【摘要】社會治理的前沿和重心在基層，改革創(chuàng)新活力也源自基層。基層治理是國家權(quán)力和人民民主在基層社會的運行過程，與基層社會結(jié)構(gòu)密切相關。在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，面臨著常態(tài)治理“碎片化”和非常態(tài)治理“動員化”失衡的困境。二者相互掣肘，難以實現(xiàn)相互轉(zhuǎn)換。為提高基層治理效能，應當鞏固基層黨組織領導地位，建立多元主體協(xié)調(diào)機制，維護“共建共治共享”的協(xié)同治理格局。

【關鍵詞】基層治理 常態(tài)治理“碎片化” 非常態(tài)治理“動員化”

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

基層治理是直接面向人民群眾的治理，是維護社會穩(wěn)定的重要基石。黨的十九大報告指出，要推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。作為社會治理的重要組成部分，基層治理的核心任務在于處理基層公共事務，化解社會矛盾。基層治理是否有效將直接影響人民群眾的獲得感和幸福感，因此提高基層治理能力有助于推進國家治理現(xiàn)代化。當前，我國社會治理的重點和難點均在基層，基層治理必須建立常態(tài)治理與非常態(tài)治理的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換機制，實現(xiàn)資源的快速有效整合與配置，解決基層社會問題。其中，常態(tài)治理是指日常狀態(tài)下的治理，而非常態(tài)治理則是在處于緊急狀態(tài)下為應對突發(fā)公共事件的特殊制度。基層治理既要建立日常工作機制，實現(xiàn)治理的規(guī)范化；又要建立應急工作機制，保持治理的靈活性，并根據(jù)實際情況及時進行機制切換，以提高治理效能。

常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”失衡的危害

一般而言，社會中存在兩種類型的事件，即確定性事件和不確定性事件。相應的，社會治理也面對兩種狀態(tài)，即常態(tài)治理和非常態(tài)治理。常態(tài)治理處理大量日常性事務，主要涉及已知的確定性事件，治理主體對其構(gòu)成要素和運行規(guī)律有所把握。而非常態(tài)治理則處理大量突發(fā)性事件，這些事件具有不確定性和多變性特征，治理主體尚未對其發(fā)展規(guī)律形成穩(wěn)定認知，因此往往通過臨時動員在某一時段集中解決問題。例如此次新冠肺炎疫情，就給基層治理帶來極大挑戰(zhàn)。由于病毒具有較強傳染性和潛伏性，因此要求基層迅速開展排查和封閉式管理工作，找出傳染源，切斷傳播途徑。面臨緊急的防疫要求，基層工作者必須迅速啟動應急響應，實現(xiàn)由常態(tài)治理向非常態(tài)治理的轉(zhuǎn)化。

然而，在處理基層公共事務的過程中，常常會出現(xiàn)常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的失衡。“碎片化”描述了整體分割現(xiàn)象，在治理中往往表現(xiàn)為各主體之間相互排斥、權(quán)責失衡，無法形成治理合力，導致基層治理效率不高。“動員化”則概括了一種緊急治理機制，往往表現(xiàn)為人、財、物的迅速集中，以及特定情景下的大規(guī)模成員參與。常態(tài)治理與非常態(tài)治理是相輔相成的兩種治理形式，具有不同的特征和適用條件。而“碎片化”的常態(tài)治理和“動員化”的非常態(tài)治理常常相互制約、相互影響，二者無法相互轉(zhuǎn)換導致基層治理難以有效應對日益變動的客觀環(huán)境。

一方面，“碎片化”的常態(tài)治理成為“動員化”非常態(tài)治理的掣肘，繁雜的常態(tài)治理成為非常態(tài)治理行動的阻礙。近年來，基層政府、黨組織、群眾自治組織和其他社會組織等多方主體均在基層社會中發(fā)揮重要作用。但共建共治共享的格局尚未真正形成，各主體之間的協(xié)調(diào)存在障礙，基層治理共同體有待進一步建設。因此，多元化的權(quán)威主體和權(quán)力運行方式尚未得到整合，國家與社會仍在尋求一種新的平衡關系。“碎片化”的常態(tài)治理導致基層治理各主體之間的力量不均衡、定位不清晰，各方主體難以發(fā)揮其真正優(yōu)勢。面臨突發(fā)緊急事件時，各方主體的行動無法統(tǒng)一，權(quán)責關系模糊，其資源汲取能力和組織動員能力不足，難以在短時間內(nèi)迅速有效回應，從而影響“動員化”非常態(tài)治理。

另一方面，“動員化”的非常態(tài)治理阻礙“碎片化”的常態(tài)治理運行，直接影響常態(tài)治理的日常運作。為了解決某種突發(fā)事件，在短時間內(nèi)組織引導多方力量參與治理活動的行為即視為“動員”，組織動員不僅是革命戰(zhàn)爭時期的政治傳統(tǒng)，更是新中國成立后解決重點問題的有力手段。“動員化”的非常態(tài)治理以基層動員方式發(fā)出號召，在特定情景下激發(fā)參與者的動機，能提高治理的回應性。但這種治理的長期績效不高，具有較強時效性，往往在緊急信號解除后難以持續(xù)，容易產(chǎn)生較高的治理成本，不符合國家治理現(xiàn)代化的需要。作為一種臨時手段，“動員式”治理打破了常態(tài)治理的職責分工和行動規(guī)則。因此，如果非常態(tài)治理無法及時轉(zhuǎn)換為常態(tài)治理，將削弱常態(tài)治理能力，降低基層治理效能。

常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的現(xiàn)實動因

一是基層公共事務的復雜化和動態(tài)化取向?qū)е露咂胶恻c難以取舍。社會加速發(fā)展的背景下，基層治理面臨嚴峻考驗。一方面，隨著資源流動性的提高，各種生產(chǎn)要素不斷進行著重組，跨區(qū)域和跨領域的公共事務開始增多，已大大超出基層政府和行政力量的管轄范圍，而公共領域的交叉也呼吁各部門加強合作，以及有效利用更加專業(yè)的社會組織的力量。復雜的公共事務必然要求多元主體的共同參與，才能彌補單一主體治理的缺陷。另一方面，后現(xiàn)代社會出現(xiàn)了大量不確定性風險，新的公共問題尚無有效的解決對策。其中，人口的大規(guī)模流動導致社會關系錯綜復雜，傳統(tǒng)文化習俗和地緣關系被割裂，公民意識普遍不足，基層社會共同體遭遇沖擊?；鶎由鐣械膫鹘y(tǒng)權(quán)威和現(xiàn)代權(quán)威難以共存，行政干預手段也無法適應公共事務的新變化，因此可能出現(xiàn)更多非常態(tài)治理情景。

具體而言，公共事務的復雜性要求基層治理必須適應專業(yè)化分工需要，積極吸納不同主體參與治理過程，但由于尚未明確治理規(guī)則和治理體系，往往存在主體缺位和越位現(xiàn)象，或是行政干預過度、自治組織行政化，或是基層政府能力有限、公共服務供給不足，各主體之間無法形成優(yōu)勢互補，從而導致“碎片化”治理現(xiàn)象。而動態(tài)性則要求基層治理應當具有靈活性，注重公共危機的應急管理。面對非常態(tài)的特殊情況和巨大的環(huán)境壓力，基層治理必然會以減少程序、突破制度規(guī)定為代價，換取迅速解決問題的效率。因此，兩種不同的性質(zhì)取向帶來不同的治理要求，造成治理手段轉(zhuǎn)換的困境。

二是社會組織發(fā)展不充分導致缺乏專業(yè)化人才參與基層治理過程。社會組織的培育和發(fā)展一直是基層治理中的難題，社會組織發(fā)展不充分導致其難以有效承擔治理任務，且無法為基層治理提供專業(yè)人才。當前基層經(jīng)濟組織和自治組織的功能較弱，專業(yè)化社會組織的發(fā)展空間有限。不少組織由于自身定位不明缺少發(fā)展動力，并不具備社會組織的非營利性、志愿性和自治性特征，仍需依靠政治或行政賦權(quán)才能有效運轉(zhuǎn)。很多社會組織在日常運營過程中缺乏制度約束，其發(fā)展日益偏離組織目標，并受到社會各界的質(zhì)疑。

目前，大部分基層社會組織仍然存在人才匱乏的現(xiàn)象。社會組織發(fā)育不完善導致其人才吸引力不足，缺少職業(yè)化的青年人才。組織成員大多為兼職人員，所具備的知識和能力難以滿足基層治理的需要。與企業(yè)和機關事業(yè)單位相比，社會組織的品牌宣傳力度和職業(yè)上升空間有限，人才培養(yǎng)意識淡薄。盡管社會組織的數(shù)量不斷增長，但人才供給卻遠遠不足，尚未擁有一支專屬人才隊伍。專業(yè)化基層治理人才隊伍的匱乏直接導致基層治理效能的較低，常態(tài)化治理和非常態(tài)化治理難以在短時間內(nèi)得以轉(zhuǎn)換和分工。

三是基層治理結(jié)構(gòu)碎片化致使不同利益群體訴求難以整合。隨著行政體制改革的推進，國家與基層的關系發(fā)生了變化，由過去的單一行政指導和控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎狱h組織領導下的多種力量共同參與模式。但由于多種權(quán)威的存在，基層治理主體之間的異質(zhì)性較強，利益訴求趨于多元化，基層治理結(jié)構(gòu)存在“碎片化”特征，尚未實現(xiàn)利益關系的平衡。一方面，基層政府和下派的行政官員作為強制性權(quán)威和外源性基層治理主體，承擔了上級政府分派的任務，其主要目標是完成規(guī)定績效指標，保持政府公信力；另一方面，基層自治組織中的本地自源性基層治理主體，代表了本地群眾的利益，其主要目標是滿足村民或居民的公共服務需求。兩種類型的治理主體未能實現(xiàn)工作上的有效配合，且存在一定程度的分歧。

總體而言，盡管基層民主的實踐已經(jīng)取得了一些成效，但如何對大眾利益進行整合并有效表達仍需進一步探索。在現(xiàn)實中，基層社會遭遇了一系列變化，存在基層政權(quán)“懸浮化”、自治組織“行政化”和居民態(tài)度“冷漠化”等問題。

四是基層治理體系職責定位不清致使決策能力不足。基層治理體系的多元化意味著多元的治理主體納入到了基層治理事業(yè)當中來，一旦缺乏明晰的治理主體將會導致治理行為參與者相互掣肘，難以在基層公共事務的治理中快速、高效決策。盡管改革開放以來，國家權(quán)力的收縮和基層民主的實踐為基層治理體系的完善創(chuàng)造了空間，但基層治理系統(tǒng)的重塑需要各方主體的配合，如服務型政府的改革、社區(qū)再造和基層組織賦權(quán)等。處于變動中的基層治理體系尚未對各方主體的角色做出精準界定，在橫向上導致部門之間的職責交叉，在縱向上加重基層負擔。政府、市場和社會的邊界不清，公共權(quán)力的過度延伸使基層自治缺乏實際保障，自治組織無法有效行使其職權(quán)，基層治理體系的決策能力不足。

由于基層治理多元主體之間的責任劃分不明，主體之間的錯位和越位現(xiàn)象普遍存在。同時，利益主體之間的溝通渠道不暢，信息的收集和傳遞較為滯后。當基層社會面對突發(fā)性事件時，往往缺乏足夠的應對能力，基層治理共同體無法發(fā)出有效指令，也無法迅速集中相關資源，仍需依靠黨政系統(tǒng)作出決策。當常態(tài)治理機制失靈時，“動員式”的非常態(tài)治理就成為了緊急動員的有力工具。

建設常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的基層協(xié)同治理機制

首先，堅持黨建引領，鞏固基層黨組織的領導核心地位。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢?；鶎又卫砀鼞⒅匕l(fā)揮基層黨組織的領導作用，使其成為基層治理轉(zhuǎn)型和組織動員的重要推動力量。基層黨委和黨支部作為黨中央在地方的代表，往往被視為基層的“戰(zhàn)斗堡壘”，能夠?qū)⑸霞壏结樥哌\用到基層社會中，具有較強的權(quán)威性。以黨委牽頭開展基層治理工作可加強基層的資源調(diào)配能力，通過促進各部門的相互協(xié)調(diào)，引導各方主體有序參與基層治理，把握基層治理方向和原則，化解“碎片化”治理困局。同時，基層黨組織的黨員干部深入群眾，與人民群眾保持密切聯(lián)系，便于收集群眾意見，取得群眾信任，調(diào)動其參與積極性。一旦進入應急狀態(tài)，在黨中央的集中統(tǒng)一領導下，基層黨組織能夠迅速運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)緊急情況下的及時響應。

當前，部分基層黨組織存在功能弱化現(xiàn)象，其治理能力不足以適應現(xiàn)實需要。為此，應以基層黨支部建設為核心，以黨群服務中心建設為載體，通過黨組織建設引領基層治理，推動基層黨建工作與基層治理工作有機融合。圍繞黨組織領導核心，優(yōu)化組織設置，統(tǒng)籌整合黨員干部力量，增強基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。具體來看，應深度聯(lián)動社會組織，推動治理資源向基層下沉，為自治組織提供指導和幫助。同時，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，發(fā)動黨員深入基層社會，掌握多方利益群體的訴求，并組織專項志愿者團隊，切實打通聯(lián)系群眾的通道，提供群眾所需的公共服務。

其次，激發(fā)社會活力，釋放社會組織在基層治理中的內(nèi)生動力。社會組織作為基層治理的重要中堅力量，能夠在職能上補充行政和市場的不足，調(diào)節(jié)國家與社會的關系。黨的十九屆四中全會指出，要發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。唯有社會組織的自主性和積極性得到鼓勵和引導，其在基層治理中的地位和角色獲得尊重與認可，才能充分釋放社會組織的內(nèi)生動力，發(fā)揮其凝聚社會共識、傳遞社會需求和提供社會服務的功能。盡管政府的簡政放權(quán)為社會組織提供了活動空間，不少社會組織承擔了政府購買服務的相關項目，但社會組織尚未成長為基層治理的中堅力量。

立足于社會治理的創(chuàng)新，應加強對社會組織的政策扶植和資金支持，引導基層社區(qū)組織、志愿組織和互助組織有序參與基層治理，在不同領域發(fā)揮自身作用?；鶎狱h組織應加強對社會組織的領導，幫助其建立日常工作管理機制，吸納和培養(yǎng)一批專業(yè)人才，提高專項服務標準。同時，簡化社會組織的登記管理流程，加強活動場地、經(jīng)費和人員保障，通過深入調(diào)查了解社會組織發(fā)展的痛點和難點，合理劃分其職責范圍，支持其主動承接公共服務項目，打造一批示范性社會組織。為促進社會組織的健康發(fā)展，在宏觀層面應當建立良好的“共建共治共享”氛圍，讓共治理念深入基層社會，并改善對社會組織的監(jiān)管機制，規(guī)范社會組織行為。在微觀層面則要引導社會組織建立有效的運營機制，扎實做好日常管理，并及時對重要活動進行公示，以接受社會監(jiān)督。

再次，擴大群眾參與，調(diào)動群眾參與基層自治的積極性。完善基層治理的根本在于集中人民智慧、尊重人民主體地位。只有保障人民群眾充分參與到基層治理中來，才能實現(xiàn)基層治理的民主性與科學性，提高其參與公共事務管理的意識。為此，必須切實保障基層自治組織的合法權(quán)力，引導群眾開展自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。自治組織是實現(xiàn)基層民主的重要載體，是組織和動員群眾的有效途徑。人民群眾通過基層民主選舉形成相應的自治委員會，選舉相應代表參與基層治理，依法表達個人訴求，有助于提高基層治理的針對性與回應性。在利益多元化背景下，群眾訴求的集中收集和表達需要依靠自治組織來實現(xiàn)。唯有以健全自治組織為本，才能實現(xiàn)公民社會的構(gòu)建。

基層治理離不開群眾參與，因此必須切實保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增加群眾的責任意識，營造人人參與、人人有責的社會氛圍。擴大群眾參與要求持續(xù)加強基層民主建設，貫徹落實群眾路線。在社區(qū)中，以居委會為首，帶動業(yè)主委員會、物業(yè)企業(yè)和社區(qū)志愿組織等，加強公共事務的信息公開與宣傳。同時，在社區(qū)黨組織的領導下，構(gòu)建社區(qū)議事平臺，組織社區(qū)居民建言獻策，聽取群眾意見。社區(qū)黨組織與自主組織應當明確職責分工，依法保障自治組織的自主權(quán)，提高自治組織解決社區(qū)問題的能力。在鄉(xiāng)村內(nèi)，以居委會和村支部為首，建立集體參與的規(guī)則，組織村民集中討論公共問題、監(jiān)督村干部行為，化解社會矛盾，發(fā)揚群眾首創(chuàng)精神。

最后，強調(diào)互動協(xié)同，群策群力平衡常態(tài)治理與非常態(tài)治理。新時代背景下的基層治理必須健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層治理格局。這就要求構(gòu)建多元主體的互動機制，圍繞公共利益構(gòu)建基層治理共同體，整合多方資源優(yōu)勢，形成協(xié)同治理的合力。在面臨突發(fā)性危機時，能夠發(fā)揮不同治理主體的積極性，實現(xiàn)信息和資源共享，及時傳遞決策信號，共同應對非常態(tài)情境。例如，企業(yè)和社會組織在此次疫情中分擔了黨政系統(tǒng)的壓力，在社區(qū)居家隔離情況下為居民生產(chǎn)和輸送蔬菜水果等食品和日用品，避免了因人群聚集造成的病毒傳播風險，滿足了基層群眾的生活需要。

基層治理的現(xiàn)代化需要多種力量的結(jié)合，治理能力的提高有賴于各方主體的優(yōu)勢互補?；鶎又卫響斠耘嘤簿駷橥黄瓶冢渣h建引領為抓手，增強社會組織與黨政系統(tǒng)之間的信任，建立協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)相互配合。一方面，要賦予基層黨組織和自治組織以相應的決策權(quán)和配套資源，確保其職能行使不受限制，增強基層治理的領導力；另一方面，要鼓勵和引導企業(yè)承擔適當?shù)纳鐣熑?，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的決策咨詢和建議功能，集合各方經(jīng)驗與智慧，做好突發(fā)事件的應急預案。不同主體憑借自身優(yōu)勢在不同時段承擔不同的責任，既能在常態(tài)治理中保持合作，又能在非常態(tài)治理時相互補充，實現(xiàn)兩者的順利轉(zhuǎn)換。

綜上所述，在非傳統(tǒng)危機客觀存在的背景下，基層治理將面臨巨大考驗。面對國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，為了更好地維護社會和諧、增進公共利益，基層治理應當厘清各方治理主體的權(quán)利與責任，優(yōu)化和鞏固政社關系與黨群關系，筑牢社會穩(wěn)定的基石。因而，必須堅持新形勢下黨建工作的基本要求，在提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力的基礎上，建立多方主體的協(xié)調(diào)機制，吸收企業(yè)、社會組織、自治組織和廣大群眾提供的資源和經(jīng)驗教訓，破解基層治理“碎片化”難題，實現(xiàn)常態(tài)治理和非常態(tài)治理的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

①朱德米：《強化非常態(tài)治理的決策體系和決策能力建設》，《學習時報》，2020年4月6日。

②金祖睿、金太軍：《基層政府治理的碎片化困境及其消解》，《江漢論壇》，2020年第1期。

③楊宏山、李娉：《雙重整合：城市基層治理的新形態(tài)》，《中國行政管理》，2020年第5期。

④周慶智：《改革與轉(zhuǎn)型：中國基層治理四十年》，《政治學研究》，2019年第1期。

責編/周小梨 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。