【摘要】近年來我國城市暴雨內澇頻發(fā)，防治形勢不容樂觀。究其原因，主要還是城市排水防澇系統(tǒng)建設跟不上城市快速發(fā)展的步伐所導致。對此，應當把城市內澇防治工作擺到城市基礎設施建設的優(yōu)先位置，通過系統(tǒng)謀劃、綜合施策，建立現(xiàn)代化城市內澇防治體系，不讓城市內澇成為一種新的“城市病”。
【關鍵詞】城市內澇 排水防澇 “城市病”
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
近年來，因暴雨引發(fā)的城市積水內澇，已影響到人民群眾的生產生活和城市的安全運行，社會關注度較高。今年入汛以來，南方地區(qū)暴雨不斷。中央氣象臺僅6月2日到7月2日就連續(xù)31天發(fā)布近百次暴雨預警，降雨持續(xù)時間長、影響范圍廣，多地再現(xiàn)“看海”現(xiàn)象。城市內澇幾成頑疾，如何推進綜合防治，才能不再年年“看海”？對此，城市政府應當將內澇防治工作作為推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務，放到城市建設安排的優(yōu)先位置，既要認識到任務的緊迫性，也要考慮到工作的復雜性和系統(tǒng)性。進一步摸清城市內澇發(fā)生風險和現(xiàn)狀，找準城市內澇產生的主要原因，下大力氣建立現(xiàn)代化城市內澇綜合防治體系。
城市內澇的防治形勢不容樂觀
在我國城市發(fā)展過程中，一些城市排水系統(tǒng)凸顯出不完善的問題。近年來我國城市內澇災害頻發(fā)，其中不僅有中小城市，也不乏有北京、廣州、武漢、南京、杭州這樣的特大城市。每年夏季發(fā)生的城市內澇災害已經成為困擾我國城市發(fā)展的突出問題之一，輕則街道受淹、交通受阻，重則交通、供水、電力、通訊中斷甚至癱瘓。因其發(fā)生頻次高、社會影響大，而被媒體戲稱為“逢雨看海”。根據(jù)水利部歷年《中國水旱災害統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，2006—2017年全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發(fā)生內澇；隨強降水次數(shù)和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發(fā)生內澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2017年、2007年也分別有104個、109個。隨著我國城市經濟和人口規(guī)模的不斷擴大，城市內澇所造成的社會經濟損失也愈加明顯。以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經濟損失達165.68億元。需要指出的是，水利部所統(tǒng)計的上述受淹城市數(shù)據(jù)僅為內澇成災的，是指江河洪水進入城區(qū)或降雨產生嚴重內澇造成經濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內澇若無較大的經濟損失或明確的人員傷亡則不在統(tǒng)計之列，多次受災也只統(tǒng)計一次。實際上，我國城市由于排水系統(tǒng)不完善，遇強降水或連續(xù)性降水超過局地排水能力時，城市內低洼地段產生積水的現(xiàn)象十分普遍。
由于城市個體遭受強降水而發(fā)生內澇的概率一般為多年一遇，且具有歷時過程短、直接損失不明顯等特點，過去城市建設對城市內澇的防治重視不足。2013年《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》提出，“編制完成城市排水防澇設施建設規(guī)劃，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。通過這些年的實踐，城市內澇防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市內澇防治工作必須進一步持續(xù)加強，切實落實城市政府的主體責任，切勿讓嚴重積水內澇成為我國城市久治不愈的通病。
城市內澇頻發(fā)的原因分析
在全球氣候變暖的背景下，強降水事件的發(fā)生頻率和強度增加，繼而在一定程度上增加了洪澇災害發(fā)生的風險。就城市而言，城市內澇的發(fā)生主要還是城市排水防澇系統(tǒng)跟不上城市建設的步伐所導致，包括不合理的城市規(guī)劃和土地利用結構、排水防澇設施建設滯后、標準低、管理粗放以及錯誤的政績觀。
城市排水防澇的能力建設落后于城市規(guī)模的擴張速度，城市規(guī)模擴張導致城市發(fā)生內澇的風險增加。隨著我國城市化的快速發(fā)展，城市建設面積迅速擴大，土地開發(fā)強度增大，城市積水內澇的風險點隨之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、濕地等透水地面不斷減少，降低了自然的雨水滲透和滯蓄能力，城市降雨徑流系數(shù)不斷提高，以致城市排水管網的負荷不斷加重，排水需求不斷超過原有的排水能力。歷史上我國城鎮(zhèn)均建在地勢相對較高的地方，一般洪澇災害發(fā)生時多為“水大而城不淹”，天然的水系網絡會將雨水滯蓄或自然排出。而近年來城市規(guī)模的蔓延式擴張，使原來地勢相對低洼的地帶也被高強度開發(fā)建設，從而改變了原有天然的水系格局和排水條件，造成雨水外排通道不暢。此外，城市規(guī)模的擴大、下墊面條件的改變導致城市“雨島效應”加劇，城區(qū)短歷時、高強度的局地暴雨增多，也使城市更加容易發(fā)生積水內澇。
“重上輕下”的建設方式導致城市排水防澇能力低下。長期以來，我國的城市建設存在“重地上、輕地下”的問題。城市排水管網等地下設施由于花錢多、看不見而得不到足夠的重視，直接表現(xiàn)為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，無法滿足城市建設的需要。根據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年全國城市排水管道總長度為63萬公里，人均約1.28米，建成區(qū)排水管道密度為9.51公里/平方公里。而在本世紀初，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）；日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區(qū)甚至達到50公里/平方公里（2004年）。我國城市排水系統(tǒng)的管網規(guī)模整體不足，同時為了節(jié)省建設成本，過去的管網建設標準低，也遠遠落后于發(fā)達國家。而且，我國城市排水管網的雨污分流系統(tǒng)仍未完全建立，2017年全國城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%為雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道與雨污合流管道之比為69.5%：30.5%。在排水管網建設欠賬多、短期難以大幅提高的情況下，我國城市因暴雨發(fā)生內澇的概率高也就不足為奇。
排水管網設計標準滯后，老舊管網改造難度大。長期以來，我國城市規(guī)劃設計理念較為落后，排水管網設計標準的制定缺乏前瞻性。在很長時期，我國并無專門針對城市內澇防治的設計標準，雨水管渠設計標準遵照《室外排水設計規(guī)范》執(zhí)行。如2006年版規(guī)定的雨水管渠設計重現(xiàn)期標準為“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)，一般采用3—5a”。2011年版將重現(xiàn)期調整為“一般采用１年—３年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)，一般采用３年—５年”。2014年版雨水管渠設計重現(xiàn)期按照城鎮(zhèn)類型和城區(qū)類型進一步提高，規(guī)定中小城市、大城市、特大城市的中心城區(qū)分別為2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水設計規(guī)范》，首次明確了城鎮(zhèn)內澇防治設計標準，增加了內澇防治設計重現(xiàn)期和地面積水深度標準。2016年版再次修訂，將雨水管渠的設計重現(xiàn)期提高到與發(fā)達國家和地區(qū)的標準基本一致。從以上短期內標準的多次修訂和提高可以看出，我國城市排水設施的設計標準較為滯后，不斷落后于城市內澇發(fā)生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數(shù)地方排水設施的實際建設標準是按低限執(zhí)行。按照新標準，原有排水管網大多需要改造，而地下設施的特點又使老舊管網改造提升的難度進一步加大。
對城市內澇防治的系統(tǒng)性考慮不足。城市內澇防治是一項系統(tǒng)性工程，需要城市規(guī)劃、市政建設、水利防洪等多部門協(xié)同管理。但目前多數(shù)城市內澇防治各環(huán)節(jié)的工作尚未做到有效的相互銜接、協(xié)調配合。一是在城市總體規(guī)劃中未充分考慮到極端降水條件下城市排澇的限制性因素，城市排水規(guī)劃只能被動地去適應所規(guī)劃的城市空間形態(tài)和土地利用結構，造成原有的自然排蓄功能銳減，加大了排水負荷。二是部分市政部門與水利部門還存在各自為政的現(xiàn)象，市政部門負責的城鎮(zhèn)內部排水系統(tǒng)（含內澇防治工程），與水利部門負責的河湖防洪系統(tǒng)（包括城市外部的排澇工程）的協(xié)調性不夠。三是城市排水防澇的系統(tǒng)性、整體性不足。工程排水措施與自然排蓄設計結合不夠，側重排水管網的建設，忽視綠地、湖泊濕地、水系等自然調蓄功能區(qū)的建設。管網建設缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)劃，不同時期、不同標準建設的管網難以做到有效銜接、通暢運行，在無法實現(xiàn)整體改造的情況下，往往是出現(xiàn)問題時“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的修修補補。
解決城市內澇必須建立現(xiàn)代化綜合防治體系
要解決城市內澇問題，不讓城市內澇成為中國城市久治不愈的“城市病”，可以借鑒吸收國外先進的規(guī)劃理念、技術手段和雨洪管理經驗，通過系統(tǒng)謀劃、綜合施策，建立現(xiàn)代化城市內澇防治體系。
以系統(tǒng)性思維整體謀劃城市內澇防治體系。一是要首先從城市、流域整體的層面，全面、系統(tǒng)地規(guī)劃設計和布局城市防洪排澇系統(tǒng)。在城市總體規(guī)劃階段，就應在科學研究地理、氣象和水文因素的基礎上，因地制宜地規(guī)劃城市排水系統(tǒng)，科學布局排水管網，使之能夠適應原有的自然排水和滯蓄環(huán)境。二是城市排水防澇規(guī)劃要有一定的前瞻性，考慮氣候變化和城市發(fā)展的影響，合理確定排水防澇標準。三是城市排水防澇規(guī)劃要與城市發(fā)展的各類規(guī)劃相協(xié)調，包括土地利用規(guī)劃、水系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、道路系統(tǒng)規(guī)劃等。四是加強城市排水防澇系統(tǒng)與城市河湖防洪系統(tǒng)的銜接，做到整體規(guī)劃、相互協(xié)調、標準銜接。在城市暴雨洪澇災害防治過程中，水利部門與市政部門要做到協(xié)同一致、相互配合、統(tǒng)籌治理。
以先進技術和標準建設城市排水防澇系統(tǒng)。我國城市內澇防治迫切需要解決排水管網規(guī)模不足、建設標準低、技術手段落后的問題，借鑒吸收國內外先進經驗，采取綜合性措施建設城市排水防澇系統(tǒng)，提高城市抵御暴雨洪澇災害的能力。一是改變“重管渠排水、輕源頭治理”城市內澇治理方式，推廣從雨水徑流發(fā)生到末端排放的全過程綜合治理模式。通過采用“滯、滲、蓄、凈、用、排”等綜合措施，形成“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的內澇防控體系。二是按照與發(fā)達國家和地區(qū)標準基本一致的新版《室外排水工程設計規(guī)范》和《治澇標準》，科學制定城市排水防澇設施建設規(guī)劃。三是加大城市排水管網建設力度，提高城市排水管網密度和設計建設標準，特別是要盡快形成完整的雨污分流系統(tǒng)，提高雨水排放能力。四是逐步對老舊排水管網、泵站按新標準進行提標改造，重點整治低洼易澇地段，規(guī)劃新建雨水調蓄場所。部分暴雨內澇嚴重的城市，應當考慮采用地下深邃技術，建設深層隧道排水調蓄系統(tǒng)。
以低影響開發(fā)理念推進“海綿城市”建設。在城市內澇防治體系中，既要重視城市排水防澇設施建設的“末端治理模式”，也要強調低影響開發(fā)建設的“源頭治理模式”。在城市建設過程中，按照低影響開發(fā)理念，盡可能降低對自然生態(tài)環(huán)境的影響，最大限度減少對城市開發(fā)區(qū)域原有水文特征和水循環(huán)路徑的破壞，充分發(fā)揮自然環(huán)境滯蓄雨水的能力，減輕市政排水管網的壓力。與城市水系、園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃相結合，控制開發(fā)建設強度，優(yōu)化建設用地和生態(tài)用地的空間布局。因地制宜地建設控制降水徑流的綠色設施，增加公園、防護綠地和人工濕地，推廣建設可滲透地面、透水性停車場和廣場等。通過“海綿城市”的各項建設措施，減少暴雨徑流量，延遲徑流峰值，從而達到從源頭防控城市內澇的目標。
完善暴雨內澇防控的動態(tài)監(jiān)測預警系統(tǒng)。暴雨內澇監(jiān)測預警系統(tǒng)是現(xiàn)代化城市內澇防治體系中不可或缺的重要組成部分。城市內澇防治體系的建設，不僅要加強工程措施，而且要重視非工程措施。利用現(xiàn)代科技手段和信息技術，提升城市內澇防控的風險預警、實時監(jiān)測和應急處置的能力。一是要提高預報預警的準確度?；趯Τ鞘蟹e水易澇點的風險評估和強降水的氣象預報，在強降水發(fā)生前及時發(fā)布暴雨內澇風險警示。二是要提高對積水內澇的實時監(jiān)測水平。在暴雨發(fā)生時，實現(xiàn)對低洼地段、主要道路、立交橋、排水出口等重點地區(qū)的實時動態(tài)監(jiān)測。三是提高應對內澇災害的應急處置能力。在積水內澇風險出現(xiàn)后，能夠做到多部門聯(lián)動、及時處置，控制災情的發(fā)生和擴大。通過加強城市暴雨內澇監(jiān)測預警系統(tǒng)的建設，提升全社會應對極端降水事件的能力。
（作者為中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員）
【注：本文系科技部國家重點研發(fā)計劃資助課題“雄安新區(qū)氣候變化風險評估及三生適應模式研究”(項目編號：2018YFA0606304)的階段性成果】
【參考文獻】
①陳倩云、余弘婧、高學睿等：《當前我國城市內澇問題歸因分析與應對策略》，《華北水利水電大學學報（自然科學版）》，2019年第1期。
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③張冬冬、嚴登華、王義成、魯帆、劉少華：《城市內澇災害風險評估及綜合應對研究進展》，《災害學》，2014年第1期。
責編/賈娜 美編/楊玲玲
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