摘 要:社區(qū)網格化治理把社區(qū)劃分為若干個網格，在社區(qū)之下設立新的治理結構，推動治理權力、資源、信息、人員等力量下沉，進一步優(yōu)化治理流程，讓社區(qū)網格真正承擔起了解社情民意、采集治理信息、服務社區(qū)群眾、化解矛盾糾紛等基層社會治理的基礎性工作。然而，現實情況中，社區(qū)網格化治理面臨著考核多、權責不對等、資源不充分等問題。本文對造成此類問題的原因進行分析，并對社區(qū)網格化治理的未來提出建議。

關鍵詞:社區(qū)治理 網格化 治理結構

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

網格化助力社區(qū)治理效能提升

社區(qū)網格化治理把治理單位細分到網格，實現了治理下沉。社區(qū)網格化治理是基層治理的結構重構，最核心的改革是在社區(qū)治理層級之下建立一個新的治理層級——網格。社區(qū)網格的治理下沉在很大程度上解決了基層長期存在的治理懸浮問題。長期以來，因為權責倒掛、合法性削弱和資源配置失調，社區(qū)治理無法對社區(qū)居民進行有效的動員?？茖又谱陨隙碌膹姶髩毫ζ仁股鐓^(qū)治理形成牢固的向上負責制，社區(qū)缺少動力為居民提供公共服務。居民對社區(qū)也缺乏足夠的信任，遇到困難往往會越級反映。因為資源的限制，社區(qū)也心有余而力不足，沒有能力為居民提供滿意的公共服務。而網格的建立為社區(qū)治理提供了政策執(zhí)行的“腳”，也為治理資源提供了更基礎的承載結構，使得各項政策和各類資源可以通過網格在居民中行走，強化了社區(qū)治理的動能。

社區(qū)網格化治理把治理對象細化到家戶，實現了精準治理。社區(qū)網格化治理對基層治理對象進行了重新定位。前網格化治理階段，社區(qū)治理只能達到小區(qū)，處于懸浮化狀態(tài)。在社區(qū)治理網格化時代，社區(qū)治理可以通過網格直接到達家戶，形成了社區(qū)—網格—家戶的社區(qū)治理體系。社區(qū)網格精細化治理解決了基層長期存在的治理粗放問題。前網格化治理階段，社區(qū)因為人財物的限制以及與社區(qū)居民之間缺乏互動，無法為居民提供個性化的服務。具體表現為，治理結構沒有明確的分工，管理職權邊界比較模糊；治理往往重結果而輕過程，信奉“擺平就是水平”；治理缺乏信息的支撐；重視“面”的治理而缺少“點”的治理。在社區(qū)網格化治理時代，網格在社區(qū)和家戶之間架起了一座橋，使得社區(qū)治理能夠更加因地制宜，實現了治理的專業(yè)化分工、過程監(jiān)管、信息集成和“點”的治理。

社區(qū)網格化把治理項目聯(lián)結成網，實現了無縫隙治理。社區(qū)網格化治理打破了原有的科層分工，把原來綜治、安監(jiān)、消防、社會治安輔助、行政執(zhí)法、組織、人力社保、市場監(jiān)管、水利、文體、團委、司法、衛(wèi)計等各自為政的管理事項都納入到統(tǒng)一的網格中，由“?？浦卫?rdquo;轉變成“全科管理”，實現了各個條塊機構與網格的無縫對接。社區(qū)網格的無縫隙治理解決了基層長期存在的治理碎片化問題。科層制強調，組織可以通過專業(yè)化分工來提高運作效率，但在實際操作中，政府部門常常因為職責分工、權力分散而無法形成協(xié)作。“九龍治水”的結果是“無龍治水”，其原因在于缺少一種機制來打破部門分割。社區(qū)網格通過結構重組和流程再造提供了這種機制，為民眾享受更加便捷更加全面的公共服務創(chuàng)造了機會。

社區(qū)網格化治理的難點所在

“上面千把錘，下面一顆釘”：多頭考核和層層加碼。在社區(qū)網格化治理條件下，網格是最底層的管理層級。網格既是所有上級部門的政策執(zhí)行者，也是所有上級部門的最終被考核者。這種多頭考核在很多情況下導致網格員不堪重負。有些上級部門在考核中，不考慮網格的實際情況制定一些不具有操作性的考核內容。不同的上級部門的考核內容不同，考核標準也不一樣，但是他們都迫使網格員擰緊了發(fā)條來應對，“擠兌”了網格員本應該面向居民提供公共服務的時間和精力。在壓力型體制下，上級部門會通過考核和追責等方式把各種目標向下傳導。部分地區(qū)各層級政府和部門之間的過度競爭也會導致地方政府層層加碼。有些地方政府為了避責，甚至會不斷調高績效目標，加重下級政府的負擔，讓下級“背鍋”。多頭考核和層層加碼已經成為社區(qū)網格的不能承受之重。

“上級點菜，網格買單”：網格權力和責任不對等。網格作為最基層的治理單位，既沒有行政決策權也沒有行政執(zhí)法權，網格員也只是負責一些行政協(xié)助類的事務性工作。但是，許多職能部門一旦遇到問題、接到工作任務，如防違治違、城管執(zhí)法、文明創(chuàng)建、市容秩序、住建、環(huán)保、安監(jiān)、統(tǒng)計、民政、衛(wèi)生等，都會把事務交給街道、街道交給社區(qū)、社區(qū)交給網格，最后網格由于沒有執(zhí)法權力，問題解決陷入死循環(huán)。上級職能部門有權但是避責，網格無權但要擔責，一旦出現社會問題都由網格來兜底。其根本原因還是在于科層制下等級政府體系的權責不對等，政府職能部門與網格之間權責邊界不清晰。

“小馬拉大車”：網格資源和任務不對稱。以某社區(qū)為例，據不完全統(tǒng)計，當前網格員需操作“社管e通”、志愿服務網、“婦聯(lián)通”等40個政務系統(tǒng)，需實時更新的約有30個，而實際上這其中存在很多重復性數據維護工作。社區(qū)在承擔自治和協(xié)助事項之外，還需要落實臨時下沉的如扶貧網注冊、微鄰里加群、經濟普查、報刊雜志征訂、“一標三實”基礎信息采集等專項工作。網格員實際配備缺口大，按照社區(qū)“兩委”及殘疾人協(xié)理員不兼網格的要求，許多社區(qū)中一名網格員要承擔將近兩個網格的工作。并且，網格員需要協(xié)助各政府部門完成行政工作，很多工作的專業(yè)性超出了網格員的知識水平和能力，但是相關的培訓卻未跟上。網格所擁有的基礎設施資源無論是交通、通訊、辦公場所等都極度匱乏，限制了網格員為居民提供滿意的公共服務。

走向未來的社區(qū)網格化治理

制定權責清單，明晰社區(qū)網格的權責邊界。在梳理相關法律法規(guī)的基礎上，制定《社區(qū)網格協(xié)助政府工作事項》和《社區(qū)網格依法履行職責事項》，明確政府與社區(qū)網格的權責邊界，建立權責清晰的政社關系。凡屬社區(qū)網格依法履行職責事項或協(xié)助政府工作事項，社區(qū)網格需要依據法律法規(guī)或政府政策來執(zhí)行。對于不屬于兩個權責清單之內，但是又不得不依托社區(qū)網格完成的行政事項，嚴禁通過行政命令的方式交由社區(qū)網格辦理，政府可以通過購買服務的方式委托社區(qū)網格完成，建立政府與社區(qū)網格平等的伙伴關系。政府在向社區(qū)網格購買服務的過程中，要嚴格按照“權隨責走、費隨事轉”原則，提供相應的工作經費和條件。

資源下沉賦能網格，提高社區(qū)網格的治理能力。建立政府職能部門黨員干部下沉社區(qū)的常態(tài)化體制機制。通過政府黨員干部下沉社區(qū)，帶動治理資源向社區(qū)網格轉移，增強社區(qū)和網格的治理權威，彌補社區(qū)網格治理效能不足的缺陷。建立資源下沉社區(qū)網格的直通機制，通過專項撥款、專款項目等方式，促進治理資源直達社區(qū)網格。提升網格員基本待遇，進一步拓展社區(qū)工作者、網格員的職業(yè)發(fā)展空間，提升其工作積極性。建立完善的網格員晉升和職業(yè)發(fā)展體制，幫助網格員逐步確立工作目標和發(fā)展方向。加強網格員業(yè)務培訓，通過綜合業(yè)務培訓、輪崗等方式來提升網格員的綜合能力和業(yè)務水平。

分類治理，推動社區(qū)網格的差異化治理。首先，需要明確并不是所有的社區(qū)都適合網格化治理。網格化治理比較適合人口規(guī)模和人口密度比較大、自治水平較低的社區(qū)。而一些人口密度不大、人口規(guī)模較小或者治理結構比較完善又或者自治能力和水平比較高的社區(qū)則不需要推行網格化治理。其次，因地制宜劃分網格。為促進網格劃分科學化，地方政府或社區(qū)可以制定《設置網格標準》，充分考慮小區(qū)類型、人口規(guī)模和密度、自然地理位置等因素，建立網格設置數據模型，合理劃分社區(qū)網格，有效分配社區(qū)網格資源。最后，差異化治理要求建立功能性網格。對于一些特殊性社區(qū)比如經濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位型社區(qū)可以設立功能性網格，為社區(qū)居民提供個性化服務；在某一特定時期，如社區(qū)需要承擔中心任務時，也可以建立功能性網格來完成特定的中心任務。

【本文作者為中南財經政法大學社會矛盾化解與基層治理研究中心主任、公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金項目“新生代農民工集體行動的政治心理機制及其調適研究”（項目編號：16BZZ007）階段性成果；湖北武漢市武昌區(qū)社會管理網格化服務中心辦公室主任張濤對本文亦有貢獻】

責編：蔡圣楠 / 羅 婷

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