【調研背景】縣域經濟是國民經濟的基本單元，推動縣域高質量發(fā)展是實現城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的必然要求。受地理區(qū)位、資源稟賦、經濟基礎等諸多因素的影響，我國縣域經濟社會發(fā)展不平衡的矛盾比較突出，在此情況下推動縣域高質量發(fā)展，實現縣域治理體系和治理能力現代化，各縣面臨不同程度的困境。

在轉型發(fā)展和快速崛起過程中，湯陰縣既享有了交通便利的區(qū)位優(yōu)勢，又受到周邊省會城市虹吸效應的影響。標兵漸行漸遠、追兵越來越近的特殊情形，促使湯陰縣主政者既要在體制機制上破解縣域發(fā)展面臨的共性問題，又要立足比較優(yōu)勢、深挖自身潛力。人民論壇雜志社組織北京大學、北京師范大學等機構知名專家，赴河南省安陽市湯陰縣開展深入調研，力圖從其有效舉措中挖掘出普遍參考價值。

我國經濟發(fā)展由高速增長階段向高質量發(fā)展階段轉變，對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。具體落地到縣域，往往面臨高質量發(fā)展與高水平治理的雙重任務，然而，通過一系列舉措的有效實施，兩者又能夠相輔相成，貫穿于經濟社會各領域、全過程。湯陰縣結合自身實際，堅持從理論武裝、增強支撐、動能轉換、治理提升等四個方面著手，補齊各方面短板，增強發(fā)展后勁，走出一條符合湯陰實際、具有湯陰特色的縣域高質量發(fā)展與高水平治理的新路，部分創(chuàng)新做法對面臨同樣發(fā)展狀況和瓶頸的縣域，具有一定借鑒意義。

理論武裝：堅持“群眾立場，實踐導向”，推動新思想在基層落地生根

直面農民群眾對政策不理解不支持，農村干部思想認識不足、聯系實際不緊等問題，湯陰縣堅持創(chuàng)新方式方法，打造平臺陣地，豐富形式載體，持續(xù)打通理論武裝“最后一公里”，為湯陰經濟社會發(fā)展提供堅強思想保證。

打造“農民夜校”等學習平臺，用新思想武裝頭腦。重視學習、善于學習、學以致用是中國共產黨的優(yōu)良傳統。近年來，湯陰縣積極開辦夜校，引領全縣黨員干部群眾深入開展理論武裝教育工作，讓學習之風吹進湯陰鄉(xiāng)村，鼓舞了群眾投身鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)造美好未來的士氣和信心。目前，湯陰全縣298個行政村開設農民夜校，10余萬人次黨員、群眾參加學習。

從調研中可以了解到，過去的湯陰縣農村信眾較多，特定時間聚在一起，但基本以湊熱鬧、打發(fā)時間為主，說長道短、雞毛蒜皮、心勁不齊，增加了基層不穩(wěn)定因素。現在不少宗教堂點都改造成了以“農民夜校”為代表的新時代文明實踐站，華麗轉身為宣傳黨的思想、政策的陣地，能有效發(fā)揮表演節(jié)目、技能培訓、政策解讀、解決糾紛等多樣化功能，廣泛吸引民眾參與。長期下來，教學相長，很多村干部成為了“理論達人”和“演講大師”，理論知識素養(yǎng)和密切聯系群眾能力大幅提升。上過夜校的群眾，也普遍了解中央一號文件精神，支持村里鋪設自來水管、開通天然氣、實施農網改造等利民政策。

為實現理論武裝“走深走實”，湯陰縣著眼新實踐新特點，實施“1551”總體思路，貫穿一條培訓、培育、提升工作主線，推動新思想在湯陰落地生根，推動湯陰各項事業(yè)發(fā)生脫胎換骨的系統性重塑。

增強支撐：改善“軟環(huán)境”，用好“繡花功”，夯實高質量發(fā)展基礎

為突破“比上不足，比下有余”、后發(fā)趕超優(yōu)勢不足、毗鄰縣市虹吸效應增強的發(fā)展瓶頸，湯陰縣著力從提服務、補短板、增效能三方面綜合發(fā)力，改善“軟環(huán)境”，用好“繡花功”，在微觀上改善民生，補齊高質量發(fā)展短板。

一是湯陰縣持續(xù)推進“放管服”改革，改善營商“軟環(huán)境”，提升對各類要素的聚集吸納能力。湯陰縣設立全省第一家單獨設在集聚區(qū)的企業(yè)服務中心，抽調并激勵國土、住建等22個職能部門的精干人員集中入駐，在“家門口”為企業(yè)代辦各種審批服務。“以前是企業(yè)天天上門找，現在是天天上門找企業(yè)”，優(yōu)質的服務吸引了包括益海嘉里、今麥郎等世界500強和行業(yè)龍頭企業(yè)在湯陰投資興業(yè)。

二是用好“繡花功”，在微觀上改善民生，增強城市吸引力、承載力。湯陰縣建成環(huán)境空氣自動監(jiān)測站、廢水總量刷卡排污系統，高標準建設南水北調中線工程、湯河國家濕地公園、京廣鐵路等六條綠色生態(tài)廊道，一系列舉措增綠更惠民；注重產業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅融合發(fā)展，堅持龍頭企業(yè)引領和優(yōu)質產業(yè)帶動，發(fā)揮諸如食品醫(yī)藥等產業(yè)集聚優(yōu)勢，提高農民增收的持續(xù)性，通過強弱互補，讓經濟發(fā)展更均衡更充分。湯陰縣還強化政府債務監(jiān)管，有效避免了某些地區(qū)“以舉債換發(fā)展”的金融風險，讓經濟運行更穩(wěn)健。如此針腳綿密、不盲目冒進，逐步補齊發(fā)展短板，打牢高質量發(fā)展基礎。

三是通過機制創(chuàng)新，自上而下優(yōu)作風提效能、以實干促發(fā)展。常態(tài)化組織開展“作風建設年”“作風整治年”行動，在機關實行效能常態(tài)化查糾和工作述職評議，在農村干部隊伍中推行“一諾兩評四有”激勵考核保障機制，在全縣域形成良好干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。“過去群眾辦事找村干部，現在村干部主動上門服務”，調研組在基層走訪中了解到，“一諾兩評四有”機制的作用已初步顯現，農村干部干事創(chuàng)業(yè)更有保障。

動能轉換：“增量崛起”與“存量變革”并舉，打造高質量發(fā)展引擎

李克強總理強調，發(fā)展新動能，必須堅持“增量崛起”與“存量變革”并舉。換言之，推動社會生產力整體躍升，淘汰改造落后產業(yè)，培育發(fā)展新興產業(yè)，一個也不能少。

一是清退舊產能，培育新動能，形成發(fā)展新勢能。在經濟下行的壓力下，湯陰縣敢于對高耗能、高污染產業(yè)開刀，加快企業(yè)技術化、智能化、綠色化改造，推動124家工業(yè)企業(yè)實施低排放深度治理改造，讓舊產能進一步退出市場。同時，湯陰縣舍得投入巨額扶持資金，為動能轉換提供動力支撐，為未來發(fā)展做好前期鋪墊。在1億元主導產業(yè)發(fā)展基金、5000萬元創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金以及5500萬元“過橋資金池”的扶持下，湯陰企業(yè)在激烈市場競爭中依然保持良好的科技創(chuàng)新勢頭，其中新認定國家高新基礎企業(yè)6家，國家科技型中小企業(yè)40家，眾鑫紗廠、龍騰化工等15家企業(yè)實現“退城入園”，河南中帥藥業(yè)的藥品項目榮獲全省唯一的“國家優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目”。

二是挖掘資源稟賦，推動“增量崛起”。我國部分資源稟賦較強的縣域發(fā)展產業(yè)還處在存量競爭或者增量擴張階段，有經濟規(guī)模但沒形成規(guī)模經濟，難以快速走上創(chuàng)新驅動的道路。相較而言，湯陰縣在挖掘資源稟賦的基礎上，更加注重培育和發(fā)展主要產業(yè)集群，利用技術創(chuàng)新和規(guī)模效應形成新的競爭優(yōu)勢，提升產業(yè)鏈水平。在食品方面，著力培育以“健康”為特色的百億級食品產業(yè)集群。在醫(yī)藥方面，全球規(guī)模領先的輸液專業(yè)制造商科倫、全國首創(chuàng)生物提取大豆肽技術的諾利茹一等企業(yè)在湯陰興業(yè)發(fā)展，助推形成了醫(yī)藥材料、研發(fā)、生產、貿易、臨床“五位一體”的大健康產業(yè)格局。

綜合來看，要素稟賦比較優(yōu)勢初步產生產業(yè)集聚效應，并向大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新轉換。湯陰縣也成為國家新型工業(yè)化產業(yè)示范基地、國家農業(yè)產業(yè)化示范基地、河南唯一的國家級小微企業(yè)信用體系建設試驗區(qū)、全國唯一的“中國食品工業(yè)名縣”，連續(xù)六屆十二年被評為“全國食品工業(yè)強縣”。

治理提升：拓展鄉(xiāng)村“三治”為縣域“五治”，加快構建湯陰特色基層治理體系

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會。湯陰縣不僅總結自治德治法治“三治”結合的有效鄉(xiāng)村治理經驗，還創(chuàng)新拓展實踐政治、智治，以“五治融合”推動了縣域善治和高質量發(fā)展。

一是以“政治引領+多元渠道”將黨組織領導與基層自治結合起來。湯陰縣強化思想政治引領，創(chuàng)新實施“一旗一徽一基地”“一樹一室一平臺”工程，完善組織體系建設。新冠肺炎疫情防控期間，組織全縣農村、社區(qū)9803名黨員覆蓋式聯系116836戶家庭，構筑了聯防聯控的基礎網絡。湯陰縣還抓住群眾經常自發(fā)聚集的時間節(jié)點和場所，利用古會、廟會等，以村鎮(zhèn)為單位開展民主商議、集體討論，形成“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的自治局面。

二是以“法治下鄉(xiāng)+鄉(xiāng)賢調解”的法治路徑保障群眾利益。湯陰縣建立了農村普法宣傳教育長效機制，每個村都有法律服務室和一名法律顧問。2703名調解員持證上崗，深入村莊巡回調解，在化解民間糾紛方面發(fā)揮了積極的作用，“過去先想上訪，現在先用法律”。在此基礎上，通過選擇村里有威望、處事公正的村民組成矛盾調解委員會，利用“鄉(xiāng)賢”形成具有鮮明特色的“內消矛盾”第一道防線。湯陰全縣“兩個指數”連年跨入河南省第一方陣，實現河南省平安建設先進縣“六連冠”、信訪工作先進縣“四連冠”。

三是以“文化底蘊+現代治理”的德治路徑涵養(yǎng)社會風氣。湯陰縣以“三圣之鄉(xiāng)”特色文化資源賦能基層治理，堅持以文育人，設立精忠報國城市標識。同時，將“視民如傷”的民本思想作為湯陰黨員干部經久不息的為政操守，形成了“不能說不、主動溝通、必須回話”的工作要求，營造了風清氣正的政治生態(tài)。

四是以“技術手段+資源整合”的智治路徑創(chuàng)新治理手段。一方面，“智慧黨建”系統為湯陰基層治理提供了智治模板。基層群眾活動展開、社會輿論導向工作都能智能化推進。另一方面，湯陰縣綜合運用“互聯網+”、大數據等技術，統籌“雪亮工程”“藍天衛(wèi)士”等全天候監(jiān)控服務農業(yè)、公安、交通建設，實現政務信息數據的管理創(chuàng)新。

湯陰縣高質量發(fā)展與高水平治理的價值與啟示

一是湯陰實踐再次驗證了與時俱進強化理論武裝，提振干群精氣神的必要性。提振干部群眾精氣神，關鍵是與時俱進強化理論武裝，高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟；關鍵是積極主動占領思想陣地，以正能量灌注抵御負能量侵襲；關鍵是用解放思想來統一思想，在解放思想中統一思想、凝聚共識、匯聚力量、營造氛圍。湯陰縣抓住“農民夜校”等學習陣地、思想陣地，調動干部群眾推動縣域高質量發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活縣域高質量發(fā)展的動力、活力、潛力。

二是湯陰實踐為破解縣域高質量發(fā)展瓶頸，實現“穩(wěn)中有升”，提供了答案。實踐證明，微觀主體活力越充沛、經濟循環(huán)越暢通、施政舉措越精細，經濟發(fā)展勢頭就越穩(wěn)。湯陰經驗在于狠抓一些短期不易見成效但有利長遠的基礎工作，以全局謀劃帶動多點開花，以“小縣城，大布局”托舉高質量發(fā)展。打造以企業(yè)服務中心為代表的政務平臺，整合了職能部門資源，聚攏了優(yōu)質企業(yè)資源，提高了服務效能；堅持風險防控、精準脫貧、污染防治齊抓并進，補齊了高質量發(fā)展短板，使發(fā)展更可持續(xù)；通過機制創(chuàng)新，調動干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為基層干部提供了更寬闊的舞臺。

三是湯陰實踐為擺脫傳統經濟桎梏，培育發(fā)展新動能，給出了良方。在經濟下行壓力增大、區(qū)域競爭日益激烈的大環(huán)境下，縣域經濟高質量發(fā)展較量的不再是增長速度的高低，主要是能否通過動能轉換、結構調整促進經濟長遠可持續(xù)發(fā)展。湯陰縣在經濟增速放緩、周邊地區(qū)追趕的情形下做出取舍，讓低端產能讓位于高端產能，承受了一定的結構調整陣痛，尤其是新業(yè)態(tài)代替舊業(yè)態(tài)、新技術代替舊技術過程中，還考驗著主政者產業(yè)布局、金融扶持等方面的綜合治理能力。在此過程中，湯陰縣善于集聚農產品資源、醫(yī)藥資源優(yōu)勢，發(fā)揮規(guī)模效應，擺脫傳統經濟的桎梏，推動新舊動能轉換提速。當然，高精尖產業(yè)、新業(yè)態(tài)領跑經濟非一日可成，湯陰縣還需沿著這條道路繼續(xù)前進。

四是湯陰實踐為加強和改進鄉(xiāng)村治理，夯實基層基礎，探索了經驗。推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，湯陰縣結合自身特色，將“五治”融為一爐，形成嵌合統一、相互融合的有機治理體系。“政治引領+多元渠道”將自治納入黨建框架，“法制下鄉(xiāng)+鄉(xiāng)賢調解”的法治路徑是保障，“文化底蘊+現代治理”的德治路徑是基礎，“技術手段+資源整合”的智治路徑是推力，充分發(fā)揮了村“兩委”與群眾、鄉(xiāng)賢與法律顧問的作用，運用了農民夜校、互聯網等平臺載體，最終實現鄉(xiāng)村多元綜合治理現代化和常效化，為推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展積累了經驗。

總體而言，湯陰縣在頂層設計上與黨中央政策相呼應，落地到微觀行動上又根據特殊背景展開創(chuàng)新探索，既通過常規(guī)動作保持了政策實施的穩(wěn)定性，又通過亮點舉措增強了群眾的獲得感。希望湯陰縣沿著自己的路子深入走下去，不斷優(yōu)化機制、完善細節(jié)，在不久的將來取得更大的突破。

責編/韓冰曦 魏飛 美編/薛佳瑩

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