摘 要:新冠肺炎疫情是對我國治理體系和能力的一次“大考”。隨著疫情防控向好的態(tài)勢進一步鞏固，當前我國防控工作已從應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化。針對疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，加快健全國家應(yīng)急管理體系，加強應(yīng)急管理制度建設(shè)，構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的綜合型治理體系是亟待解決的重大現(xiàn)實課題。為此，應(yīng)正確認識風(fēng)險，把安全責(zé)任制落實到位，切實把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理實力、能力、效力，并重視將中國優(yōu)勢與國際優(yōu)勢相結(jié)合。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理 制度建設(shè) 常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合 綜合型治理體系

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

如何認識風(fēng)險是建立常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的關(guān)鍵

常態(tài)與應(yīng)急是兩種不同的社會狀態(tài)。如同人體在受到外部刺激后會引起應(yīng)激性反應(yīng)，出現(xiàn)神經(jīng)興奮、血壓上升、心率加快、呼吸加速和力量劇增等征侯一樣，社會為了應(yīng)對突發(fā)危險也會產(chǎn)生“應(yīng)激性反應(yīng)”，其中不自覺的應(yīng)激反應(yīng)有恐慌、搶購、逃離、暴動等，而自覺的反應(yīng)就是我們所說的應(yīng)急管理。當外部危險結(jié)束后，人體會恢復(fù)到常態(tài)，同樣社會在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后也要回到正軌上來。

然而，在高度工業(yè)化、信息化、城市化、經(jīng)濟全球化以及交通運輸體系快速發(fā)展的今天，情況有了很大的改變——人類已進入了一個新的歷史時期，迎來了風(fēng)險社會。一個“微波蕩漾”的社會正在被“風(fēng)險浪急”的社會所取代，風(fēng)險無處不在，危機隨時可能爆發(fā)，必須妥善應(yīng)對。

在風(fēng)險社會中，作為公共管理者如何來界定自己的工作？這里有兩個極端的選項：一是采取“鴕鳥政策”，對風(fēng)險視而不見、盲目樂觀，心懷僥幸、不求作為，“兵來將擋，水來土掩”；二是追求“絕對安全”境界，寄希望于回到先前那種經(jīng)過努力還可能得到的純而又純的安全狀態(tài)，“萬萬無一失”。如果這兩個極端選擇都是錯誤的，那么正確的做法應(yīng)該是什么？

美國安全工程師海因里希曾經(jīng)提出一個“海因里希法則”。他通過對55萬件機械事故中1666件死亡、重傷事故，48334件輕傷，以及其余為無傷害事故的研究，得出一個重要結(jié)論：傷亡（重傷或死亡）、輕傷、不安全行為這三者的比例為1:29:300。如果我們把這個比例應(yīng)用到“風(fēng)險—危機”演進的系統(tǒng)分析中，可以得到風(fēng)險（不安全行為）導(dǎo)致危機（人員重傷或死亡）的概率是0.3%。在風(fēng)險社會環(huán)境下，常態(tài)中絕對的“安全”（危險系數(shù)為0）是不存在的。因此，公共管理者應(yīng)該采取以下正確態(tài)度：

第一，高度重視風(fēng)險。堅持預(yù)防為主，未雨綢繆，打有準備之仗，絕不等閑視之，麻痹大意，掉以輕心。第二，坦然面對風(fēng)險。“談險色變”是由于沒有掌握風(fēng)險演化的客觀規(guī)律。認真研究風(fēng)險社會不確定性的發(fā)生機理，關(guān)注跟蹤風(fēng)險走向，就可以科學(xué)識別和研判風(fēng)險，有秩序地做好監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報，以及預(yù)警信息發(fā)布工作。第三，善于應(yīng)對危機。第一時間介入從風(fēng)險演變?yōu)槲C的臨界點，危機一旦發(fā)生立即果斷啟動應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布準確信息，全力開展響應(yīng)，高效處置突發(fā)事件。第四，災(zāi)后盡快恢復(fù)。“戀戰(zhàn)”是“應(yīng)急過度”的翻版，也是能力不足的表現(xiàn)。人體在“應(yīng)激”后要盡快恢復(fù)正常生活，否則長時間處于應(yīng)激狀態(tài)，就會出現(xiàn)持久性應(yīng)激反應(yīng)現(xiàn)象。社會也是這樣，要做到有能力快速進入應(yīng)急狀態(tài)，也要做到有能力快速退出應(yīng)急狀態(tài)。

一個是危機前對臨界點的預(yù)判能力，一個是危機后的應(yīng)急恢復(fù)能力，這兩點是最能考驗公共管理者對風(fēng)險和危機管理水平的“得分點”，也是社會能不能在常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)之間實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵點。

常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的治理體系，不是常規(guī)管理與非常規(guī)管理的簡單物理式相加，而應(yīng)該是“你中有我、我中有你”的化學(xué)式融合，這種融合就是現(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力。打通常態(tài)與應(yīng)急的壁壘，讓各種資源在兩種狀態(tài)之間自由流動、互利互補，常態(tài)中的優(yōu)勢向應(yīng)急中延伸，應(yīng)急中暴露的問題和失誤在常態(tài)中修正，增添社會進步的動力。要學(xué)會常態(tài)管理和應(yīng)急管理兩種本領(lǐng)，始終堅持發(fā)展和應(yīng)急“兩手抓”“兩手硬”。對于風(fēng)險，要采取源頭防控、消除隱患；對風(fēng)險演化為突發(fā)事件，要采取有力措施進行應(yīng)急處置；危機結(jié)束后要迅速開展恢復(fù)重建；平時則注重增強憂患意識，加強風(fēng)險意識教育，定期進行應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂和演練，并做好應(yīng)急物資保障和人員培訓(xùn)等工作。

制度建設(shè)是構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的重點

首先，要把安全責(zé)任制落實到位。落實責(zé)任制是建設(shè)常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系的關(guān)鍵。而建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門責(zé)任、企業(yè)責(zé)任和社會責(zé)任有機整合的制度體系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的總體要求，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，完善各級安全責(zé)任主體和崗位責(zé)任清單，運用社會輿論加強安全制度監(jiān)督，對違法違規(guī)的人和行為堅決處理，切實推動安全責(zé)任部署落地落細落實。

2018年國家組建應(yīng)急管理部，此后地方各級政府成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理部門，這表明政府應(yīng)急管理的責(zé)任進一步增強，在探索應(yīng)急與常態(tài)結(jié)合的治理體系方面推進了一大步。但改革尚未完成，撤銷政府應(yīng)急管理辦公機構(gòu)，新成立一個專司其職的應(yīng)急部門，一方面使應(yīng)急職能部門對多數(shù)突發(fā)事件進行綜合應(yīng)對、其他部門各負其責(zé)的模式得以形成，在部門分工體系上厘清了職責(zé)；另一方面則降低了政府主導(dǎo)應(yīng)急管理的直接性，原先的政府應(yīng)急值守機構(gòu)貼近領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢不再，從某種意義上說是把“政府應(yīng)急”變成了“部門應(yīng)急”。這種體制增加了應(yīng)急部門與其他部門之間的協(xié)同難度，也使得風(fēng)險危機信息向上傳遞和政府決策意圖向下傳遞的速度可能放慢，下一步還需要在體制機制上作“修補”。建議在各級政府樞紐機構(gòu)中建立常設(shè)的“應(yīng)急管理協(xié)同機制”，發(fā)揮直接在首長身邊協(xié)助指揮和管理的優(yōu)勢，需要的時候可以參與應(yīng)急協(xié)同工作。

國際經(jīng)驗表明，推進責(zé)任制度建設(shè)不僅要有“短兵器”，還要有“遠射炮”，長效機制的一個具體抓手就是國家應(yīng)急管理規(guī)劃，要強化安全規(guī)劃的引領(lǐng)作用。我國應(yīng)急體系建設(shè)的“十三五”規(guī)劃要在2020年全面完成，這一年中還要對“十三五”規(guī)劃進行評估，未完成的或完成質(zhì)量不高的方面需要“補課”。按照“揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”的要求，編制好“十四五”規(guī)劃，謀劃應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃與管理體系特別是責(zé)任制度之間的銜接，切實建立健全超前部署、未雨綢繆的制度。

其次，要把國家治理體系優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理實力、能力、效力。要進一步深刻認識中國特色社會主義制度優(yōu)勢的普遍性、必然性和真理性，從國家治理的全局中、整體上，綜合性地發(fā)揮制度優(yōu)勢，補足應(yīng)急管理體制和機制中的“短板”。

運用唯物辯證法來觀察應(yīng)急管理，可以發(fā)現(xiàn)制度優(yōu)勢的普遍性與應(yīng)急管理的特殊性之間有著耦合的關(guān)系。既要按照普遍性的要求，堅持發(fā)展是硬道理，在發(fā)展中求安全，處理好發(fā)展大局與防范化解風(fēng)險的關(guān)系；也要按照特殊性的要求，去認知人類面臨的不確定性，提高社會安全性和人們的安全感，不能再搞“一白遮百丑”，用發(fā)展取代穩(wěn)定，而是要實現(xiàn)長治和久安的統(tǒng)一。

最后，要把中國優(yōu)勢與國際優(yōu)勢結(jié)合起來。制度是在時間和空間中執(zhí)行的，治理效能取決于國內(nèi)和國外兩個變量，而中國制度優(yōu)勢如果與外國治理優(yōu)秀經(jīng)驗“強強結(jié)合”，那對于構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系，提升應(yīng)急治理效能，都是極為有利的。事實上，當代中國的應(yīng)急管理體系正是在借鑒外國先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上按照我國國家治理的現(xiàn)實要求建立的，國際上好的做法我們都是采取“接軌”的方式接入，從某種意義上說，很多發(fā)達國家把應(yīng)急管理作為“國際公共服務(wù)”，給我國帶來溢出性效益，對于提升我國應(yīng)急治理效能起到補充作用，也成為我國制度能夠在復(fù)雜環(huán)境中發(fā)揮優(yōu)勢的重要原因。因此，我們要進一步解放思想，從治理的短板、工作的失誤中找到突破的方向和著力點，在管理機制的共享中提升“平戰(zhàn)結(jié)合”的綜合治理體系效能。

【本文作者為南京大學(xué)社會風(fēng)險與公共危機管理研究中心研究員】

責(zé)編：司文君 / 董 楠

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