【摘要】實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須切實解決好縣域治理“最后一公里”問題。當前，縣域治理“最后一公里”問題突出表現(xiàn)在“頭重腳輕”，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社區(qū)區(qū)劃格局及組織倒置。解決這個問題的關(guān)鍵在于組織再造，即以基層黨建引領(lǐng)基層治理，通過重建利益協(xié)調(diào)機制激發(fā)基層治理活力，以新時代家庭倫理建設完善基層社會的“免疫系統(tǒng)”。

【關(guān)鍵詞】縣域治理 基層自治 組織再造 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。疫情防控中暴露出的問題，折射出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中存在的一些短板和不足?？h域治理的“最后一公里”就是亟待破解的一大問題，它不是大局卻事關(guān)大局，雖在基層卻牽動高層。“郡縣治，天下安。”實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須切實解決好縣域治理的“最后一公里”問題。

基層自治：縣域治理的歷史邏輯

在歷史上，以“三制三權(quán)（保甲制代表皇權(quán)，宗族制形成族權(quán)，科舉制維系紳權(quán)）、上下分治”為基本模型的“雙軌政治”，保證了郡縣制的長期穩(wěn)固，帶來了中國傳統(tǒng)社會兩千多年的穩(wěn)定。不管社會層級和行政區(qū)劃如何劇烈變動，只要“上下分治”的基本治理框架未遭破壞，社會秩序就能得到維持。

新民主主義革命的成功，在于汲取了歷史中“上下分治”的治理邏輯，重構(gòu)了“全心全意為人民”的基層治理體系。比如，在土地革命戰(zhàn)爭時期，著力改造基層社會、建設基層政權(quán)，圍繞人民利益建立了自上而下的蘇維埃政權(quán)和自下而上的群眾組織，形成了黨領(lǐng)導下的全新“雙軌政治”，實現(xiàn)了國家利益和人民利益的有機統(tǒng)一，基層社會“再組織化”非常成功。在邊區(qū)，橫向的群眾性組織也非常廣泛且活躍，群眾的政治參與、訴求表達、利益協(xié)調(diào)等得到了充分保證，基層自治得到充分運行。

以史為鑒，反思縣域治理的突出問題，應當明確：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要注重頂層設計，又要注重縣域治理；既要面向現(xiàn)代化，又要植根歷史。國家治理的基礎(chǔ)在縣域，縣域治理的關(guān)鍵在基層，基層治理的關(guān)鍵在自治，自治的關(guān)鍵在基層社會的組織化和利益協(xié)調(diào)。

“頭重腳輕”：基層自治的“最后一公里”問題

改革開放后，基層的人身依附型組織體系被打破，大量“單位人”變?yōu)?ldquo;社會人”，“熟人社會”變?yōu)?ldquo;陌生人社會”，傳統(tǒng)的主干家庭社會逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代的“原子化”社會，原有的利益格局發(fā)生變化，基層社會釋放出巨大活力。同時，由于新的利益協(xié)調(diào)機制尚未形成，社會治理面臨前所未有的難度。

從區(qū)劃設置來看，重視自上而下的“管理成本”，忽視自下而上的“自治成本”，導致城鄉(xiāng)社區(qū)區(qū)劃格局“頭重腳輕”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基于減少管理層級、降低管理成本的指導思想而簡單地撤鄉(xiāng)并村，自然村落的穩(wěn)定格局以及“熟人村落”的自治傳統(tǒng)被打破，“陌生人行政村”基本沒有自治的基礎(chǔ)。在城市，社區(qū)的劃分過大，每個社區(qū)大約有8000人，而工作人員只有10人左右，管不到邊、管不到位、動力不足等問題突顯，萬人“自治”難以實現(xiàn)。雖然不少地方進行了“網(wǎng)格化”探索，為新時代精準管理積累了經(jīng)驗，但網(wǎng)格化只是技術(shù)問題，以網(wǎng)格化代替組織化、以“管制”代替“自治”，是典型的“單軌政治”思維。黨中央、國務院的關(guān)心關(guān)愛和社會各界的幫助救援，往往被阻塞在“最后一公里”。

從組織體系來看，“一竿子插到底”的管理模式容易形成上大下小、頭重腳輕的倒置問題。大量流動人員游離于組織之外，歸屬感不強，加大了基層治理難度。另外，缺少廣泛的群眾性組織，社區(qū)普遍動員難度較大。為此，可以借鑒“楓橋經(jīng)驗”，通過“整合黨政組織、規(guī)范村級組織、發(fā)展社會組織”，對基層社會進行再組織化；也可以通過設立“創(chuàng)投基金”、政府購買服務等方式培育社會組織，拓展基層社會的治理能力。

從社會結(jié)構(gòu)來看，步入工業(yè)社會以后，社會結(jié)構(gòu)的“原子化”趨勢加強，主干家庭減少，丁克一族、單身主義出現(xiàn)，傳統(tǒng)家庭倫理受到挑戰(zhàn)。一些地方“大拆大建”的政策簡單化，導致“假離婚”“假結(jié)婚”等怪象出現(xiàn)，家庭的養(yǎng)老互助功能受到破壞。

從治理機制來看，重自上而下的管理、輕自下而上的自治，基層社會利益協(xié)調(diào)機制強在“條條”而弱在“塊塊”。有些村委會、居委會需要花費大量時間和精力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道交辦的任務。有些社區(qū)雖然有群眾性組織，但在關(guān)鍵時候不管用。有些注冊志愿者、特色服務隊組織松散、缺乏凝聚力，關(guān)鍵時候站不出來、頂不上去。這些現(xiàn)象都指向兩個問題——強相關(guān)還是弱相關(guān)的利益問題，以及管理還是治理的理念問題。

組織再造：解決縣域治理“最后一公里”問題的關(guān)鍵

一要突出現(xiàn)代化，以基層黨建引領(lǐng)基層治理。基層黨建理念現(xiàn)代化，從思想上把群眾組織起來。要創(chuàng)新理念，突破行政化、管制型的狹隘思維，通過黨建引領(lǐng)構(gòu)建基層社會治理新格局。要堅持以人民為中心的思想，讓人民群眾成為社會治理的最廣泛參與者、最大受益者、最終評判者。要樹立民主協(xié)商理念，以黨內(nèi)民主帶動社會民主，形成社會治理合力。要樹立“全周期管理”意識，加強對基層黨建和社會治理規(guī)律的研究。

組織體系現(xiàn)代化，從實體上把群眾組織起來。要改變目前“頭重腳輕”的格局，構(gòu)建以黨組織為核心、群團組織為紐帶、自治組織和社會組織為基礎(chǔ)的“大組織”體系?；鶎狱h組織的建設應當強調(diào)“工作全覆蓋”，引入競爭機制，激發(fā)黨組織活力。社會組織的建設應當以縣域為單位，根據(jù)基層社會需要，積極培育志愿服務、群眾互助、公益性服務、民辦非贏利等組織。群團組織要按照與黨組織設置基本一致的原則，根據(jù)各自章程履行職責，在黨組織與群眾自治組織、社會組織之間發(fā)揮樞紐作用。

工作手段現(xiàn)代化，從過程上把群眾組織起來。充分運用信息化工具，如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，為社會治理的精準化、科學化提供技術(shù)支撐。

二要做實“共同體”，通過重建利益協(xié)調(diào)機制激發(fā)基層治理活力。要建好“居民自治共同體”。城市社區(qū)應當本著結(jié)合實際、便于管理的原則，把大社區(qū)劃小，使居委會能夠真正代表群眾行使自治職能。農(nóng)村社區(qū)應當尊重歷史，發(fā)揮自然村落“熟人社會”的群體認同優(yōu)勢，降低“自治成本”。應剝離額外附加于居委會、村委會的眾多政府管理職能，大幅度精簡其承接的上級事務。

要建好“社會調(diào)節(jié)共同體”。應引入市場機制，以“強相關(guān)”的利益協(xié)調(diào)機制為紐帶，按專業(yè)化、常態(tài)化、信息化、實體化的原則，積極培育和支持各種社會組織，調(diào)動社會主體參與積極性。應通過簡化手續(xù)、稅費減免、場地保障、經(jīng)費補貼、表彰獎勵等方式，激發(fā)各類社會組織參與社會治理的活力，增強其社會認同感、成就感。

要建好“政府治理共同體”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道工委應進行有機整合，統(tǒng)一指揮，重點參與建立鄉(xiāng)規(guī)民約、提供社會保障、實施應急管理、推動民主協(xié)商等工作，避免各自為政或過多干預。應建立職責明確、邊界清晰、獎懲分明的考核制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道下屬機構(gòu)真正成為“共同體”。

三要打造“細胞核”，以新時代家庭倫理建設完善基層社會的“免疫系統(tǒng)”。加強新時代家庭倫理研究。當前，傳統(tǒng)家庭倫理發(fā)生變化。如何既能尊重歷史傳承、把握文化根脈，又能順應時代潮流、遵循社會規(guī)律，為現(xiàn)代家庭打造一個強大的“細胞核”，是社會治理的重要任務。對此，黨組織要加強引導，學界要加強研究，基層要積極創(chuàng)新。

大力弘揚新時代文明家風。應把家風建設作為干部隊伍建設的重要內(nèi)容，加強約束、加大激勵，促進黨員干部特別是領(lǐng)導干部以身作則，帶頭弘揚廉潔自律、奉公守法的紅色家風。應繼續(xù)圍繞家風建設開展豐富多彩的主題活動，大力選樹、表彰家風建設典型。

構(gòu)建基于家庭的政策體系。首先要反思近些年來有損于家庭家風建設的教訓，對各種不利于家庭建設的政策進行糾偏。其次要建立基于家庭的配套政策體系。城市建設、經(jīng)濟發(fā)展、民生保障等方面政策的制定，必須以有利于家庭穩(wěn)定、和睦為前提。通過構(gòu)建基于家庭的政策體系，改善農(nóng)村文化結(jié)構(gòu)、推動移風易俗、帶動經(jīng)濟發(fā)展。

（作者為重慶市委直屬機關(guān)工委常務副書記）

責編/刁娜 美編/楊玲玲

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