智慧城市建設要聚焦深度目標

自從1989年美國使用信息化城市概念以來，與智慧城市有關(guān)的概念非常多元，也幾次迭代。國外分別有過數(shù)字城市（Digital city）、智能城市（Intelligent city）、虛擬城市/信息城市（Virtual city/information city）、知識城市（Knowledge based city）等多種概念。但總體上，國外學者共同理解智慧城市的三大角度，是基本被認可的，即：基于利用信息與通信技術(shù)（ICT），改善和改變城市的生活和工作；基于人的教育、學習和知識（包含來自于大數(shù)據(jù)的知識發(fā)現(xiàn)），驅(qū)動智慧城市內(nèi)在發(fā)展；基于治理和政策，強調(diào)政府與其他主體之間合作的智慧城市運行機制。

2016年12月15日，國務院頒布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，提出將“新型智慧城市建設行動”作為“十三五”期間國家信息化的“優(yōu)先行動”之一，要求新型智慧城市建設到2020年要取得顯著成效，“形成無處不在的惠民服務、透明高效的在線政府、融合創(chuàng)新的信息經(jīng)濟、精準精細的城市治理、安全可靠的運行體系”。為了規(guī)范和推進新型智慧城市建設，國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、國家標準委于2016年12月發(fā)布了新型智慧城市評價指標體系，一級指標主要包含惠民服務、精準治理、生態(tài)宜居、智能設施、信息資源、網(wǎng)絡安全、改革創(chuàng)新、市民體驗等八項。

總體上看來，我國新型智慧城市建設目標框架是全維的，但不同目標的達成度與重要性有著非常大的差異。以新型智慧城市評價指標體系為例，惠民服務、精準治理應該是核心目標；智能設施、信息資源、網(wǎng)絡安全、改革創(chuàng)新等基本屬于保障條件；另外，市民體驗對于精準治理這類基于大數(shù)據(jù)開發(fā)利用的智慧深度應用體驗不深，反而對于基于政務數(shù)據(jù)整合共享的惠民服務感受頗深。這樣評估的結(jié)果，容易引導比較淺層的智慧規(guī)劃和建設。筆者認為，智慧城市建設要引導到智慧治理這樣的深度目標上來。

智慧城市是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)智慧治理的場域支撐

智慧治理是一種從數(shù)字治理發(fā)展而來的善治形式，涉及政府本身的數(shù)字化治理、數(shù)字經(jīng)濟治理和智慧社會治理等多方面內(nèi)容。同時，智慧治理主要包含有兩層含義: 其一，智慧治理是一種思維方式，強調(diào)治理行為和過程的智慧性，即“整體觀照，從人類整體和未來考慮問題，追求利益和占有的適度化和道德化”；其二，智慧治理是一種治理方案，通過信息和通信技術(shù)使國家、市場和社會得以更好地溝通、互動和協(xié)作，表現(xiàn)為一種技術(shù)治理和數(shù)據(jù)賦能。

目前，國內(nèi)學術(shù)界對智慧治理的內(nèi)涵表述尚未統(tǒng)一，但已有三個層面的解讀方式：一是信息技術(shù)層面，強調(diào)智慧治理的運作，需要通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)人、物、網(wǎng)絡的相互聯(lián)通與互動；二是實踐模式層面，認為智慧治理可以成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下政府創(chuàng)新社會治理模式的重要途徑；三是功能價值層面，認為智慧治理能夠整合優(yōu)化公共數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)社會治理的精準化與智能化。盡管不同學者對于智慧治理的概念內(nèi)涵理解層面有差異，但是都側(cè)重強調(diào)智慧治理需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是基于大數(shù)據(jù)、人工智能來實現(xiàn)良好的治理目標。

當前我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從數(shù)字治理升級到智慧治理，需要尋找場域支撐，否則容易成為無根之木。智慧城市這種場域支撐，就自然跟政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求關(guān)聯(lián)起來。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析原理，在這一結(jié)合模型中，要強調(diào)城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的大數(shù)據(jù)賦能，驅(qū)動數(shù)字化治理升級，通過不斷推進城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的建設，實現(xiàn)數(shù)字政府建設向數(shù)字經(jīng)濟治理和智慧社會治理的價值溢出。從這個意義說，智慧城市的智慧治理應用水平，取決于智能中樞系統(tǒng)——城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的建設水平，從而形成數(shù)據(jù)、算力與算法平臺，聚焦大數(shù)據(jù)的采集、交流、整合與開發(fā)利用。

補齊我國智慧城市建設的短板和不足

新冠肺炎疫情是對于我國推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一場巨大考驗，也是針對我國智慧城市建設的一次大考。基于制度優(yōu)勢，我國有力控制了疫情蔓延，并取得了疫情防控的重大戰(zhàn)略成果；但在此過程中，我國智慧城市的建設目標實現(xiàn)度卻表現(xiàn)不一。如2019年12月3日，有媒體曾刊發(fā)文章關(guān)注武漢在特大城市智慧治理路徑方面進行的探索，稱贊這讓人民群眾實實在在受了益。然而，在此次疫情防控過程中，武漢及至湖北各地的智慧城市建設及其智慧治理的作用，表現(xiàn)并不突出。

相對而言，杭州智慧城市的“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”則發(fā)揮了較好的作用。其中，通行全國的“健康碼”，就是出自杭州“城市大腦”的產(chǎn)物。2020年2月9日杭州余杭區(qū)率先推出“健康碼”；2月16日，國務院辦公廳電子政務辦指導加快研發(fā)全國統(tǒng)一的疫情防控健康碼系統(tǒng)，前后只用了7天時間，表現(xiàn)出數(shù)據(jù)治理的“中國速度”；3月中旬，全國絕大部分地區(qū)“健康碼”已可實現(xiàn)“一碼通行”。3月31日，習近平總書記到杭州城市大腦運營指揮中心考察時，對杭州市運用城市大腦提升交通、文旅、衛(wèi)健等系統(tǒng)治理能力的創(chuàng)新成果表示肯定，并指出“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”。

我們要看到，此次疫情防控需要的大數(shù)據(jù)支撐，往往不是一個一城一地的數(shù)據(jù)中心（城市大腦）能夠?qū)崿F(xiàn)的。主要原因包括以下兩方面：一是超過了智慧城市的數(shù)據(jù)采集范圍，是全國各地的大數(shù)據(jù)整合；二是在大數(shù)據(jù)分析處理上，要更多借助通信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的力量。這也暴露出智慧城市建設方面的三大問題：一是智慧城市建設的頂層設計不夠完善；二是智慧城市的數(shù)據(jù)中心（城市大腦），或者說智慧平臺建設緩慢；三是高端信息化人才的缺失和培養(yǎng)機制不完善。另外，在滿足善治特征的智慧治理方面，現(xiàn)代技術(shù)盡管帶來簡約高效的工作績效，但同時也引發(fā)了數(shù)據(jù)泄露、通訊竊聽、統(tǒng)計披露、消費分析等侵犯公民隱私權(quán)益的現(xiàn)象。如何有效保障公民的信息安全，如何更深層次上促進人文關(guān)懷，如何應用現(xiàn)代技術(shù)與政府職能有機融合的理念重塑，通過政府智慧治理實現(xiàn)更好為公眾服務的目標宗旨，是下一步智慧城市建設需要思考和解決的重要問題。

綜上所述，智慧城市建設需要有更加核心化的目標，引導建設內(nèi)容向縱深延展，發(fā)揮智慧治理中的場域支撐作用，完善頂層設計、優(yōu)化智慧平臺、加強人才隊伍建設、解決安全保障和注重人文關(guān)懷，這樣才可能在發(fā)生類似新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件時經(jīng)受住考驗。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、電子政務研究所所長】

參考文獻

[1]顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》，2019年第5期。

[2] 沈費偉：《智慧治理：“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的政府治理變革新模式》，《中共福建省委黨校學報》，2019年第4期。

責編：司文君 / 賀勝蘭

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