摘 要:隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入轉型關鍵期，國家治理領域面臨的問題和風險日趨復雜，需要探索新思路與新方法來破解。而大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術的快速發(fā)展，使得數(shù)字化在國家治理能力建設中扮演的角色越來越重要，愈發(fā)成為提升國家現(xiàn)代化水平的基石。但是，我國在數(shù)據(jù)治理方面面臨產(chǎn)業(yè)化、制度化約束，需要通過推動行業(yè)立法、標準化建設、多元主體協(xié)同治理等方式促進數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新，助力提升治理現(xiàn)代化水平。

關鍵詞:治理現(xiàn)代化 數(shù)據(jù)治理 制度化 產(chǎn)業(yè)化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

數(shù)字化是提升現(xiàn)代化水平的基礎

2017年，黨的十九大報告明確了中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，正式提出“兩個階段”的發(fā)展目標，第一階段從2020年到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，第二階段從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。十九屆四中全會又提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不論是1964年提出的“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)和國防現(xiàn)代化”（老“四化”），或是十八大提出的“中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，還是十八屆三中全會提出的“國家治理現(xiàn)代化”，都需要數(shù)字化作為基礎。

數(shù)字化是將現(xiàn)實世界復雜多變的信息轉變?yōu)榭啥攘康臄?shù)據(jù)，以便實現(xiàn)對相關事項的數(shù)據(jù)模型建構，進而通過計算機系統(tǒng)進行一系列二進制代碼的處理，最終達到使用效果的過程。“數(shù)字孿生”等一系列信息化技術，無限延展了我們熟悉的物理空間，也為經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的可能性，注入了新動能。對于企業(yè)和社會單元而言，數(shù)字化轉型使得各類設備和主體的連接更加廣泛、緊密，資源計劃系統(tǒng)的打通也使得數(shù)據(jù)分析和行為決策更加科學，極大提高了生產(chǎn)和流通效率。與此同時，治理數(shù)字世界的要求和規(guī)則也產(chǎn)生了新的變化。正如2019年6月習近平總書記在G20大阪峰會的數(shù)字經(jīng)濟特別會議上所指出的，“要共同完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則，確保數(shù)據(jù)的安全有序利用；要促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟融合發(fā)展，加強數(shù)字基礎設施建設，促進互聯(lián)互通；要提升數(shù)字經(jīng)濟包容性，彌合數(shù)字鴻溝”。

以數(shù)字化為基本內容的信息化技術，不僅為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級提供了新的理念和新的方法論，還由此誕生了新興產(chǎn)業(yè)——“新一代信息技術產(chǎn)業(yè)”。《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國發(fā)〔2010〕32號）和《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕67號）等文件，對于信息技術產(chǎn)業(yè)都提出了明確的發(fā)展路徑。數(shù)字化主要構建了信息化，信息化全面推動了現(xiàn)代化。正如習近平總書記所指出的，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。

數(shù)字經(jīng)濟對現(xiàn)代化治理提出新要求

1998年，美國商務部發(fā)布《新興的數(shù)字經(jīng)濟》報告，正式提出了“數(shù)字經(jīng)濟”的概念。為了有效應對國際金融危機造成的影響，我國在改革開放取得卓越成就的基礎上，探索采取了“寬帶中國”“互聯(lián)網(wǎng)+”“網(wǎng)絡強國”等一系列新的發(fā)展戰(zhàn)略，特別是隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟在中國近年來也迅速興起。從2012年到2018年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模從11.2萬億元增長到31.3萬億元，占GDP的比重從20.8%擴大到34.8%。與此同時，數(shù)字世界治理規(guī)則也發(fā)生新的變化，要求在微觀層面和宏觀層面探索制定新的治理規(guī)范。

數(shù)據(jù)治理的首要目的是要充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值。黨的十九屆四中全會明確提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。黨的中央全會文件第一次將數(shù)據(jù)作為“生產(chǎn)要素”進行表述，足見對于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重視。

數(shù)據(jù)治理要保障國家安全、社會安全和行業(yè)安全。事實上，在司法、扶貧、反恐、民生等很多領域，隨著大數(shù)據(jù)技術的應用，治理水平已經(jīng)得到了實質性提升。今后，數(shù)據(jù)治理要探索建立健全數(shù)據(jù)流動規(guī)則，包括采集、存儲、處理、使用、交易、退出等各個環(huán)節(jié)，明確信息侵權或犯罪的責任，更好保護數(shù)據(jù)相關主體的利益。

當前，線性的治理模式已經(jīng)難以滿足數(shù)字經(jīng)濟的實踐要求，個人、企業(yè)、行業(yè)、社會、政府等多層次信息權利主體和數(shù)據(jù)對象的交織，必然導致和增加數(shù)據(jù)治理的復雜性。特別是在“高質量發(fā)展”成為新時代新經(jīng)濟發(fā)展要求的歷史條件下，數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化的水平在很大程度上決定著高質量發(fā)展目標的實現(xiàn)。習近平總書記指出：“高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。”2019年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議再次強調了要實現(xiàn)高質量發(fā)展，“新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展”，“要把堅持貫徹新發(fā)展理念作為檢驗各級領導干部的一個重要尺度”。在數(shù)據(jù)治理中貫徹新發(fā)展理念，就要在研究復雜網(wǎng)絡結構范型下推動數(shù)據(jù)治理協(xié)同創(chuàng)新，解決對數(shù)據(jù)“不愿共享、不敢共享、不會共享”等困擾數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的難題。

當前數(shù)據(jù)治理仍面臨產(chǎn)業(yè)化制度化約束

首先，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型是重中之重。雖然互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)蓬勃發(fā)展，或者說與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比更加“吸引眼球”，但實際上傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍是工業(yè)經(jīng)濟的主體。從經(jīng)濟結構的事實觀察，目前傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍然占規(guī)模以上工業(yè)增加值的80%。普華永道《2017年數(shù)字化指數(shù)調查》報告顯示，88%的企業(yè)明確將數(shù)字化轉型作為單獨或融入企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大報告明確提出，“加快建設制造強國，加快發(fā)展先進制造業(yè)，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，在中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能。”當前，第四次工業(yè)革命孕育興起，裹挾世界經(jīng)濟從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟邁入數(shù)字經(jīng)濟新時代。特別是隨著新一代信息技術的點線狀突破和各場景應用，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)共同探索數(shù)字化轉型這一歷史命題的機會越來越多。但是，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在數(shù)字化轉型過程中困難重重，它們不僅要保持傳統(tǒng)業(yè)務持續(xù)增長，力爭做到“熬過寒冬”“剩者為王”，還要進行符合行業(yè)特色的數(shù)字化轉型，特別是要保持數(shù)字化轉型與原業(yè)務的密切黏連關系，而不是為轉型而轉型。有人這樣描述傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，“不轉型就是等死，但轉型就是找死”，反映了當前傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型面臨的困境。另外，人才短缺、組織封閉、唯技術論以及單元文化等，事實上都是阻礙傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型的巨大障礙。

第二，信息技術已在深刻影響國家治理能力建設。2017年12月，習近平總書記在中央政治局集體學習時提出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。而在實踐中，金融、司法等領域已有如《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》和《人民法院信息化建設五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》等文件，明確發(fā)展金融科技、智慧法院等科技支撐手段。還有比較引人關注的“大數(shù)據(jù)反腐”領域，如沈陽以前紀委監(jiān)委一年發(fā)現(xiàn)的問題有3萬多個，但大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立后一天就發(fā)現(xiàn)了8萬多筆“問題資金”，涉及近萬人。但同時在很多領域，既由于技術問題，也由于制度問題，導致數(shù)據(jù)分類不清，進而產(chǎn)生了數(shù)據(jù)難共享、怕共享等問題，嚴重阻礙了我國數(shù)據(jù)開放和利用的進程。隨著國際競爭的加劇，國際上各主要國家和經(jīng)濟體更加聚焦爭奪信息技術競爭的制高點。且不論美、歐、日等老牌發(fā)達資本主義勁旅，澳大利亞也開始搶占區(qū)塊鏈的國際話語權。

第三，政府數(shù)據(jù)開放共享制度建設相對滯后。2008年《科學》雜志提出“大數(shù)據(jù)”概念后，我國商界和政界都迅速接納了這一概念。近年來通過實施信息惠民工程等一系列舉措，政務信息系統(tǒng)整合共享在局部取得了積極成效。2015年國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號），2016年國務院頒布《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）、《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（國發(fā)〔2016〕55號），2017年國辦發(fā)布《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號），等等。但是，仍未能從全局上和根本上解決長期以來“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的問題。2019年4月，國務院新修訂的《政府信息公開條例》，擴大主動公開信息的范圍和深度，明確政府信息公開與否的界限，完善依申請公開的程序，引發(fā)了廣泛關注。但其中，存在的制度性問題至少有：把“公開為常態(tài)，不公開為例外”作為政府信息公開原則，在實施上存在解釋不清的問題，且不論公開與開放是否等同，公開之后的使用操作缺乏指引；80%的數(shù)據(jù)資源在政府手中缺乏分類，有些數(shù)據(jù)資源可能在政府下屬的事業(yè)單位手中，行政機關作為公開主體恐怕有礙數(shù)據(jù)開放共享的深度和廣度；還有，數(shù)據(jù)開放的方式如何做和做到何種程度，才是最經(jīng)濟、最大效益和最小風險的，尚不明確；以及，數(shù)據(jù)質量參差不齊、錯漏頻出、格式多樣，如何按照數(shù)字經(jīng)濟和人工智能發(fā)展需求提高數(shù)據(jù)質量；等等。這些都是數(shù)據(jù)治理制度構建必須要考慮的問題。

另外，從行業(yè)立法的角度看，涉及數(shù)據(jù)治理的各項制度建設進度不一?；A性法律“無線電法”和“電信法”還在持續(xù)推進之中，如《無線電管理條例》《電信條例》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》《電子簽名法》，等等。但互聯(lián)網(wǎng)領域“其興也勃焉、亡也忽焉”，變化之大、之快可謂一日冬夏，因此需要根據(jù)最新的情況，及時更新補充相關法律法規(guī)。進入2010年之后，工業(yè)和信息化部《通信網(wǎng)絡安全防護管理辦法》《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務市場秩序若干規(guī)定》，全國人大常委會《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》，工商總局、工業(yè)和信息化部《關于加強境內網(wǎng)絡交易網(wǎng)站監(jiān)管工作協(xié)作 積極促進電子商務發(fā)展的意見》，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》等，以及新近的《網(wǎng)絡安全法》和《電子商務法》等陸續(xù)頒布施行，可以說在制度建設方面取得了非常大的進步，但仍缺乏直接的數(shù)據(jù)治理立法。據(jù)悉，“個人信息保護法”和“數(shù)據(jù)安全法”等直接立法正在推動之中，有望今年問世，可拭目以待。

加強數(shù)據(jù)治理的幾點方向性建議

開展技術治理的研究和實施

20世紀，西方政治實踐中發(fā)生了“技術治理”運動，遍及歐美、拉美和蘇聯(lián)。“中國開放的大門只會越開越大”，所以我們除了學習和引進先進技術之外，在改革的“深水區(qū)和攻堅期”更應該借鑒和同步現(xiàn)代化的治理，包括技術和理念。為數(shù)據(jù)治理選擇政策工具時，必須明確在行政性政策工具之外，還要更主動地選擇技術性政策工具，開展技術治理、反治理和再治理研究，推動邁向真正的、全面的治理現(xiàn)代化。

加大行業(yè)立法制度建設力度

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國在當前這一發(fā)展階段的現(xiàn)實要求。對于以新一代信息技術產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)，乃至以數(shù)字經(jīng)濟為代表的新時代新經(jīng)濟來說，“先污染后治理”和“先生產(chǎn)后立法”的邏輯已經(jīng)不再適用。同時，中美貿易摩擦和歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR），對谷歌、臉書、英國航空等公司開出的巨額罰單也在告訴我們，在日益全球化的大背景下必須堅持和遵守法治化的游戲規(guī)則。為此，要加快行業(yè)立法制度建設，讓制度優(yōu)勢落到實處。

注重數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展的標準化

所謂“三流企業(yè)做產(chǎn)品，二流企業(yè)做品牌，一流企業(yè)做標準”。之前產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，先有產(chǎn)品再有標準，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化；但現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要更加注重標準化建設，即先有標準再有產(chǎn)品。需要解決的標準化問題包括但不限于：數(shù)據(jù)編碼標準、數(shù)據(jù)元標準、數(shù)據(jù)模型標準、數(shù)據(jù)存儲標準、數(shù)據(jù)交換格式標準以及數(shù)據(jù)共享接口標準等。數(shù)據(jù)標準建設的參與程度，不僅決定著一家企業(yè)或國家在行業(yè)中的主導權大小，更貫穿了全產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)據(jù)采集、處理、使用和跨平臺流通。需要注意的是，參與標準制定要衡量的不是付出多少成本，而是計算不參與標準制定將會失去多大市場。

探索嘗試多主體的協(xié)同治理

黨的十九大報告從社會治理角度，提出打造“共建共治共享”的社會治理格局。在數(shù)據(jù)治理方面，政府、企業(yè)、社會組織等多元主體實際上都應該發(fā)揮積極作用，但是目前各主體的治理作用割裂嚴重，尚未形成社會治理共同體，導致大量治理活動事倍功半。這一點在數(shù)據(jù)平臺的治理上表現(xiàn)突出，由于缺乏各主體之間的協(xié)同機制，監(jiān)管部門、平臺企業(yè)等主體往往表現(xiàn)為監(jiān)管和被監(jiān)管的“貓鼠關系”，難以充分發(fā)揮各方治理的積極性和協(xié)同性作用，甚至還會影響企業(yè)的正常經(jīng)營。同時，協(xié)會、學會、聯(lián)盟、論壇等組織的銜接和協(xié)助作用也未能得到充分發(fā)揮，橋梁紐帶角色缺位，致使政府部門間歇性“失明失聰”，影響治理合力形成。

注重營造良好的軟環(huán)境

黨的十九大報告強調，“建設人民滿意的服務型政府。”為此，要進一步推動“放管服”改革，同時，積極落實《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）、《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕23號）、《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號）等文件要求，加快推動政務信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平。

【本文作者為工信部賽迪研究院政策法規(guī)所所長、工業(yè)和信息化法律服務中心主任】

參考文獻

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。

[2]習近平：《關于<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。

責編：王茂磊 / 羅 婷

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