2017年10月，黨的十九大提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”的重大決策部署，2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，對這一決策部署作出了具體的規(guī)劃安排。隨著中國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對城鄉(xiāng)融合這一主題討論由來已久，從最初的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到今天的城鄉(xiāng)融合，中央對于這一概念的認識逐步深入，從學術界到實業(yè)界對其的探索也更加多樣化。相應地，如何構(gòu)建從理論到政策再到實施的完整體系，推進城鄉(xiāng)融合的發(fā)展更具深度和廣度，成為當前背景下迫切需要解決的問題。應從發(fā)展基礎、發(fā)展路徑及發(fā)展意識形態(tài)三個角度重塑內(nèi)生發(fā)展要素，分層次闡述新時期如何全面實現(xiàn)我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

公共服務均等化：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎和前提

公共服務均等化強調(diào)城鄉(xiāng)之間基礎設施及公民服務等方面的同質(zhì)化配置。近二十年來，我國公共教育、公共醫(yī)療等領域的社會資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置有了明顯改善。黨的十九大報告進一步指出，從2020年到2035年，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)。那么，在目前大的政策背景和國內(nèi)外經(jīng)濟形勢下，如何進一步推進城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化？

由于我國幅員遼闊、人口眾多，單純靠中央財政支持的公共服務供給是不現(xiàn)實也不長久的，所以需要中央作出適當?shù)恼甙才?，引導市場性資金去完成這一過程。就筆者來看，實現(xiàn)這一舉措的關鍵是“由資源調(diào)度帶動資產(chǎn)配置，由資產(chǎn)配置帶動資本傾斜”的一攬子政策安排。從中國乃至世界發(fā)展現(xiàn)狀來看，我們的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)變成了資源約束型。相應地，資源、資產(chǎn)、資本三者間的關系也發(fā)生了變化。原來是資本主導，現(xiàn)在是資源主導。所以，在未來推進公共服務均等化的過程中，要充分發(fā)揮國家對公共資源的掌控效應，用資源調(diào)度引導核心資產(chǎn)布局，通過核心資產(chǎn)布局把資本配置到最有利于整個社會公共服務改善的方向上。資源的地域性配置，引起了市場性資產(chǎn)的空間騰挪，進而優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)又帶動資本的流動。在這個布局過程中，公共服務均等化作為一個次級目標自然得到實現(xiàn)。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，其主動催動要素依然是人才、土地與資本。我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不匹配，主要體現(xiàn)為這三者的同質(zhì)不同權。簡單地說，農(nóng)村與城市的人、土地及資本面對的發(fā)展通道、政策環(huán)境是不同的，這也是一直以來所討論的同質(zhì)同權同價問題的根源。我們提出的公共服務均等化本質(zhì)上也是在為這幾個主要的城鎮(zhèn)化發(fā)展要素提供更好的空間與環(huán)境，從而使人口、土地與資本能夠在城鄉(xiāng)間順暢流動。

三產(chǎn)融合以城帶鄉(xiāng)：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑和支撐

一二三產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同效應是所有經(jīng)濟體都關心的問題，三產(chǎn)融合對推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性不言而喻。對于我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足與第三產(chǎn)業(yè)的不規(guī)范是目前存在的主要問題，三產(chǎn)發(fā)展不協(xié)調(diào)會影響城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動，進而阻礙城鄉(xiāng)的融合。因此，近年來，中央連續(xù)提出去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的重磅政策，本質(zhì)上是為了引導三產(chǎn)合理布局，更重要的是通過產(chǎn)業(yè)布局的合理化實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的資源要素匹配，進而縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。

結(jié)合中國目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，我們認為“強化新經(jīng)濟模式與一二產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，合理規(guī)范第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展”應是未來產(chǎn)業(yè)引導政策的主基調(diào)。伴隨互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術的加速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”“云平臺”等新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)逐漸成為我國乃至世界經(jīng)濟體系的重要力量，第一、第二產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展需要借助于新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)。目前來看，雖然政策上有引導，但強化還不夠。這種不同經(jīng)濟業(yè)態(tài)間的結(jié)合一定程度上仍是零星不成規(guī)模的，導致從屬于第三產(chǎn)業(yè)的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)找不到合適的發(fā)力點，出現(xiàn)一些布局混亂、發(fā)展短視的問題；而一二產(chǎn)業(yè)無法跟上新的發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)的不匹配是橫亙于城鄉(xiāng)間的無形之墻，直接阻礙了人才、資本等核心生產(chǎn)要素的流動，進一步延緩了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

未來，城鄉(xiāng)融合的路徑必定是三產(chǎn)間的融合，產(chǎn)業(yè)匹配應盡可能以新經(jīng)濟業(yè)態(tài)帶動支撐傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)態(tài)，從政策設計上要改變原有的計劃經(jīng)濟思維，以引導為主。通過政策引導在大力發(fā)展新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的同時，鼓勵并支持其與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，尤其要注意引導二三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)的流動。在提供均等化公共服務的基礎上，充分使二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)落地生根，利用好廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展空間和資源優(yōu)勢，這樣才能避免三產(chǎn)之間的不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)融合自然會帶動城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流動，城鄉(xiāng)融合也就成為一個自然而然的過程。

現(xiàn)代化治理體系：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的環(huán)境和保障

在打牢基礎、明確路徑后，必須構(gòu)建完善的治理體系，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合長期良性發(fā)展的環(huán)境和保障。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從城鄉(xiāng)融合的角度看，主要是進一步強化政府的服務效能，理順政府與市場間的關系，通過提升政府主體的服務能力，帶動市場主體發(fā)揮更大的經(jīng)濟和社會效應，逐步縮小城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距，真正實現(xiàn)治理層面的城鄉(xiāng)全面均衡。

有關“小政府、大社會”，還是“大政府、小社會”的爭論在學術界一直存在，實際上政府與社會的關系應根據(jù)國家和社會發(fā)展階段來做不同的安排。我們城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距由來已久，本質(zhì)上源于新中國成立之初為了加速恢復生產(chǎn)、提升國際地位，建立起的“鄉(xiāng)補城、農(nóng)補工”的政策主基調(diào)。隨著國家經(jīng)濟實力和國際地位的提升，這套政策基調(diào)也發(fā)生了變化。近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著過去的治理體系也要相應地改變，這個改變就是要重點突出政府的服務功能和服務能力，未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策環(huán)境即來源于此。治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)才是真正從意識形態(tài)層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心。

重新定位城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義

面對未來復雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟社會環(huán)境，從基礎、路徑、意識形態(tài)三個層面全方位、立體化地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是搶占發(fā)展先機、優(yōu)化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、進一步提升我國綜合國力和民眾幸福指數(shù)的關鍵。

我國已經(jīng)進入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，這個階段以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為最終目標。因此，強調(diào)內(nèi)生發(fā)展要素，構(gòu)建國內(nèi)經(jīng)濟社會內(nèi)循環(huán)體系至關重要。發(fā)展基礎、發(fā)展路徑、發(fā)展意識形態(tài)間的匹配是決定未來全要素生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間順暢流動的關鍵，而人口與土地又是這個邏輯關系的基礎。總體來說，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展邏輯如圖所示。

該圖表達了當前形勢下城鄉(xiāng)融合的相關要素關系，以及城鄉(xiāng)融合對于下階段國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標實現(xiàn)的重要意義。從其促成要素來看，公共服務均等化與三產(chǎn)融合發(fā)展是兩翼，這兩者之間又存在一個內(nèi)生的互相促進關系，而現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建進一步起到了保障作用，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三方面重要作用。

有效破除生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。我們花費幾十年推進鄉(xiāng)村建設，力圖實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，根本途徑還是要破除人才、資本、技術等主要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。從新中國成立初期的農(nóng)村支援城市，到進入新世紀后提出的城市反哺農(nóng)村，再到當前全面推進城鄉(xiāng)融合，反映了不同發(fā)展階段生產(chǎn)要素的流通方向。其中，城市反哺農(nóng)村的過程進行得并不順利，根本在于城鄉(xiāng)間在公共服務、產(chǎn)業(yè)體系以及文化意識方面的重大差異，這些差異構(gòu)成了阻礙要素雙向流通的壁壘。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上就是要通過實行這一重大戰(zhàn)略真正實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動。

有效拓展鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展空間。發(fā)展核心大城市、發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)雖然在短期內(nèi)可有效提升綜合國力，但是長此以往可能會透支經(jīng)濟體的整體發(fā)展空間，我國目前已經(jīng)出現(xiàn)這個問題。一方面是核心城市集聚效應的不斷增強，對周邊小城市及農(nóng)村形成強大的吸附力，小城市和農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重；另一方面，大城市核心功能由于空間的有限性超負荷運轉(zhuǎn)，導致滿足人們正常生活都開始出現(xiàn)壓力。這是一個矛盾的兩面，只有城鄉(xiāng)真正地從時間、空間上實現(xiàn)融合，才能舒緩大城市的“城市病”，解除小城市和農(nóng)村發(fā)展乏力問題，才能長久性地打開我國下一階段的發(fā)展空間。從土地和人口兩個主要要素來看，農(nóng)村地區(qū)無論是空間廣度還是資源人口承載力都有著極大的潛力，這也是城鄉(xiāng)融合能實現(xiàn)的最直接目標。

有效增強經(jīng)濟社會內(nèi)循環(huán)的持續(xù)動力。突如其來的新冠肺炎疫情讓世界各經(jīng)濟體都意識到了構(gòu)建國內(nèi)經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)體系的重要性。經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)一方面依靠經(jīng)濟體的人口基數(shù)及國土空間，這是經(jīng)濟體能夠自循環(huán)的基礎；另一方面，更重要的是經(jīng)濟體自身各要素間的均衡，只有均衡才更容易實現(xiàn)交易，這也是內(nèi)循環(huán)理論的基礎。城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵也正是城與鄉(xiāng)、市民與農(nóng)民間的均衡，這個均衡決定了城鄉(xiāng)融合能走多高，走多遠。

總之，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質(zhì)上是在給經(jīng)濟體提供內(nèi)生動力，這個過程要充分利用我國經(jīng)濟的內(nèi)循環(huán)優(yōu)勢，挖掘鄉(xiāng)村空間在土地和人口方面的承載能力，拓寬發(fā)展空間，增強發(fā)展韌性，利用資源、資產(chǎn)、資本的融合為經(jīng)濟體注入新的發(fā)展活力。

【本文作者分別為中國人民大學公共管理學院教授，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任；中國人民大學土地政策與制度研究中心研究員】