摘 要:以街居為核心的網(wǎng)格化社區(qū)治理是中國(guó)特色的基層治理的組成部分，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了巨大作用?；诰W(wǎng)格化社區(qū)治理在疫情防控中所彰顯的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)中存在的短板，處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡(luò)化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化并存的基層社區(qū)治理體系，并依據(jù)社區(qū)事務(wù)的輕重緩急，調(diào)整二者的優(yōu)先次序至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞:疫情防控 網(wǎng)格化 社區(qū)治理 基層治理

【中圖分類號(hào)】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)大考，而以基層街居為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化社區(qū)作為承載資源、管理、服務(wù)下沉的基礎(chǔ)單元，以其縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢(shì)，在此次疫情防控中表現(xiàn)出良好的成效。網(wǎng)格化模式的核心是希望在一個(gè)流動(dòng)的社會(huì)里，通過技術(shù)與組織將所有的人都納入到一個(gè)個(gè)網(wǎng)格體系中，從而實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的完美結(jié)合。但是，期待與現(xiàn)實(shí)之間總是存在張力，“網(wǎng)格化作為對(duì)單位制的標(biāo)準(zhǔn)復(fù)制”，與市場(chǎng)化沖擊下的多元化組織力量、居民多樣化服務(wù)需求與個(gè)體化利益訴求的現(xiàn)實(shí)情境并不完全吻合。

筆者曾研判，倘若業(yè)主、物業(yè)、居委會(huì)、社工、其他社會(huì)組織等均能夠依據(jù)法律等相關(guān)規(guī)則建立與運(yùn)作，形成多元化的管理與服務(wù)體系，則即便沒有網(wǎng)格化、沒有政府部門的大包大攬，社區(qū)的有序發(fā)展亦是可期的。新冠肺炎疫情沖擊下，網(wǎng)格化社區(qū)治理模式成效顯著，而社會(huì)組織的作用卻顯現(xiàn)不足，這是否意味著筆者上述的判斷有誤？進(jìn)入疫情防控的常態(tài)化階段，非常態(tài)的網(wǎng)格化社區(qū)治理優(yōu)勢(shì)是否會(huì)出現(xiàn)政策擴(kuò)散？被機(jī)械搬移到常態(tài)化防控階段，繼續(xù)強(qiáng)化網(wǎng)格化社區(qū)治理的力度，又是否會(huì)弱化社會(huì)力量？

可以預(yù)見的是，果真如此推進(jìn)的話，會(huì)面臨兩難的困境：一是政府包辦、統(tǒng)管的社區(qū)治理模式會(huì)因成本過高而難以持續(xù)性推進(jìn)，群眾的滿意度、獲得感也會(huì)出現(xiàn)落差；二是存在極大潛力的社會(huì)化力量可能會(huì)因疫情防控期間表現(xiàn)不佳而被邊緣化，多元共治的社會(huì)治理格局難以形成。因此，亟需對(duì)疫情防控常態(tài)化階段的網(wǎng)格化社區(qū)治理走向進(jìn)行深入研究。

疫情防控阻擊戰(zhàn)中網(wǎng)格化社區(qū)治理的顯著優(yōu)勢(shì)

多層級(jí)網(wǎng)格設(shè)置實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，破解社區(qū)居民“急難愁”問題

經(jīng)過多年的推行，網(wǎng)格化成為基層治理的重要組成部分，但具體形式上存在一定差異。以上海為例，上海推行網(wǎng)格化社區(qū)治理的重要制度建設(shè)為網(wǎng)格化中心，全市被劃分成相應(yīng)的責(zé)任網(wǎng)格，一般設(shè)有區(qū)級(jí)網(wǎng)格化中心、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心，以及居委會(huì)和村委會(huì)的網(wǎng)格工作站，基層網(wǎng)格化機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由街道辦或居委負(fù)責(zé)人兼任或?qū)Ｈ?。網(wǎng)格化中心除了聘請(qǐng)網(wǎng)格員進(jìn)行網(wǎng)格巡查、及時(shí)上報(bào)網(wǎng)格化管理案件之外，還要負(fù)責(zé)處理“12345”市民熱線，把熱線投訴信息分發(fā)到各個(gè)主管部門和街鎮(zhèn)，并對(duì)投訴進(jìn)行事后回訪。多層級(jí)的網(wǎng)格設(shè)置，通過常態(tài)化巡查、結(jié)案率目標(biāo)管理責(zé)任、績(jī)效考核的壓力驅(qū)動(dòng)等制度安排，為及時(shí)回應(yīng)、有效解決基層社區(qū)民眾在疫情期間反映的急難愁問題提供了有力保障。

黨政機(jī)關(guān)干部下沉網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)上下精準(zhǔn)對(duì)接

各地網(wǎng)格化治理雖然形式上存在一定差異，但常態(tài)意義的社區(qū)網(wǎng)格具有共同的特征，即以網(wǎng)格為單位的組合管理，主要是以社區(qū)為主導(dǎo)，將社區(qū)劃分成網(wǎng)格，將政府的各個(gè)職能部門，包括巡警、環(huán)衛(wèi)、城管人員以及政府派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)志愿者等，綁定在同一網(wǎng)格空間范圍之內(nèi)，形成一種工作上的關(guān)聯(lián)和契合的關(guān)系。但是，面對(duì)疫情，特別是當(dāng)社區(qū)需要進(jìn)行廣泛的封閉管理時(shí)，常態(tài)化的社區(qū)治理體系顯得捉襟見肘，經(jīng)常面臨人手不足、資源難以調(diào)動(dòng)等困境。針對(duì)這一問題，各地采取黨政機(jī)關(guān)干部下沉的辦法，即要求黨員下社區(qū)，靠前指揮，層層壓實(shí)責(zé)任。在此次疫情防控期間，黨員干部除了在一線協(xié)助社區(qū)工作者進(jìn)行抗疫工作的布置、安排之外，有的網(wǎng)格員甚至承擔(dān)起值守大門等任務(wù)；同時(shí)，還利用自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行資源的整合、調(diào)動(dòng)，為基層社區(qū)爭(zhēng)取口罩、消毒液、體溫計(jì)等防疫物資和生活用品，與社區(qū)工作者、社區(qū)骨干、社區(qū)居民形成了協(xié)同抗疫的工作格局。

網(wǎng)格化縮小治理單元，精細(xì)化管理與精準(zhǔn)化供給

網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)⒅卫韱卧M(jìn)一步縮小，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。以上海X區(qū)為例，其中一個(gè)居委領(lǐng)責(zé)3—4個(gè)小區(qū)，而且小區(qū)異質(zhì)性問題突出，既有商品房小區(qū)，又有動(dòng)遷小區(qū)，還有一個(gè)分四期建成的老舊小區(qū)，且每一期都是不同的施工單位。另外，小區(qū)內(nèi)還有嚴(yán)重的人口倒掛現(xiàn)象，外來人口占比明顯超過戶籍人口，甚至高達(dá)4:1。對(duì)于這樣的社區(qū)，如果延續(xù)既有的居委5—6位班子成員和3—4位協(xié)管員的單元力量進(jìn)行管理的話，“上面千條線、下面一根針”的困境將會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重，再加上疫情防控的工作壓力，社區(qū)工作者將面臨難以承受之重。而通過網(wǎng)格設(shè)置，縮小治理單元之后，就可以利用縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢(shì)，吸附多元化力量，尤其是既有網(wǎng)格單元內(nèi)的黨員志愿者進(jìn)入網(wǎng)格，從而在一定程度上減輕社區(qū)工作者的壓力，更好滿足細(xì)密化的防控要求、提供精準(zhǔn)化服務(wù)供給。

網(wǎng)格化社區(qū)治理中的短板

網(wǎng)格化壓實(shí)屬地責(zé)任，加劇了基層社區(qū)工作者的負(fù)擔(dān)

資源、管理與服務(wù)下沉的同時(shí)，也帶來任務(wù)、表格的下沉。疫情暴發(fā)后，村居工作人員的工作量和工作時(shí)間大大增加，除常規(guī)工作外，還要負(fù)責(zé)道口值班、外來人員登記、小區(qū)宣傳排查、口罩預(yù)約登記發(fā)放、居家觀察人員體溫測(cè)量等。有村干部反映，農(nóng)歷新年伊始，他們就開始正式上班，除了道口24小時(shí)輪流值班以外（每班8小時(shí)），還要回到辦公室處理上級(jí)布置的其他工作，防疫期間每天工作時(shí)長(zhǎng)達(dá)到10—14小時(shí)，周末更是24小時(shí)隨時(shí)待命，并多次在晚上下村組、進(jìn)小區(qū)宣傳排查。另外，除了疫情防控任務(wù)重、壓力大之外，多層級(jí)的政府管理體制、職責(zé)同構(gòu)的權(quán)責(zé)配置特征、目標(biāo)管理責(zé)任制與壓力型體制下的層層考核的弊端也隨著疫情的擴(kuò)散被放大。據(jù)調(diào)查，疫情期間村居層級(jí)負(fù)責(zé)的表格有25種之多，需要整理的臺(tái)賬也高達(dá)28本。各個(gè)條線都要求村居工作人員按照各自的口徑要求做好表格、臺(tái)賬，而實(shí)際上這些表格、臺(tái)賬在內(nèi)容上有大量重合的部分。這嚴(yán)重耗費(fèi)了基層社區(qū)工作人員的體力與精力，加重了其任務(wù)和負(fù)擔(dān)。

網(wǎng)格化主導(dǎo)下的社區(qū)防疫阻擊戰(zhàn)，社會(huì)組織表現(xiàn)不佳

據(jù)調(diào)查了解，從整體疫情防控工作的開展來看，社會(huì)組織，特別是社區(qū)的社會(huì)組織在抗疫中基本上是缺位的。其中，雖然有街道層面的工作人員反映自己轄區(qū)內(nèi)有將近40家社會(huì)組織以多種形式參與了疫情防控，但在村居層面的訪談中，得到的回答卻是村居并沒有社區(qū)社會(huì)組織。同時(shí)，在調(diào)研中，有鎮(zhèn)級(jí)層面工作人員反映轄區(qū)內(nèi)有5家社會(huì)組織自愿參與到疫情防控中，包括志愿者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、文化活動(dòng)組織。但到了村居層面，說法就變成了鎮(zhèn)級(jí)部門委托第三方組織開展公共區(qū)域消毒、垃圾清運(yùn)等工作。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有兩個(gè)原因：一是社會(huì)組織作為專業(yè)組織，面向全社會(huì)，僅有部分社區(qū)是其服務(wù)落腳點(diǎn)，在社區(qū)防疫中無法形成全面有效對(duì)接。二是社區(qū)層面的社會(huì)組織少且力量較弱。社區(qū)的社會(huì)組織開展的活動(dòng)以文體類為多，社會(huì)事務(wù)類少，在面對(duì)防疫需要的時(shí)候，社區(qū)社會(huì)組織就會(huì)顯得力不從心；同時(shí)，有的社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量雖然不少，但是多數(shù)組織較為松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗力。

網(wǎng)格內(nèi)多元主體之間的關(guān)聯(lián)未能理順，未能有效協(xié)同聯(lián)動(dòng)

首先，網(wǎng)格化是以街居為核心的治理模式，側(cè)重完成自上而下的行政任務(wù)。由于大多黨政機(jī)關(guān)干部長(zhǎng)期坐在辦公室，缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)他們下沉到網(wǎng)格靠前指揮時(shí)，就容易出現(xiàn)工作適應(yīng)困難的癥狀，難以迅速融入到一線防疫工作當(dāng)中。其次，當(dāng)前，除了縱向的層級(jí)干部關(guān)聯(lián)未能理順之外，橫向的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司“三駕馬車”的關(guān)聯(lián)也未能理順。居委會(huì)代表的是行政力量，業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司又有著各自的目標(biāo)訴求和桎梏，例如，業(yè)委會(huì)作為業(yè)主的代表，本該在小區(qū)衛(wèi)生防治、安全管理等方面發(fā)揮作用，但卻面臨著小區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境，很多地方組織不全、運(yùn)行不暢，很難在疫情期間發(fā)揮作用；物業(yè)公司本該為業(yè)主的安全健康負(fù)責(zé)，在小區(qū)封閉管理、樓道消殺等方面發(fā)揮作用，但在外防輸入、內(nèi)防傳染、全盤規(guī)劃小區(qū)抗擊疫情方案上，也有很多力所不能及之處。這樣一來，三股力量在共同承擔(dān)社區(qū)疫情防控任務(wù)時(shí)，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、扯皮推諉的局面，導(dǎo)致社區(qū)治理陷入碎片化困境。最后，疫情防控時(shí)期動(dòng)員群眾參與、配合缺乏有效的抓手。一方面，在疫情危機(jī)下，居民參與被壓縮到極小的空間內(nèi)，動(dòng)員群眾參與難上加難；愿意參與的以老年人居多，但是老年人的身體素質(zhì)和健康狀況又容易受到影響，成為社區(qū)工作者的又一大擔(dān)憂。另一方面，網(wǎng)格員在上門入戶的人口數(shù)據(jù)排摸工作中，極易吃閉門羹，甚至?xí)獾饺枇R，社區(qū)居民的不配合成為網(wǎng)格員推進(jìn)工作的一大困擾?；谝陨戏治觯v向的層級(jí)干部工作方式融合難題，橫向的“三駕馬車”協(xié)同困境與動(dòng)員群眾的困擾，使得社區(qū)難以形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理格局。

疫情防控常態(tài)化階段網(wǎng)格化社區(qū)治理的幾點(diǎn)建議

基于以上疫情防控時(shí)期網(wǎng)格化社區(qū)治理所彰顯的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)中存在的短板，疫情防控常態(tài)化階段，即由“戰(zhàn)時(shí)”轉(zhuǎn)向“平時(shí)”的網(wǎng)格化社區(qū)治理階段，要處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡(luò)化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化并存的基層社區(qū)治理體系，依據(jù)社區(qū)事務(wù)的輕重緩急，來調(diào)整二者的優(yōu)先次序。展開來說，網(wǎng)格化應(yīng)充分發(fā)揮行政對(duì)接、信息排摸，封閉管理和特殊人員服務(wù)等行政性職能，建立立體的行政層級(jí)管理模式；網(wǎng)絡(luò)化治理則要倡導(dǎo)形成多方平等協(xié)同治理機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各主體的作用，各主體之間通過規(guī)則協(xié)商，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化二者相輔相成。網(wǎng)格化管理模式能夠高效貫徹行政任務(wù)，高成本、可持續(xù)的困境由網(wǎng)絡(luò)化治理來化解；網(wǎng)絡(luò)化治理能夠調(diào)動(dòng)多元主體，離不開網(wǎng)格化管理提供的基本公共服務(wù)供給機(jī)制與平臺(tái)支撐。在落實(shí)的過程中，要注意以下幾點(diǎn)：

第一，達(dá)標(biāo)式治理，弱化考核排名。網(wǎng)格化在貫徹自上而下的行政任務(wù)方面，雖然在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上看是簡(jiǎn)約高效，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，基層網(wǎng)格受考核排名的影響，壓力過大、任務(wù)過重。同時(shí)，社會(huì)治理領(lǐng)域的工作本身具有模糊性，不易操作成量化的指標(biāo)進(jìn)行考核排名。另外，從12345熱線反饋到屬地的問題來看，很多問題都是歷史遺留問題，難以在限期內(nèi)解決。最后，各個(gè)地域有不同的實(shí)際情況，如果運(yùn)用“一刀切”的排名，基層網(wǎng)格激勵(lì)層面容易出現(xiàn)考核非公平的問題。因此，可以適當(dāng)放寬，不要排名，達(dá)標(biāo)即可，以此減輕基層網(wǎng)格的負(fù)擔(dān)。

第二，清單規(guī)范與法治保障并舉。網(wǎng)格化社區(qū)治理中，基層面臨表格多、臺(tái)賬多的問題，導(dǎo)致基層社區(qū)工作者被“捆綁”于行政任務(wù)的落實(shí)當(dāng)中，而沒有時(shí)間做群眾工作。疫情期間動(dòng)員群眾難，是干群關(guān)系陌生化的一個(gè)重要體現(xiàn)。為厘清政府間職能、權(quán)限，實(shí)現(xiàn)任務(wù)的可視化，不少地方創(chuàng)制責(zé)任清單、任務(wù)清單、準(zhǔn)入清單等規(guī)范化條線事項(xiàng)，但是科層制安排下，清單如果沒有法律保障，也難以有效落實(shí)，因而需要為基層提供切實(shí)的法律保障，使其擁有抗辯之權(quán)。

第三，探尋規(guī)則協(xié)商下的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作模式。從疫情防控來看，總體上業(yè)委會(huì)相對(duì)于居委會(huì)和物業(yè)角色更為邊緣。但在有些社區(qū)，業(yè)委會(huì)在小區(qū)封閉管理和物質(zhì)配給上發(fā)揮了很大作用，極大地減輕了居委會(huì)的壓力，形成了有效的多方聯(lián)動(dòng)模式，值得學(xué)習(xí)借鑒。如武漢市江岸區(qū)某小區(qū)在封閉管理期間，業(yè)委會(huì)通過微信群建立樓組長(zhǎng)體系，發(fā)動(dòng)居民，組織志愿團(tuán)隊(duì)，59名業(yè)主分成安全組、協(xié)調(diào)組、生活組、信息組四個(gè)小組，積極做好疫情防控工作。可見，小區(qū)內(nèi)部的業(yè)委會(huì)功能如果能夠得到充分發(fā)揮，將極大地改善僅僅依靠社區(qū)行政化管理的壓力。

第四，項(xiàng)目統(tǒng)籌，培育扎根于社區(qū)的社會(huì)組織。疫情期間暴露出的社會(huì)組織發(fā)展困境，既有社會(huì)組織自身的問題，如專業(yè)性不足、能力有限，但也與目前的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式及社區(qū)的體制有關(guān)。防疫作為一種臨時(shí)的危機(jī)管理，需要迅速地調(diào)動(dòng)資源，采取非常規(guī)手段。而長(zhǎng)期以來，社會(huì)組織主要是通過政府購(gòu)買的形式提供服務(wù)，很難迅速介入社區(qū)的防疫工作中。在此次疫情防控中，一些社會(huì)組織打破了這種固化思維，發(fā)揮了積極作用，其做法值得借鑒。例如，廣東順德Y社會(huì)組織通過其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)協(xié)助所在地區(qū)的街道社區(qū)進(jìn)行物資的購(gòu)買、捐贈(zèng)；成都某社會(huì)組織向其所服務(wù)的社區(qū)提供技術(shù)支持，有效地減輕了社區(qū)填寫表格的壓力；南京翠竹園的四方工作平臺(tái)利用不同屬性的微信群，有效發(fā)揮居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)和社會(huì)組織四方合力，充分體現(xiàn)了協(xié)同治理的效能。

可見，社會(huì)組織要在疫情期間發(fā)揮效用，必須扎根在社區(qū)之中，與現(xiàn)有社群形成合力。此外，對(duì)于專業(yè)社會(huì)組織，政府需要改變?cè)匈?gòu)買方式。當(dāng)前，上海某街道正在試行項(xiàng)目統(tǒng)籌的方式，集中培育社會(huì)組織，統(tǒng)籌安排承接小區(qū)活動(dòng)。但這種方式如何扎根社區(qū)，克服體制內(nèi)外的阻隔，與社區(qū)內(nèi)組織建立制度化的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理機(jī)制，還需要進(jìn)一步思考和提升。

【本文作者為華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授；華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士生張良、梁延潤(rùn)雨對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]郭圣莉：《一個(gè)沒有網(wǎng)格化管理的社區(qū)也能有序發(fā)展》，《東方早報(bào)》，2014年8月26日。

[2] 田毅鵬：《治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2020年第1期。

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。