中國國有企業(yè)的公司治理，不僅體現(xiàn)著管理科學(xué)的復(fù)雜與利益分配的多元，同時也與政治、行政、司法等多極權(quán)力有著密切的互動，更受到社會、制度、文化等日益變遷的長期浸染。對應(yīng)于國企中的問責(zé)機制，則體現(xiàn)為黨內(nèi)責(zé)任、行政責(zé)任和經(jīng)營投資責(zé)任的綜合體。其中，黨內(nèi)責(zé)任與國有企業(yè)的連接點是“黨員身份”，經(jīng)營投資責(zé)任則是基于國有企業(yè)的企業(yè)特征而產(chǎn)生的屬于現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營決策領(lǐng)域的責(zé)任類型。

國有企業(yè)的經(jīng)營層成員、董事會成員，基本都具有領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員身份，這使得行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)的制度和實踐越過政府與企業(yè)之間的“鴻溝”進入國有企業(yè)，并構(gòu)成當(dāng)前國有企業(yè)問責(zé)實踐的正當(dāng)性。同時，國有企業(yè)經(jīng)營層成員也具有“企業(yè)家”和“國有資產(chǎn)經(jīng)營者”這些市場化身份，使得經(jīng)營投資責(zé)任成為國有企業(yè)獨有的，區(qū)別于黨內(nèi)責(zé)任和行政責(zé)任的概念。

國有企業(yè)問責(zé)機制的現(xiàn)狀分析

第一是黨內(nèi)責(zé)任。

同黨政機關(guān)一樣，國有企業(yè)的黨內(nèi)問責(zé)制度起始于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，完善于2016年6月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。從《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》到《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，可以認(rèn)為黨內(nèi)問責(zé)制度正在向獨立、規(guī)范的方向發(fā)展。

第二是行政責(zé)任。

2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）?？紤]到同時期國有企業(yè)改革“去行政化”的目標(biāo)，《暫行規(guī)定》的問責(zé)事項范圍更接近于行政問責(zé)，大部分事項是政府專屬職權(quán)事項?！稌盒幸?guī)定》將問責(zé)對象范疇實際擴張至國有企業(yè)，形成了當(dāng)前國有企業(yè)行政問責(zé)機制的基礎(chǔ)制度。在國有企業(yè)中適用《暫行規(guī)定》，主要是為了解決黨內(nèi)問責(zé)無法全覆蓋的問題，追責(zé)對象有個體也有集體，使用措施較為靈活。

第三是經(jīng)營投資責(zé)任。

經(jīng)營投資責(zé)任，是國有企業(yè)特有的責(zé)任類型，其問責(zé)制度具體體現(xiàn)在國務(wù)院國資委制定的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》（2008年發(fā)布，已廢止）以及《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》（2018年發(fā)布）。新制度具有以下幾個特點：首先是問責(zé)對象，制度中表述為“經(jīng)營管理有關(guān)人員”，未使用“經(jīng)營層”“領(lǐng)導(dǎo)班子”“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”這樣相對明確的概念，從而保留了在實際操作中擴大問責(zé)對象的可能；其次是問責(zé)主體，制度規(guī)定由國資委和中央企業(yè)按照出資關(guān)系和干部管理權(quán)限實施問責(zé)，這里的“出資關(guān)系”并非指向公司治理意義上的委托人對代理人的制衡干預(yù)權(quán)能，而是為了避免越級問責(zé)現(xiàn)象發(fā)生，是對“干部管理權(quán)限”這一科層制關(guān)系的確認(rèn)和強化；再次是問責(zé)事由，包括管控方面責(zé)任、購銷管理方面責(zé)任、工程承包建設(shè)方面責(zé)任、資金方面責(zé)任、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓責(zé)任、固定資產(chǎn)投資責(zé)任、投資并購方面責(zé)任、境外投資方面責(zé)任八類，除“管控方面責(zé)任”的表述接近“失職失責(zé)”，其余均強調(diào)“違規(guī)操作”，說明這一制度未嚴(yán)格區(qū)分“責(zé)任追究”（違反紀(jì)律、法律的過錯行為導(dǎo)致，有直接因果關(guān)系）和“問責(zé)”（不履行或不正確履行職責(zé)導(dǎo)致，非直接因果關(guān)系）這兩個概念，可以看作是兩者的結(jié)合體；最后是問責(zé)程序，該制度設(shè)計了完整的問責(zé)工作程序，與此前的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》相比，在可操作性方面有明顯提升，不過在責(zé)任判斷方面仍然依賴于對資產(chǎn)損失的認(rèn)定結(jié)果。

對當(dāng)前國企問責(zé)機制決策機制的改進建議

首先，從行政化治理向市場化治理方向轉(zhuǎn)變。

在行政化治理下，問責(zé)機制和決策機制互為因果。源自行政領(lǐng)域的問責(zé)機制缺乏足夠的容錯操作空間，與經(jīng)營投資決策活動所遵循的風(fēng)險-收益規(guī)律不匹配，導(dǎo)致經(jīng)營層放棄個人決策并向集體決策靠攏來規(guī)避責(zé)任，使得決策糾錯成本增加（無論是重新決策還是更換決策者，集體決策模式的成本都要高于個人決策模式），不利于公司治理水平和決策質(zhì)量的提升。與此同時，行政化治理下的決策機制也導(dǎo)致了問責(zé)虛化和問責(zé)失靈。問責(zé)虛化體現(xiàn)在問責(zé)對象的符號化，即集體問責(zé)對參與決策的個體并沒有實質(zhì)性的影響；問責(zé)失靈體現(xiàn)在決策被外來行政權(quán)力干預(yù)，無法判斷和劃分責(zé)任。

國有企業(yè)的市場化治理是一個漸進的過程，職業(yè)經(jīng)理人的選聘和履職機制不會一夜之間成就，必須要有與之對應(yīng)的決策機制和問責(zé)機制改革，使經(jīng)營層在經(jīng)營投資決策中權(quán)責(zé)一致，緩解國資監(jiān)管部門、政府對經(jīng)營權(quán)的過度控制以及對“國有資產(chǎn)流失”的過度焦慮，進一步推動國有企業(yè)公司治理從“行政化治理”向“市場化治理”轉(zhuǎn)變。

其次，賦予經(jīng)營層獨立決策的權(quán)力并對決策結(jié)果獨立負責(zé)。

整體來看，當(dāng)前國有企業(yè)中源于行政領(lǐng)域的行政問責(zé)機制和黨內(nèi)問責(zé)機制相對健全，但經(jīng)營投資問責(zé)機制還不夠完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的界定和判斷還比較模糊。顯然，經(jīng)營投資責(zé)任制度是國有企業(yè)公司治理中的一個核心問題。如果國有資產(chǎn)保值增值這一要求目前不存在松動余地的話，那么經(jīng)營層（職業(yè)經(jīng)理人）應(yīng)該擁有獨立、完整和免受不合理干擾做出決策的完整權(quán)力。經(jīng)營投資責(zé)任，是國有資產(chǎn)保值增值與風(fēng)險-收益規(guī)律之間內(nèi)在沖突的體現(xiàn)，這一責(zé)任制度的傾向性，決定了經(jīng)營層決策效率和決策質(zhì)量的底線，也影響著國有企業(yè)經(jīng)營管理目標(biāo)的實際取向。

必須看到，黨組織依然是國有企業(yè)公司治理的一個核心角色，同時也掌握著政治責(zé)任類問責(zé)的啟動和運行權(quán)力，對于經(jīng)營層（職業(yè)經(jīng)理人）依然具有較強的控制和影響。如果經(jīng)營層個體無法獨立決策但依然須對決策承擔(dān)責(zé)任，那么他們或者會避免做出決策，或者會將屬于自身職責(zé)內(nèi)的決策推卸給經(jīng)營層這一集體角色。進一步地，經(jīng)營層也有可能會將決策的權(quán)力和風(fēng)險轉(zhuǎn)移至黨委會。依照“權(quán)責(zé)對等”的原則，只有經(jīng)營層獨立決策并對決策結(jié)果獨立負責(zé)，問責(zé)機制才有可能真正得以運行。

為此，應(yīng)實現(xiàn)職業(yè)經(jīng)理人選聘的市場化，拓寬職業(yè)經(jīng)理人的選聘來源。不以國有企業(yè)工作背景或行業(yè)工作經(jīng)歷作為硬性限制條件，避免職業(yè)經(jīng)理人在決策時的過度自我審查。同時，在堅持黨組織在公司治理中法定地位，堅持經(jīng)營層決策重大事項必須經(jīng)過黨委會研究討論前置程序的前提下，不要求經(jīng)營層對提交黨委會前置審議的決策事項做過度的自我審查，明確黨委會的議事范圍和決策權(quán)限，將經(jīng)營層決策與黨委會研究討論區(qū)分開來，既保證黨委會前置程序的質(zhì)量和效率，也保證經(jīng)營層決策的獨立性，實現(xiàn)經(jīng)營層（職業(yè)經(jīng)理人）決策的權(quán)責(zé)一致，發(fā)揮經(jīng)營層尤其是職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營管理能力和改革創(chuàng)新能力。

最后，設(shè)計分別面向領(lǐng)導(dǎo)干部身份和職業(yè)經(jīng)理人的雙層問責(zé)機制。

在一部分潛在的被問責(zé)對象已經(jīng)成為市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，不同于以往的“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部”時，原有的黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)機制是否還適用于國有企業(yè)治理？如果今后職業(yè)經(jīng)理人與國有企業(yè)出資人、監(jiān)管機構(gòu)、董事會之間不再是上下級關(guān)系，而是平等或近似平等的關(guān)系，那么問責(zé)機制應(yīng)該何去何從？提出上述問題的目的并非要推翻和清除問責(zé)機制，而是試圖討論在即將到來的市場化治理的大背景下，如何設(shè)計國有企業(yè)的經(jīng)營層決策機制，完善現(xiàn)有的問責(zé)機制。

當(dāng)前，“以管資本為主”的國企改革正在推進，勢必逐漸步入市場化治理時代。隨著職業(yè)經(jīng)理人制度的落地，原有負責(zé)經(jīng)營工作的經(jīng)營層成員團隊將失去“領(lǐng)導(dǎo)干部身份”，新進入的經(jīng)營層成員團隊也極少可能具有“領(lǐng)導(dǎo)干部身份”。雖然原有的“身份”關(guān)系被“委托-代理”關(guān)系取代，但是經(jīng)營層成員團隊依然須對自身行使的經(jīng)營國有企業(yè)這個“公共權(quán)力”承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)了“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變。“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變，并沒有改變國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，也沒有改變問責(zé)的實質(zhì)，反而使經(jīng)營權(quán)的邊界更加清晰，易于控制和制衡。此時的國有企業(yè)管理實際上形成了一個雙重委托：第一層委托，是國有資產(chǎn)所有者（人民）將國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)力委托給政府行使，第二層是政府作為國有股東，通過董事會將公司化的國有資產(chǎn)委托給市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人（經(jīng)營層）來經(jīng)營管理。

基于前述分析，筆者建議：結(jié)合“以管資本為主”的國企改革方向以及職業(yè)經(jīng)理人改革方案實施和監(jiān)察機構(gòu)全覆蓋等變化特點，設(shè)計雙層問責(zé)機制。由國資監(jiān)管部門和組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等負責(zé)對真正具有“干部”身份的董事和其他經(jīng)營層成員（如董事長、黨委書記、紀(jì)委書記、工會主席等）實施黨內(nèi)責(zé)任問責(zé)和行政責(zé)任問責(zé)，由國有企業(yè)董事會依據(jù)“委托-代理”關(guān)系，對職業(yè)經(jīng)理人（市場化聘任的經(jīng)營層成員團隊）實施經(jīng)營投資責(zé)任問責(zé)。這樣的安排，既可以回應(yīng)當(dāng)前依然存在的“國有企業(yè)雙重治理結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象，又可以充分發(fā)揮經(jīng)營投資問責(zé)機制的制衡效果。