直接授權(quán)模式是指政府直接授予出資人職責的模式，間接授權(quán)模式是指國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責的模式。兩種模式是國有資本投資運營公司試點的重要內(nèi)容。兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式主要以間接授權(quán)模式為主。兩種模式各有利弊，從實踐看，間接授權(quán)利弊體現(xiàn)得比較充分，好處是快速推進試點、試點風險較小、充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力；問題則包括增加委托代理環(huán)節(jié)、授權(quán)不充分、難以跨部門發(fā)揮資本布局調(diào)整作用等。建議加快授權(quán)模式試點步伐，分類推進授權(quán)模式改革：深化間接授權(quán)模式改革，實現(xiàn)充分授權(quán)；選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式；探索國有資本的基金化管理模式；對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。

黨的十八屆三中全會首次提出改組、組建國有資本投資、運營公司（簡稱“兩類公司”）。目前，從中央到地方都在積極推進兩類公司試點，取得了一定的成效，但改革進度相對滯后。2018年國務院關于推進兩類公司改革試點的實施意見明確提出，按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點，即對間接授權(quán)和直接授權(quán)模式開展試點比較，作為兩類公司機制探索的重要內(nèi)容。從實踐看，間接授權(quán)模式試點在不斷推進，但兩種模式的試點比較工作還沒有破題，成為兩類公司改革的一個瓶頸。深化對兩類公司的改革，必須高度重視授權(quán)模式的改革，特別是大膽探索直接授權(quán)模式，充分激發(fā)兩類公司的活力，有效發(fā)揮兩類公司的功能作用。

當前兩類公司試點主要采取間接授權(quán)模式

我國積極推進兩類公司試點工作。據(jù)研究統(tǒng)計，截至2019年底，我國中央層面已改組21家兩類公司，基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。

由于試點企業(yè)多為國資監(jiān)管部門監(jiān)管的國有企業(yè)“翻牌”改建，因此，當前兩類公司試點基本采取間接授權(quán)模式，即由國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)方式。從中央和各地的實踐看，對“翻牌”改建的兩類公司，存在授權(quán)不充分的情況。一些地方也新設了少量的兩類公司，劃入了國有股權(quán)或整體企業(yè)，但存在新設的兩類公司僅“持股并表”或享有分紅等少數(shù)權(quán)益現(xiàn)象，主要出資人職權(quán)仍由國資監(jiān)管機構(gòu)實施。

僅少數(shù)地方在探索政府直接授權(quán)模式。例如，山西省近期開展了大膽試點，2020年5月省國資委把發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）流轉(zhuǎn)、資本運作、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核等出資人管資本職責全部轉(zhuǎn)授給省國有資本運營公司，賦予公司相對完整的出資人職責。

直接授權(quán)在我國并非新事物，在國資委成立前，我國授權(quán)經(jīng)營體制曾以直接授權(quán)和授權(quán)持股為主，國資委成立后，直接授權(quán)才轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接授權(quán)為主。事實上，在中央層面中信集團、中投公司就是采用國務院直接授權(quán)模式，為兩類公司的試點提供了重要經(jīng)驗。

國外對國有資本（企業(yè)）實行直接授權(quán)模式的做法

發(fā)達國家對于國有企業(yè)大量采用直接授權(quán)模式，由國家（政府）直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)或投資運營國有資本。如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)，實現(xiàn)“一企一法”。再如法國電力公司也是法國政府直接授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)。

各國采取直接授權(quán)的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機構(gòu)控股模式（如巴西國家開發(fā)銀行模式，直接授權(quán)巴西國家開發(fā)銀行旗下的投資銀行運作國有資本）、主權(quán)基金控股模式（新加坡淡馬錫模式、馬來西亞國庫控股公司）、一般控股公司模式等等。

直接授權(quán)的好處是授權(quán)充分，可以高效執(zhí)行國家戰(zhàn)略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制。從世界各國的實踐看，實行直接授權(quán)的國家多為市場經(jīng)濟條件較好的國家，國有企業(yè)規(guī)模相對不大、數(shù)量相對少。

良好的國家治理和能力才能保障直接授權(quán)的效果。從各國實踐看，如果對授權(quán)企業(yè)的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業(yè)過多，對國有企業(yè)實行穿透式管理等，即便實行直接授權(quán)也很難達到政府所預期的目標。馬來西亞就是直接授權(quán)不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國庫控股公司，但政府對企業(yè)投資過度干預，并設定多重目標，使得企業(yè)無法獨立經(jīng)營，政府目標不能有效實現(xiàn)。因此，實行直接授權(quán)和間接授權(quán)需要結(jié)合各國的實際情況進行選擇，無論選擇何種經(jīng)營授權(quán)模式均要明晰政府和企業(yè)的邊界，明確企業(yè)的功能定位，健全企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和提高治理能力。

兩種授權(quán)模式各有利弊

授權(quán)模式是國資管理體制的一個技術(shù)性環(huán)節(jié)，雖然不是決定性因素，但對于推動“政企分離”和激發(fā)兩類公司活力有著重要意義。兩種授權(quán)模式各有利弊、各有條件，需要在實踐中予以檢驗。

第一，間接授權(quán)模式的利弊。

兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本經(jīng)營授權(quán)模式以間接授權(quán)模式為主，其利弊體現(xiàn)得較為充分。有利方面主要表現(xiàn)為：

快速推進試點。這一模式在改革試點初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類公司實現(xiàn)了快速試點。間接授權(quán)不改變現(xiàn)有國資國企監(jiān)管框架，改革推行難度小。將國資委直接管理的國有企業(yè)先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動試點。

漸進式改革風險較小。在當前的試點過程中，國資委在現(xiàn)有監(jiān)管框架下逐步增加授權(quán)事項，改革探索的風險較小。例如，在2016年中糧集團的試點方案中，國資委向中糧集團在資產(chǎn)配置、薪酬分配、市場化用人、體制改革、主營業(yè)務范圍確定等18個事項進行放權(quán)授權(quán)。2019年6月，國資委發(fā)布放權(quán)授權(quán)清單，重點選取了五大類、35項放權(quán)授權(quán)事項，這些措施也有利于國有資本投資運營公司的改革試點。另外，采取“一企一策”的方式對試點企業(yè)放權(quán)授權(quán)，也可以根據(jù)企業(yè)條件開展試點。

充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力。試點企業(yè)都是特定領域的龍頭企業(yè)，集團總部形成了一定的資本投資和運營能力。例如，國投集團本身就是一家投資控股公司，1995年設立以來，在市場競爭中逐步形成了“股權(quán)投資、股權(quán)管理、股權(quán)經(jīng)營”和“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”的運作模式。中國誠通于2005年被國資委確定為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司試點企業(yè)，搭建國有資產(chǎn)重組和資本運作的平臺，探索中央企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場化、專業(yè)化運作和處置的路徑。中國誠通以托管和國有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，重組整合了20多家中央企業(yè)和央企子企業(yè)，形成了人員安置、資產(chǎn)處置和投資運營的豐富經(jīng)驗。

目前的間接授權(quán)試點實踐也暴露出一些問題，這些問題是多方面的原因造成的，但與間接授權(quán)模式有一定的關系。

增加了委托代理環(huán)節(jié)。間接授權(quán)模式增加了委托代理環(huán)節(jié)，即政府與國資監(jiān)管機構(gòu)之間的委托代理關系。在國資監(jiān)管機構(gòu)和兩類公司之間的委托代理關系尚未完全理順的情況下，增加一層代理關系使得兩類公司運作成效受到影響。

授權(quán)不充分限制兩類公司發(fā)揮市場化專業(yè)運作主體作用。目前的間接授權(quán)，對兩類公司的監(jiān)管依據(jù)的是原有監(jiān)管制度，對兩類公司放權(quán)授權(quán)不充分。雖然2019年頒布了授權(quán)放權(quán)清單，但在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權(quán)仍不充分。限制了兩類公司市場化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場化經(jīng)營機制的能力。

未針對性建立考核評價機制。兩類公司與一般性產(chǎn)業(yè)公司在運營標的、運營模式、運營目標上有本質(zhì)區(qū)別，一般產(chǎn)業(yè)企業(yè)的年度考核評價體系并不適用于兩類公司。目前試點尚未針對兩類公司的特點建立相應的考核評價機制，無法有效引導和激勵兩類公司發(fā)揮功能作用。

兩類公司難以跨越國資監(jiān)管體系發(fā)揮作用。我國的國資管理體系主要可以分為國資委管理的產(chǎn)業(yè)企業(yè)體系、財政部管理的金融企業(yè)體系、計劃單列重點企業(yè)體系、行政事業(yè)單位所屬企業(yè)體系、教育部管理的高校企業(yè)體系、文化和旅游部管理的文化企業(yè)體系等。體系間相互獨立、管理分割，國有資本流動受阻。目前兩類公司主要是由國資委組建，在參與其他國資管理體系改革的過程中受到阻礙。

第二，直接授權(quán)模式的利弊。

直接授權(quán)模式的試點還沒有真正破題，所以還無法從本輪國資國企改革的實踐中總結(jié)利弊。從過去的實踐以及國外的經(jīng)驗看，直接授權(quán)可以緩解間接授權(quán)的一些問題，但對試點企業(yè)的治理能力也要求更高。

直接授權(quán)有利于兩類公司在政府的直接監(jiān)管和指導下最大程度地按照國家的整體性目標和要求推進國資國企改革；有利于在政府的統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)跨國資管理體系參與資產(chǎn)改革重組和配置優(yōu)化，構(gòu)建國資監(jiān)管大格局，在服務國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更加積極的平臺作用；有利于幫助政府形成更全面、更具有針對性的政策，推進改革的落地實施；有利于針對兩類公司實現(xiàn)充分放權(quán)和授權(quán)，引導兩類公司自主運營，減少管理層級和行政干預，提升效率，避免疊床架屋。

直接授權(quán)模式需要具備一定的條件。首先，直接授權(quán)模式對企業(yè)授權(quán)比較充分，但也增加了內(nèi)部人控制的風險，需要建立起有效運行的現(xiàn)代企業(yè)治理機制，以確保實現(xiàn)貫徹落實上級決策部署與市場化運營的有機結(jié)合；其次，被授權(quán)單位需要具備一定的規(guī)模和相應的資產(chǎn)、資本、資金運作能力，以確保能夠?qū)κ跈?quán)范圍內(nèi)的大規(guī)模、情況復雜的改革資產(chǎn)進行有效的運作；最后，需要建立新的國資監(jiān)管框架，進行合法授權(quán)、監(jiān)管，確保授權(quán)充分到位、監(jiān)管有效并激發(fā)引導兩類公司發(fā)揮功能作用。

分類推行兩類公司授權(quán)經(jīng)營改革的政策建議

我國國有企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多、布局領域廣，各層級、各地方的政府部門在能力方面存在較大差異，各地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差異，因此現(xiàn)階段授權(quán)經(jīng)營改革需要采取因地制宜的方式。當前實行以間接授權(quán)為主、直接授權(quán)為輔的試點方式是客觀選擇，但同時也要加快直接授權(quán)試點的步伐。

第一，深化間接授權(quán)模式改革，實現(xiàn)充分放權(quán)授權(quán)。

建議進一步深化間接授權(quán)模式改革，充分落實兩類公司作為在管理國有資本方面的職權(quán)。在國有資產(chǎn)重組整合、行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合、投融資、薪酬人事等方面加強對兩類公司的授權(quán)；根據(jù)兩類公司在推進資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤活、人員安置、資產(chǎn)配置、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化運作中的實際需要協(xié)調(diào)爭取相應的專項政策；以兩類公司為平臺，加快推進體系內(nèi)國有企業(yè)分類改革、非主業(yè)非優(yōu)勢資產(chǎn)剝離整合等。

第二，選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式。

中央兩類公司普遍規(guī)模較大，一些企業(yè)公司治理和運營管控體系完善，運作能力強，在貫徹落實黨中央、國務院決策部署方面具有良好的政治和物質(zhì)基礎。建議選擇中央兩類公司中條件較好的企業(yè)開展試點，如凈資產(chǎn)規(guī)模超過1000億元，建立起規(guī)范董事會，具有大規(guī)模復雜改革資產(chǎn)接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過直接授權(quán)，擴大兩類公司國有資本經(jīng)營范圍，構(gòu)建國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運作的能力，促進國有資本的合理流動，培育孵化關系國家安全、國計民生、國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)；打造產(chǎn)融結(jié)合平臺，發(fā)揮橋梁與紐帶作用，在有效防范金融風險的前提下，破解產(chǎn)融相互獨立、相互割裂的桎梏；建立市場化經(jīng)營機制，構(gòu)建國家主權(quán)財富運營管理平臺。

第三，探索國有資本基金化管理的授權(quán)經(jīng)營方式。

探索以政府或國資監(jiān)管機構(gòu)作為國有資本的出資人，并將運營管理職能交由兩類公司的國有資本基金化管理模式。實現(xiàn)國有資本出資人，從國有企業(yè)的直接管理者轉(zhuǎn)向基于出資關系的監(jiān)管者；從關注企業(yè)個體發(fā)展轉(zhuǎn)向注重國有資本整體功能、布局結(jié)構(gòu)、保值增值；重點管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全等內(nèi)容；對兩類公司“管理人”充分授權(quán)、不干預具體運作，并對運行結(jié)果實施監(jiān)管考核。兩類公司作為“管理人”，按照政府或國資監(jiān)管機構(gòu)的整體目標和要求，開展國有資本的具體運營，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，促進國有企業(yè)經(jīng)營要素的有效配置，提升企業(yè)競爭力，多維度、多層面提升國有資本價值，實現(xiàn)運營目標。

第四，對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。

根據(jù)兩類公司的使命職責建立科學有效的考核評價體系：一是對在落實國家戰(zhàn)略和促進國資國企改革、中央企業(yè)改革中發(fā)揮作用的考核；二是對在資產(chǎn)接收整合運營過程中有效維護人員穩(wěn)定、運營穩(wěn)定，并通過運營提升和業(yè)務孵化增加勞動就業(yè)作用的考核；三是對實現(xiàn)國有資產(chǎn)價值提升或有效減少國有資產(chǎn)損耗、防止國有資產(chǎn)流失的考核；四是對優(yōu)化配置提升資產(chǎn)效益或協(xié)同配置提升關聯(lián)資產(chǎn)綜合效益的考核；五是對引導國有資本向關系國民經(jīng)濟、國家安全關鍵領域和重點行業(yè)集中的考核。

（作者系國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“國有資本投資運營公司研究”課題組成員）