摘 要:以街居為核心的網(wǎng)格化社區(qū)治理是中國特色的基層治理的組成部分，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了巨大作用?；诰W(wǎng)格化社區(qū)治理在疫情防控中所彰顯的優(yōu)勢和現(xiàn)實中存在的短板，處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡化并存的基層社區(qū)治理體系，并依據(jù)社區(qū)事務的輕重緩急，調(diào)整二者的優(yōu)先次序至關(guān)重要。
關(guān)鍵詞:疫情防控 網(wǎng)格化 社區(qū)治理 基層治理
【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A
突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場大考，而以基層街居為基礎的網(wǎng)格化社區(qū)作為承載資源、管理、服務下沉的基礎單元，以其縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢，在此次疫情防控中表現(xiàn)出良好的成效。網(wǎng)格化模式的核心是希望在一個流動的社會里，通過技術(shù)與組織將所有的人都納入到一個個網(wǎng)格體系中，從而實現(xiàn)管理與服務的完美結(jié)合。但是，期待與現(xiàn)實之間總是存在張力，“網(wǎng)格化作為對單位制的標準復制”，與市場化沖擊下的多元化組織力量、居民多樣化服務需求與個體化利益訴求的現(xiàn)實情境并不完全吻合。
筆者曾研判，倘若業(yè)主、物業(yè)、居委會、社工、其他社會組織等均能夠依據(jù)法律等相關(guān)規(guī)則建立與運作，形成多元化的管理與服務體系，則即便沒有網(wǎng)格化、沒有政府部門的大包大攬，社區(qū)的有序發(fā)展亦是可期的。新冠肺炎疫情沖擊下，網(wǎng)格化社區(qū)治理模式成效顯著，而社會組織的作用卻顯現(xiàn)不足，這是否意味著筆者上述的判斷有誤？進入疫情防控的常態(tài)化階段，非常態(tài)的網(wǎng)格化社區(qū)治理優(yōu)勢是否會出現(xiàn)政策擴散？被機械搬移到常態(tài)化防控階段，繼續(xù)強化網(wǎng)格化社區(qū)治理的力度，又是否會弱化社會力量？
可以預見的是，果真如此推進的話，會面臨兩難的困境：一是政府包辦、統(tǒng)管的社區(qū)治理模式會因成本過高而難以持續(xù)性推進，群眾的滿意度、獲得感也會出現(xiàn)落差；二是存在極大潛力的社會化力量可能會因疫情防控期間表現(xiàn)不佳而被邊緣化，多元共治的社會治理格局難以形成。因此，亟需對疫情防控常態(tài)化階段的網(wǎng)格化社區(qū)治理走向進行深入研究。
疫情防控阻擊戰(zhàn)中網(wǎng)格化社區(qū)治理的顯著優(yōu)勢
多層級網(wǎng)格設置實現(xiàn)聯(lián)動，破解社區(qū)居民“急難愁”問題
經(jīng)過多年的推行，網(wǎng)格化成為基層治理的重要組成部分，但具體形式上存在一定差異。以上海為例，上海推行網(wǎng)格化社區(qū)治理的重要制度建設為網(wǎng)格化中心，全市被劃分成相應的責任網(wǎng)格，一般設有區(qū)級網(wǎng)格化中心、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心，以及居委會和村委會的網(wǎng)格工作站，基層網(wǎng)格化機構(gòu)領(lǐng)導由街道辦或居委負責人兼任或?qū)Ｈ?。網(wǎng)格化中心除了聘請網(wǎng)格員進行網(wǎng)格巡查、及時上報網(wǎng)格化管理案件之外，還要負責處理“12345”市民熱線，把熱線投訴信息分發(fā)到各個主管部門和街鎮(zhèn)，并對投訴進行事后回訪。多層級的網(wǎng)格設置，通過常態(tài)化巡查、結(jié)案率目標管理責任、績效考核的壓力驅(qū)動等制度安排，為及時回應、有效解決基層社區(qū)民眾在疫情期間反映的急難愁問題提供了有力保障。
黨政機關(guān)干部下沉網(wǎng)格，實現(xiàn)上下精準對接
各地網(wǎng)格化治理雖然形式上存在一定差異，但常態(tài)意義的社區(qū)網(wǎng)格具有共同的特征，即以網(wǎng)格為單位的組合管理，主要是以社區(qū)為主導，將社區(qū)劃分成網(wǎng)格，將政府的各個職能部門，包括巡警、環(huán)衛(wèi)、城管人員以及政府派出機構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)志愿者等，綁定在同一網(wǎng)格空間范圍之內(nèi)，形成一種工作上的關(guān)聯(lián)和契合的關(guān)系。但是，面對疫情，特別是當社區(qū)需要進行廣泛的封閉管理時，常態(tài)化的社區(qū)治理體系顯得捉襟見肘，經(jīng)常面臨人手不足、資源難以調(diào)動等困境。針對這一問題，各地采取黨政機關(guān)干部下沉的辦法，即要求黨員下社區(qū)，靠前指揮，層層壓實責任。在此次疫情防控期間，黨員干部除了在一線協(xié)助社區(qū)工作者進行抗疫工作的布置、安排之外，有的網(wǎng)格員甚至承擔起值守大門等任務；同時，還利用自身的關(guān)系網(wǎng)絡進行資源的整合、調(diào)動，為基層社區(qū)爭取口罩、消毒液、體溫計等防疫物資和生活用品，與社區(qū)工作者、社區(qū)骨干、社區(qū)居民形成了協(xié)同抗疫的工作格局。
網(wǎng)格化縮小治理單元，精細化管理與精準化供給
網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢是能夠?qū)⒅卫韱卧M一步縮小，實現(xiàn)精準管理。以上海X區(qū)為例，其中一個居委領(lǐng)責3—4個小區(qū)，而且小區(qū)異質(zhì)性問題突出，既有商品房小區(qū)，又有動遷小區(qū)，還有一個分四期建成的老舊小區(qū)，且每一期都是不同的施工單位。另外，小區(qū)內(nèi)還有嚴重的人口倒掛現(xiàn)象，外來人口占比明顯超過戶籍人口，甚至高達4:1。對于這樣的社區(qū)，如果延續(xù)既有的居委5—6位班子成員和3—4位協(xié)管員的單元力量進行管理的話，“上面千條線、下面一根針”的困境將會愈發(fā)嚴重，再加上疫情防控的工作壓力，社區(qū)工作者將面臨難以承受之重。而通過網(wǎng)格設置，縮小治理單元之后，就可以利用縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢，吸附多元化力量，尤其是既有網(wǎng)格單元內(nèi)的黨員志愿者進入網(wǎng)格，從而在一定程度上減輕社區(qū)工作者的壓力，更好滿足細密化的防控要求、提供精準化服務供給。
網(wǎng)格化社區(qū)治理中的短板
網(wǎng)格化壓實屬地責任，加劇了基層社區(qū)工作者的負擔
資源、管理與服務下沉的同時，也帶來任務、表格的下沉。疫情暴發(fā)后，村居工作人員的工作量和工作時間大大增加，除常規(guī)工作外，還要負責道口值班、外來人員登記、小區(qū)宣傳排查、口罩預約登記發(fā)放、居家觀察人員體溫測量等。有村干部反映，農(nóng)歷新年伊始，他們就開始正式上班，除了道口24小時輪流值班以外（每班8小時），還要回到辦公室處理上級布置的其他工作，防疫期間每天工作時長達到10—14小時，周末更是24小時隨時待命，并多次在晚上下村組、進小區(qū)宣傳排查。另外，除了疫情防控任務重、壓力大之外，多層級的政府管理體制、職責同構(gòu)的權(quán)責配置特征、目標管理責任制與壓力型體制下的層層考核的弊端也隨著疫情的擴散被放大。據(jù)調(diào)查，疫情期間村居層級負責的表格有25種之多，需要整理的臺賬也高達28本。各個條線都要求村居工作人員按照各自的口徑要求做好表格、臺賬，而實際上這些表格、臺賬在內(nèi)容上有大量重合的部分。這嚴重耗費了基層社區(qū)工作人員的體力與精力，加重了其任務和負擔。
網(wǎng)格化主導下的社區(qū)防疫阻擊戰(zhàn)，社會組織表現(xiàn)不佳
據(jù)調(diào)查了解，從整體疫情防控工作的開展來看，社會組織，特別是社區(qū)的社會組織在抗疫中基本上是缺位的。其中，雖然有街道層面的工作人員反映自己轄區(qū)內(nèi)有將近40家社會組織以多種形式參與了疫情防控，但在村居層面的訪談中，得到的回答卻是村居并沒有社區(qū)社會組織。同時，在調(diào)研中，有鎮(zhèn)級層面工作人員反映轄區(qū)內(nèi)有5家社會組織自愿參與到疫情防控中，包括志愿者組織、行業(yè)協(xié)會、文化活動組織。但到了村居層面，說法就變成了鎮(zhèn)級部門委托第三方組織開展公共區(qū)域消毒、垃圾清運等工作。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有兩個原因：一是社會組織作為專業(yè)組織，面向全社會，僅有部分社區(qū)是其服務落腳點，在社區(qū)防疫中無法形成全面有效對接。二是社區(qū)層面的社會組織少且力量較弱。社區(qū)的社會組織開展的活動以文體類為多，社會事務類少，在面對防疫需要的時候，社區(qū)社會組織就會顯得力不從心；同時，有的社區(qū)社會組織數(shù)量雖然不少，但是多數(shù)組織較為松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗力。
網(wǎng)格內(nèi)多元主體之間的關(guān)聯(lián)未能理順，未能有效協(xié)同聯(lián)動
首先，網(wǎng)格化是以街居為核心的治理模式，側(cè)重完成自上而下的行政任務。由于大多黨政機關(guān)干部長期坐在辦公室，缺乏基層工作經(jīng)驗，當他們下沉到網(wǎng)格靠前指揮時，就容易出現(xiàn)工作適應困難的癥狀，難以迅速融入到一線防疫工作當中。其次，當前，除了縱向的層級干部關(guān)聯(lián)未能理順之外，橫向的居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司“三駕馬車”的關(guān)聯(lián)也未能理順。居委會代表的是行政力量，業(yè)委會和物業(yè)公司又有著各自的目標訴求和桎梏，例如，業(yè)委會作為業(yè)主的代表，本該在小區(qū)衛(wèi)生防治、安全管理等方面發(fā)揮作用，但卻面臨著小區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境，很多地方組織不全、運行不暢，很難在疫情期間發(fā)揮作用；物業(yè)公司本該為業(yè)主的安全健康負責，在小區(qū)封閉管理、樓道消殺等方面發(fā)揮作用，但在外防輸入、內(nèi)防傳染、全盤規(guī)劃小區(qū)抗擊疫情方案上，也有很多力所不能及之處。這樣一來，三股力量在共同承擔社區(qū)疫情防控任務時，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、扯皮推諉的局面，導致社區(qū)治理陷入碎片化困境。最后，疫情防控時期動員群眾參與、配合缺乏有效的抓手。一方面，在疫情危機下，居民參與被壓縮到極小的空間內(nèi)，動員群眾參與難上加難；愿意參與的以老年人居多，但是老年人的身體素質(zhì)和健康狀況又容易受到影響，成為社區(qū)工作者的又一大擔憂。另一方面，網(wǎng)格員在上門入戶的人口數(shù)據(jù)排摸工作中，極易吃閉門羹，甚至會遭到辱罵，社區(qū)居民的不配合成為網(wǎng)格員推進工作的一大困擾?；谝陨戏治?，縱向的層級干部工作方式融合難題，橫向的“三駕馬車”協(xié)同困境與動員群眾的困擾，使得社區(qū)難以形成協(xié)同聯(lián)動的治理格局。
疫情防控常態(tài)化階段網(wǎng)格化社區(qū)治理的幾點建議
基于以上疫情防控時期網(wǎng)格化社區(qū)治理所彰顯的優(yōu)勢和現(xiàn)實中存在的短板，疫情防控常態(tài)化階段，即由“戰(zhàn)時”轉(zhuǎn)向“平時”的網(wǎng)格化社區(qū)治理階段，要處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡化并存的基層社區(qū)治理體系，依據(jù)社區(qū)事務的輕重緩急，來調(diào)整二者的優(yōu)先次序。展開來說，網(wǎng)格化應充分發(fā)揮行政對接、信息排摸，封閉管理和特殊人員服務等行政性職能，建立立體的行政層級管理模式；網(wǎng)絡化治理則要倡導形成多方平等協(xié)同治理機制，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各主體的作用，各主體之間通過規(guī)則協(xié)商，實現(xiàn)社區(qū)共治。網(wǎng)格化與網(wǎng)絡化二者相輔相成。網(wǎng)格化管理模式能夠高效貫徹行政任務，高成本、可持續(xù)的困境由網(wǎng)絡化治理來化解；網(wǎng)絡化治理能夠調(diào)動多元主體，離不開網(wǎng)格化管理提供的基本公共服務供給機制與平臺支撐。在落實的過程中，要注意以下幾點：
第一，達標式治理，弱化考核排名。網(wǎng)格化在貫徹自上而下的行政任務方面，雖然在組織機構(gòu)設置上看是簡約高效，但在實際運行過程中，基層網(wǎng)格受考核排名的影響，壓力過大、任務過重。同時，社會治理領(lǐng)域的工作本身具有模糊性，不易操作成量化的指標進行考核排名。另外，從12345熱線反饋到屬地的問題來看，很多問題都是歷史遺留問題，難以在限期內(nèi)解決。最后，各個地域有不同的實際情況，如果運用“一刀切”的排名，基層網(wǎng)格激勵層面容易出現(xiàn)考核非公平的問題。因此，可以適當放寬，不要排名，達標即可，以此減輕基層網(wǎng)格的負擔。
第二，清單規(guī)范與法治保障并舉。網(wǎng)格化社區(qū)治理中，基層面臨表格多、臺賬多的問題，導致基層社區(qū)工作者被“捆綁”于行政任務的落實當中，而沒有時間做群眾工作。疫情期間動員群眾難，是干群關(guān)系陌生化的一個重要體現(xiàn)。為厘清政府間職能、權(quán)限，實現(xiàn)任務的可視化，不少地方創(chuàng)制責任清單、任務清單、準入清單等規(guī)范化條線事項，但是科層制安排下，清單如果沒有法律保障，也難以有效落實，因而需要為基層提供切實的法律保障，使其擁有抗辯之權(quán)。
第三，探尋規(guī)則協(xié)商下的居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司協(xié)同聯(lián)動的工作模式。從疫情防控來看，總體上業(yè)委會相對于居委會和物業(yè)角色更為邊緣。但在有些社區(qū)，業(yè)委會在小區(qū)封閉管理和物質(zhì)配給上發(fā)揮了很大作用，極大地減輕了居委會的壓力，形成了有效的多方聯(lián)動模式，值得學習借鑒。如武漢市江岸區(qū)某小區(qū)在封閉管理期間，業(yè)委會通過微信群建立樓組長體系，發(fā)動居民，組織志愿團隊，59名業(yè)主分成安全組、協(xié)調(diào)組、生活組、信息組四個小組，積極做好疫情防控工作。可見，小區(qū)內(nèi)部的業(yè)委會功能如果能夠得到充分發(fā)揮，將極大地改善僅僅依靠社區(qū)行政化管理的壓力。
第四，項目統(tǒng)籌，培育扎根于社區(qū)的社會組織。疫情期間暴露出的社會組織發(fā)展困境，既有社會組織自身的問題，如專業(yè)性不足、能力有限，但也與目前的社會組織購買服務的方式及社區(qū)的體制有關(guān)。防疫作為一種臨時的危機管理，需要迅速地調(diào)動資源，采取非常規(guī)手段。而長期以來，社會組織主要是通過政府購買的形式提供服務，很難迅速介入社區(qū)的防疫工作中。在此次疫情防控中，一些社會組織打破了這種固化思維，發(fā)揮了積極作用，其做法值得借鑒。例如，廣東順德Y社會組織通過其內(nèi)部網(wǎng)絡協(xié)助所在地區(qū)的街道社區(qū)進行物資的購買、捐贈；成都某社會組織向其所服務的社區(qū)提供技術(shù)支持，有效地減輕了社區(qū)填寫表格的壓力；南京翠竹園的四方工作平臺利用不同屬性的微信群，有效發(fā)揮居委會、物業(yè)、業(yè)委會和社會組織四方合力，充分體現(xiàn)了協(xié)同治理的效能。
可見，社會組織要在疫情期間發(fā)揮效用，必須扎根在社區(qū)之中，與現(xiàn)有社群形成合力。此外，對于專業(yè)社會組織，政府需要改變原有購買方式。當前，上海某街道正在試行項目統(tǒng)籌的方式，集中培育社會組織，統(tǒng)籌安排承接小區(qū)活動。但這種方式如何扎根社區(qū)，克服體制內(nèi)外的阻隔，與社區(qū)內(nèi)組織建立制度化的網(wǎng)絡協(xié)同治理機制，還需要進一步思考和提升。
【本文作者為華東理工大學社會與公共管理學院教授；華東理工大學社會與公共管理學院博士生張良、梁延潤雨對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]郭圣莉：《一個沒有網(wǎng)格化管理的社區(qū)也能有序發(fā)展》，《東方早報》，2014年8月26日。
[2] 田毅鵬：《治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系構(gòu)建》，《社會科學輯刊》，2020年第1期。
責編：賀勝蘭 / 羅 婷
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。