【摘要】當(dāng)前，在現(xiàn)實(shí)中有不少“文件干部”，其沉湎于“文山會海”，整天“紙來紙去”，習(xí)慣于把文件發(fā)放當(dāng)成工作推動、以文件寫作拔高工作成績、用文件工作掩蓋缺乏擔(dān)當(dāng)。“文件干部”追求“文件政績”，導(dǎo)致“政府空轉(zhuǎn)”，造成“改革稀釋”，與國家治理現(xiàn)代化的要求格格不入。治理和減少“文件干部”，需要用理想信念去淬煉干部，在社會實(shí)踐中錘煉干部，以科學(xué)機(jī)制來考評干部。

【關(guān)鍵詞】國家治理 “文件干部” 官僚主義 形式主義

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

廣大干部作為改革、發(fā)展、穩(wěn)定的骨干力量，其治理水平高低，事關(guān)國家治理的制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能。國家治理現(xiàn)代化的每一步推進(jìn)，都考驗(yàn)著各級干部的治理能力。黨的十九屆四中全會指出，要“把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)”。培養(yǎng)一支政治上靠得住、人民群眾信得過、作風(fēng)上過得硬、發(fā)展上有本領(lǐng)的干部隊(duì)伍，在當(dāng)前具有重大的意義。然而，在現(xiàn)實(shí)中有一些干部，沉湎于“文山會海”，擅長“文件政績”，整天“紙來紙去”，被群眾戲稱為“文件干部”。“文件干部”跟不上時(shí)代要求，跟不上社會需要，跟不上群眾期待，如果不加以改變，勢必會影響到政府有效運(yùn)行。

面對改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)，一些干部習(xí)慣于把文件發(fā)放當(dāng)成工作推動、以文件寫作拔高成績、用文件工作掩蓋缺乏擔(dān)當(dāng)，成了“文件干部”

進(jìn)入新時(shí)代，也面臨著新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，就業(yè)、教育、 醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域還有不少短板，社會矛盾和問題存在交織，國家安全等面臨新情況。但是一些干部“承平”日久，思想麻痹，風(fēng)險(xiǎn)意識低下，工作不下深水，不敢啃硬骨頭，習(xí)慣于在辦公室、會議室里“整文件”，成了不折不扣的“文件干部”。

“文件干部”把文件發(fā)放當(dāng)成工作推動，導(dǎo)致“政府空轉(zhuǎn)”。文件有著價(jià)值引導(dǎo)、政策指令、利益表達(dá)、信息溝通、推動執(zhí)行等功能。在政府工作中，必要的文件需要出臺。但是，濫發(fā)文件則會影響政府運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，“以文件來執(zhí)行文件”成為了一些干部懶政、怠政的主要途徑。據(jù)報(bào)道，某貧困縣的一個(gè)科級部門，年收文件3831 份，下發(fā) 642 份。有關(guān)調(diào)查顯示，一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要接收上級文件200到 300 份之多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要向所轄村、社區(qū)和轄區(qū)單位等下發(fā)文件 100到200 種左右。在此次抗擊疫情工作中，一些基層干部曾抱怨“一天收到十來個(gè)部門文件，卻無一解決一個(gè)口罩、一瓶消毒水”。一些政府部門一談到開展工作，張口閉口都是開了多少會議、制定了多少文件，而不說部門采取了哪些行動、工作發(fā)生了哪些變化。很顯然，這是將召開會議當(dāng)成了工作本身，又將下發(fā)文件當(dāng)成了工作執(zhí)行。習(xí)近平總書記指出：“偉大夢想不是等得來、喊得來的，而是拼出來、干出來的。”如果政府部門都忙于召開會議、傳達(dá)文件，而不是采取行動、真抓實(shí)干，地方政府運(yùn)行很可能出現(xiàn)“在冰上開車，輪子在轉(zhuǎn)，車不往前走”的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

“文件干部”以文件寫作拔高工作成績，追求“文件政績”。崇尚實(shí)干、注重落實(shí)，是中國共產(chǎn)黨的光榮傳統(tǒng)。也只有各級干部都出真招、辦實(shí)事、求實(shí)效，才能不斷開創(chuàng)“中國之治”新境界。政府部門的文件材料本身應(yīng)當(dāng)是工作實(shí)際狀況的真實(shí)客觀反映，文件材料必須遵循實(shí)事求是的基本原則。揆諸現(xiàn)實(shí)，很多文件的出臺，都有著政績的考量。一份文件是否可行，很多干部其實(shí)心知肚明。但只要出臺了“紅頭文件”，就意味著重視了這一問題，也就可以向上級表功邀功，如果遇到一個(gè)糊涂上級，就可能蒙混過關(guān)，甚至于當(dāng)上“先進(jìn)”，這就是“文件政績”。一些政府干部本職工作不愿意下深水去干，而是花大力氣在“寫文件”上，單純追求文件材料“高大上”，甚至虛構(gòu)成效、編造經(jīng)驗(yàn)、夸大創(chuàng)新。一些干部“脫實(shí)向虛”，整天在會議室“遣詞造句”，追求“對仗押韻”，主要精力都放在文牘上，看起來工作很忙，壓力很大，身體很累，但實(shí)際上并沒有取得什么真正的實(shí)績。一些干部“成績不夠，文件來湊”，通過發(fā)文件來為“不作為”作掩飾、找理由、尋借口。既浪費(fèi)了人力物力，又貽誤了實(shí)際工作。同時(shí)，“干得好不如寫得好”，以文件論政績，還會助長政府中的“逆淘汰”現(xiàn)象。

“文件干部”用文件工作掩蓋缺乏擔(dān)當(dāng)，造成“改革稀釋”。習(xí)近平總書記深刻指出：“惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟改革創(chuàng)新者勝。”堅(jiān)持開拓改革、創(chuàng)新發(fā)展，不斷自我完善、自我發(fā)展，是我國國家治理的顯著優(yōu)勢。國家治理需要政府干部勇于擔(dān)當(dāng)，真正吃透改革精神并大力推動改革，方能使各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)取得進(jìn)步。但是一些政府干部不是通過“真改革”推動治理現(xiàn)代化，而是企圖通過“發(fā)文件”應(yīng)付了事。一些干部將上級文件改動一下簽發(fā)單位和簽發(fā)日期，就發(fā)給下級部門，將決策推給上級，將責(zé)任推給下級，當(dāng)起了文件“二傳手”；一些干部擺花架子、做假樣子，上面發(fā)一個(gè)文件，自己就下發(fā)五個(gè)文件，“口號喊得震天響，行動起來輕飄飄”；一些干部對只想“平安著陸”，發(fā)發(fā)文件對上有個(gè)交代，對本職工作心中無數(shù)、腦中無事、眼里無活、手里無牌、落實(shí)無果，成了“佛系干部”。以文件落實(shí)文件，搞“復(fù)讀機(jī)式”的制度落實(shí)，推行“復(fù)印機(jī)式”改革，造成了改革被稀釋、被淡化、被形式化。

“文件干部”是官僚主義的新變種、形式主義的精致版、本領(lǐng)恐慌的衍生品，其產(chǎn)生具有主客觀多方面的原因

2012年12月，中共中央政治局會議審議通過改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，其中第三項(xiàng)明確指出“要精簡文件簡報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報(bào)一律不發(fā)”。2013年11月，黨的十八屆三中全會，明確提出要“改革會議公文制度，從中央做起帶頭減少會議、文件，著力改進(jìn)會風(fēng)文風(fēng)” 。2019年10月，黨的十九屆四中全會，強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”。在此背景下，“文件干部”仍然層出不窮，主要出于以下幾個(gè)方面的原因：

“文件干部”是官僚主義的新變種。官僚主義指脫離實(shí)際、脫離群眾、欺軟怕硬的工作作風(fēng)，有命令主義、文牘主義、事務(wù)主義等表現(xiàn)形式，是干部創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的大敵。一些干部陷入了官僚主義的泥潭不能自拔，“文件干部”正是官僚主義的新變種。一些干部習(xí)慣于用行政命令開展工作，自覺不自覺地凡事“發(fā)文件”，急功近利、層層加碼，不計(jì)成本、不顧長遠(yuǎn)地升格加碼、提高標(biāo)準(zhǔn)，對文件的科學(xué)性、針對性、可行性卻沒有考慮，看似講政治，實(shí)際上架空了上級政策要求；一些干部缺乏擔(dān)當(dāng)意識，得了不擔(dān)當(dāng)、不作為、不負(fù)責(zé)的“軟骨病”，總想當(dāng)“好好先生”，對群眾反映的問題視而不見，遇事不敢做決定、不愿拿主意、不想負(fù)責(zé)任，凡事進(jìn)行文件轉(zhuǎn)發(fā)，從來不當(dāng)“主攻手”；一些干部熱衷于搞“痕跡主義”，不求“實(shí)績”求“實(shí)跡”，隨意發(fā)文件、隨意搞督查，導(dǎo)致下級部門忙于填寫各類登記表，制作各種會議紀(jì)要，撰寫各種匯報(bào)材料。“官僚主義”作風(fēng)讓一些干部將個(gè)人的政治前途放在首位，缺乏“為人民服務(wù)”的意識，缺少服務(wù)群眾的本領(lǐng)，凡事都只是“布置一下、傳達(dá)一下、上報(bào)一下、推脫一下”，只講“規(guī)矩”，不敢“擔(dān)當(dāng)”，習(xí)慣于“不求有功，但求無過”。

“文件干部”是形式主義的精致版。形式主義指的是一種只做表面文章而不追求實(shí)際成效的工作態(tài)度和工作行為，表現(xiàn)為主觀主義、功利主義等工作作風(fēng)，追根究底源于錯(cuò)誤的政績觀和缺乏責(zé)任心。在黨的歷史上，“形式主義害死人”的警鐘始終長鳴，但是一些干部被“形式主義”病毒所感染，“文件干部”正是精致的形式主義者。一些干部閉門造車，撰寫文件脫離實(shí)際，下發(fā)的文件大都是不切實(shí)際的官樣文章，表面上看上去熱熱鬧鬧，實(shí)則“只踩油門不掛檔”，工作推動始終處于“懸浮”狀態(tài)。一些干部發(fā)文件、開會已經(jīng)成為其主要工作方式，在會議中不僅印發(fā)文件，還要照本宣讀，大會傳達(dá)文件、分組討論文件，場面極其熱鬧，程序看上去很是規(guī)范，實(shí)則毫無內(nèi)容。一些干部照抄照轉(zhuǎn)文件，不認(rèn)真結(jié)合本地區(qū)、本單位、本部門情況研究落實(shí)的辦法，不抓落實(shí)，不重實(shí)效，功夫全在號召、匯報(bào)上，在履職盡責(zé)方面出現(xiàn)種種不作為。1930年，在《反對本本主義》一文中，毛澤東同志深刻指出：“為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。”形式主義是頑瘴痼疾，在眾目睽睽之下發(fā)生，也不難發(fā)現(xiàn)或察覺，但是要對形式主義者進(jìn)行批評、處分卻常常無從下手，概因形式主義者表現(xiàn)出諸多“勤勤懇懇”“認(rèn)認(rèn)真真”的工作假象，“文件干部”正是形式主義的結(jié)果。

“文件干部”是本領(lǐng)恐慌的衍生品。當(dāng)前的中國處于“治理時(shí)代”，各種新情況、新矛盾、新問題層出不窮。黨的十九大提出要“建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍”，“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力”。然而一部分干部不能與時(shí)俱進(jìn)，工作方法仍陷于僵化，無法適應(yīng)新情況、處理新問題、達(dá)到新要求。“文件干部”正是“本領(lǐng)恐慌”之中的衍生品。在這次新冠肺炎疫情防控中就曾出現(xiàn)這種情況，尤其在疫情初期，一些干部風(fēng)險(xiǎn)意識不夠，信息研判能力不足，風(fēng)險(xiǎn)治理能力跟不上，同時(shí)還不能聽取具備充分專業(yè)知識的專家學(xué)者的權(quán)威意見，凡事按照常規(guī)文件流程處理；一些干部在疫情大考下，精細(xì)化治理理念闕如，精細(xì)治理能力跟不上，習(xí)慣于關(guān)起門來寫文件，“一刀切”“粗暴干”“加碼干”等本領(lǐng)恐慌表現(xiàn)形式凸顯，致使工作精細(xì)化要求成擺設(shè)；在大力支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的要求下，一些干部轉(zhuǎn)發(fā)文件、召開企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)現(xiàn)場推進(jìn)會，重點(diǎn)談的都是如何為了疫情防控搞“審批”“備案”，而非具體解決復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)際困難。“少知而迷、不知而盲、無知而亂”，干部一旦處于“本領(lǐng)恐慌”之中，必然淪為“文件干部”。

“文件干部”的治理需要綜合施策，要用理想信念去淬煉干部、在社會實(shí)踐中錘煉干部、以科學(xué)機(jī)制來考評干部

把國家治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在于培養(yǎng)和提升新時(shí)代干部的治理能力。黨的十九屆四中全會提出，要“通過加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作”。“文件干部”與國家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)要求格格不入，必須采取綜合措施，對癥下藥，推動其作風(fēng)轉(zhuǎn)變、能力提升，從而有效化解矛盾、防范風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展。

一要用理想信念去淬煉干部，端正干部的政績觀。理想信念是所有干部精神上的“鈣”，缺乏理想信念，干部精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病。政績觀則是干部對政績的認(rèn)識與看法。政績觀反映干部的黨性修養(yǎng)、政治立場、格局境界，政績觀一旦不端正，干部也就容易變成“文件干部”。理想信念出了偏差，政績觀就會出現(xiàn)錯(cuò)誤。各級干部有責(zé)任、有義務(wù)嚴(yán)格要求自己，自覺運(yùn)用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想武裝頭腦，解決好“我是誰”“為了誰”“依靠誰”的問題，把“一切為了人民”作為政績觀的核心，把人民對美好生活的向往放在心上，干部才能成為符合新時(shí)代要求的干部。

二要在社會實(shí)踐中錘煉干部，培養(yǎng)干部的真本領(lǐng)。習(xí)近平總書記曾指出：“實(shí)踐的歷練對干部健康成長必不可少，實(shí)踐也是干部教育培訓(xùn)最好的課堂”。社會實(shí)踐是磨練干部的“磨刀石”，越是貼近一線，越是條件艱苦，就越能培養(yǎng)干部，就越能端正工作作風(fēng)。越是脫離群眾，越是遠(yuǎn)離實(shí)踐，干部就會“掉隊(duì)”，工作能力就上不去，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提高不了，就容易發(fā)展成為“文件干部”。當(dāng)前，國家正處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作繁重，防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定、促發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)各種難題、怪題、新題，這為各級干部增加閱歷、提高才學(xué)、增長才干提供了廣闊平臺。必須把各級干部置身于社會治理實(shí)踐場域，才能打牢好干部的“底子”，為有擔(dān)當(dāng)?shù)於ɑA(chǔ)、提供支撐。

三要以科學(xué)機(jī)制來考評干部，提升干部的執(zhí)行力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。”必須不斷健全干部的考核機(jī)制，探索建立績效評估機(jī)制，改變以材料論英雄、以文件論政績的錯(cuò)誤做法。文字材料本身從來就不是政績，文件多少從來也不是檢驗(yàn)政績的正確標(biāo)準(zhǔn)。要徹底改變以往單一、形式上的書面考核模式，轉(zhuǎn)為采用多元素、多渠道的績效評估方式，挖掘、提拔、重用那些在一線吃苦耐勞、真干實(shí)干、政績突出的干部，切實(shí)解決“干與不干一個(gè)樣”的問題，鼓勵(lì)干部愛干事、肯干事、會干事，從而讓各級干部都爭做新時(shí)代努力奔跑的“追夢人”。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項(xiàng)目編號：17VZL007）階段性成果】

責(zé)編/于洪清 美編/王夢雅

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