在脫貧攻堅戰(zhàn)的推動下，我國農(nóng)村現(xiàn)有標準下的貧困人口從2012年末的9899萬人減少到了2018年末的1660萬人，2018年的貧困人口數(shù)量比2017年減少了1386萬。按照自2012年以來每年平均減少1000 多萬的速度，到2020年末，我國現(xiàn)有標準下的農(nóng)村絕對貧困人口將會從統(tǒng)計上消失。到2020年解決農(nóng)村絕對貧困問題，并不僅僅表現(xiàn)在從2021年開始在統(tǒng)計意義上將不會存在年純收入低于2300元，即低于現(xiàn)行貧困線標準的群體，脫貧標準還同時具體為“兩不愁，三保障”的目標，因此，到2020年農(nóng)村絕對貧困的消除將是多維度的，長期困擾我國農(nóng)村的絕對貧困將會真正成為歷史。

然而，現(xiàn)有標準下農(nóng)村絕對貧困的消失，并不意味著貧困的消失，農(nóng)村的減貧工作依然十分重要。首先，人類存在著一個基本生存的物質(zhì)底線，所以貧困具有一定的客觀性和絕對性。解決基本生存性的貧困固然是巨大的成就，但是在很多情況下貧困主要還是一個相對的概念。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，貧困標準會不斷上移，農(nóng)村絕對貧困的消失并不意味農(nóng)村貧困的消失，減貧工作不可能終止。其次，隨著生存性的絕對貧困的終結(jié)，未來農(nóng)村貧困將會更多地以相對貧困的形式存在，將主要體現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同群體之間在收入、社會公共服務、教育及醫(yī)療服務等方面的差距。貧困特征的變化勢必需要考慮農(nóng)村減貧政策的相應調(diào)整。

我國農(nóng)村減貧工作從20世紀80年代中期正式展開。由于當時經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，農(nóng)村貧困面大，貧困人口多，不可能通過工資轉(zhuǎn)移的形式實現(xiàn)減貧，因此，通過支持貧困人口積極參與經(jīng)濟創(chuàng)收實現(xiàn)收入增長，也就是所謂的開發(fā)式扶貧成為了當時主要的減貧戰(zhàn)略。21世紀以來，轉(zhuǎn)移支付和改善社會公共服務在農(nóng)村減貧中的作用越來越大，但從某種意義上講，開發(fā)式扶貧一直是我國農(nóng)村減貧工作的主要戰(zhàn)略。也就是說，我國農(nóng)村貧困的治理機制一直都主要圍繞著“扶貧”而展開。這一治理路徑突出地表現(xiàn)在圍繞著從區(qū)域瞄準到村級瞄準再到精準扶貧的“建檔立卡”制度的貧困農(nóng)戶的瞄準制度的變化上。從很大程度上講，我國農(nóng)村減貧工作從中央和地方制定的減貧目標到相應減貧措施的配置，都主要集中在解決已經(jīng)是貧困的目標群體上。進入新世紀以來，我國農(nóng)村貧困發(fā)生的機制已經(jīng)發(fā)生了變化，中央農(nóng)村減貧政策開始重視解決貧困的致貧問題，貧困村基礎設施、教育扶貧、健康扶貧、農(nóng)村社會最低保障制度等一系列具有防止貧困發(fā)生的政策不斷推出，特別是脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，農(nóng)村減貧工作事實上已經(jīng)進入到了扶貧和防貧相結(jié)合的階段。但是，無論從農(nóng)村減貧的總體戰(zhàn)略還是減貧資源的配置而言，農(nóng)村減貧的總體框架依然還是“扶貧”。

未來，隨著農(nóng)村絕對貧困走入歷史，農(nóng)村生存性貧困也將不再是我國農(nóng)村貧困的主體特征，除了少部分特殊困難的群體不可能依靠開發(fā)式扶貧來脫貧，需要更多保障性的政策支持以外，農(nóng)村多數(shù)群體的致富則越來越多地需要依靠經(jīng)濟發(fā)展的拉動。也就是說，農(nóng)村減貧工作除了仍然有少數(shù)所謂的特殊困難群體這樣的扶貧目標以外，將不應該再有類似現(xiàn)在這樣的“建檔立卡”戶扶貧目標。因此，未來農(nóng)村減貧的總體戰(zhàn)略需要調(diào)整。

現(xiàn)有標準下農(nóng)村絕對貧困人口的消失意味著農(nóng)村減貧戰(zhàn)略需要由“扶貧”向“防止貧困發(fā)生”轉(zhuǎn)化。脫貧攻堅的成果是否可持續(xù)將在很大程度上取決于兩個重要因素，一是脫貧人口不返貧，二是不出現(xiàn)大量的“新窮人”。無論是減少返貧，還是防止新的窮人出現(xiàn)，都將在很大程度上取決于是否有一個有效的“防貧”機制。正如習近平總書記強調(diào)：“扶貧工作既要解決好眼下問題，更要形成可持續(xù)的長效機制。”為此，需要在戰(zhàn)略和政策層面調(diào)整我國長期以來的農(nóng)村減貧戰(zhàn)略，克服一邊生產(chǎn)窮人、一邊扶持窮人的局面。這一調(diào)整建議主要包括以下幾個方面的工作。

第一，隨著農(nóng)村絕對貧困人口的消除，相應的農(nóng)村貧困治理的體制需要調(diào)整，需要從扶貧為主的治理機制向防貧為主的治理機制轉(zhuǎn)變。

第二，2020后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略的重點應聚焦貧困的產(chǎn)生機制上。從目前看，縮小地區(qū)發(fā)展發(fā)展差距，縮小城鄉(xiāng)社會公共服務的差距以及開拓農(nóng)民新的就業(yè)空間，特別是考慮培育全方面的有利于窮人的市場機制，都是從長遠上防止貧困發(fā)生的重要方面，也是未來農(nóng)村減貧工作的關(guān)鍵所在。

第三，貧困地區(qū)學前教育的缺失和義務教育質(zhì)量，尤其是師資質(zhì)量問題是中國農(nóng)村貧困再生產(chǎn)的重要緣由，應該成為未來農(nóng)村“防貧”機制的重要內(nèi)容之一，應加快推進貧困地區(qū)“山村幼兒園”的建設和鄉(xiāng)村學校的教師隊伍建設。

第四，貧困人口的醫(yī)療可及性差是因病致貧的重要原因。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的比例不到30%，幾乎大部分貧困地區(qū)均沒有合格的鄉(xiāng)村醫(yī)務人員。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村基本衛(wèi)生設施和衛(wèi)生人員的不足嚴重影響了已有的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策效果的發(fā)揮。應將鄉(xiāng)村衛(wèi)生的建設和鄉(xiāng)村醫(yī)生的培養(yǎng)作為未來農(nóng)村減貧工作的重要內(nèi)容之一。

第五，農(nóng)村低保是防止貧困發(fā)生的重要機制，但是目前低保存在瞄準偏離等問題，根本原因是“低保泛化”。2020年后應嚴格界定目標群體的標準，縮小覆蓋面，提高支持的強度，聚焦容易識別和爭議很少的特殊困難群體，使其真正發(fā)揮兜底保障作用。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學教授，國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員）