摘 要:隨著互聯(lián)網(wǎng)科技應(yīng)用的不斷深化，與跨境數(shù)據(jù)流動有關(guān)的治理問題也日益突出。本文意在引入社會共治的理念，通過鼓勵企業(yè)實施行之有效的技術(shù)方案、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織溝通社會主體和政府的橋梁作用、積極鼓勵社會主體參與跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理等措施，嘗試解決跨境數(shù)據(jù)流動的治理問題。

關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)流動 社會共治 國家治理

【中圖分類號】C93 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”。這為進(jìn)一步推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化指明了方向，也促進(jìn)了社會治理方式與手段的不斷創(chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的不斷深化，與跨境數(shù)據(jù)流動有關(guān)的治理問題日益突出，因此，筆者認(rèn)為有必要引入社會共治的理念與手段嘗試解決跨境數(shù)據(jù)流動的治理問題。

跨境數(shù)據(jù)流動治理的重要性

在數(shù)字信息時代，“數(shù)據(jù)”本身的意義和價值并不再局限于單個數(shù)據(jù)的字節(jié)本身，數(shù)據(jù)已具備獨立的經(jīng)濟(jì)價值和民法上的財產(chǎn)內(nèi)涵，借助信息技術(shù)的巨大算力可以對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行有效處理，進(jìn)而得出含有巨大信息量的處理結(jié)果。例如，將海量網(wǎng)民的淘寶購物習(xí)慣數(shù)據(jù)予以分析，可得出消費者消費偏好的大致模型，使得商家得以有針對性地優(yōu)化產(chǎn)品與服務(wù)。此外，利用上述大數(shù)據(jù)可以推算出國家的部分行業(yè)或領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)運行勢態(tài)，能夠為國家在新周期的經(jīng)濟(jì)決策提供有價值的參考。關(guān)于個體信息保護(hù)，結(jié)合目前國際保險服務(wù)、跨境醫(yī)療服務(wù)等貿(mào)易相關(guān)實踐來看，個體數(shù)據(jù)一旦疏于管理，既可能對個人權(quán)益造成侵害，甚至有損于國家或地區(qū)的安全利益。

數(shù)據(jù)本身因與個體的個人生活息息相關(guān)而具有了涉及隱私權(quán)的保護(hù)訴求。但是，無數(shù)條數(shù)據(jù)經(jīng)過巨大算力的整合能夠獲得具有現(xiàn)實或潛在戰(zhàn)略意義的信息，從而使得數(shù)據(jù)成為與國家安全密切相關(guān)的元素。對此，我國在立法上已做出了相應(yīng)的積極回應(yīng)，如《國家安全法》提出了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的概念，國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念，《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個人信息保護(hù)指南》建立了個人信息安全保護(hù)的基本框架等。但需要注意的是，上述規(guī)制框架對跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)制都僅是停留在較為宏觀的原則性規(guī)制階段，未能通過更加具有可操作性的立法措施妥善解決跨境數(shù)據(jù)流動中的某些具體治理問題，例如，如何對跨境數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分類，如何設(shè)計數(shù)據(jù)本地化的具體方案，如何設(shè)計數(shù)據(jù)跨境流動的國家安全影響評價標(biāo)準(zhǔn)，如何確定數(shù)據(jù)跨境流動過程中的國家安全盡職調(diào)查與舉證責(zé)任，等等。數(shù)據(jù)跨境流動治理對國家制度建設(shè)提出了一系列重要的法律問題，亟需通過有效的治理體系、能力和手段來妥善解決。

跨境數(shù)據(jù)流動的治理難點

目前，針對跨境數(shù)據(jù)流動的治理主要存在以下三方面的難點：

一是跨境數(shù)據(jù)流動本身具有其特殊技術(shù)復(fù)雜性。管理跨境數(shù)據(jù)流動顯然不是初級的計算機入門技能就可以解決的，而是需要更為復(fù)雜的編程與數(shù)據(jù)管理技能，包括人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)處理技術(shù)等。信息技術(shù)本身成為數(shù)據(jù)跨境治理的門檻與壁壘，使得一般意義上的信息技術(shù)“外行人”無法深入了解數(shù)據(jù)跨境流動的運作原理本身，也使那些不具備專門知識的人員對什么樣的數(shù)據(jù)可以跨境流動、如何跨境流動、通過什么樣的技術(shù)措施能夠限制其跨境流動等問題的認(rèn)識和把握常常出現(xiàn)“霧里看花”的迷蒙感。雖然能大體上知其大略，但具體到細(xì)微的關(guān)鍵之處時，因缺乏必要的技術(shù)素養(yǎng)積累，可能導(dǎo)致其無法準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。例如，如何確定數(shù)據(jù)的本地化儲存的技術(shù)程序標(biāo)準(zhǔn)和防盜用處理的信息傳遞過程等就主要依賴于相關(guān)人員對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的掌握與應(yīng)用。

二是被普遍接受的國際跨境數(shù)據(jù)流動相關(guān)法律規(guī)則尚未形成。目前，許多國家先后制訂了各自的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)管理相關(guān)規(guī)定，由此形成了某種“各自為政”的格局，使得跨境數(shù)據(jù)流動遇到了 “到什么山上唱什么歌”的按國別采取合規(guī)措施的問題。因此，盡快建立一套規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的相關(guān)國際規(guī)則可以大大提升數(shù)據(jù)跨境流動的便利性，消除隱形制度壁壘。迄今為止，雖無世界各國公認(rèn)的國際跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，但一些國家已開始進(jìn)行多邊數(shù)據(jù)規(guī)則的嘗試。如美國、日本、歐盟早已達(dá)成了“綠色數(shù)據(jù)中心標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”。這是一項有意義的嘗試，預(yù)示著區(qū)域性的多邊合作規(guī)則可以作為全球性規(guī)則缺失的一個補充方式。數(shù)據(jù)的跨境流動將對數(shù)據(jù)的管理能力和治理能力提出更高的要求。但目前我國這方面的實踐還較少，需要一方面加強實踐，另一方面通過“他山之石”獲取經(jīng)驗，贏得后發(fā)優(yōu)勢。我國或亦可通過多邊或區(qū)域數(shù)據(jù)合作的方式嘗試積累跨境數(shù)據(jù)流動治理經(jīng)驗。

三是政府對數(shù)據(jù)跨境流動的治理具有一定滯后性。政府對跨境數(shù)據(jù)流動的治理，從宏觀上來看可以涵蓋事前的合規(guī)制度體系建設(shè)、鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事中的解決爭議機制、通過資源配給克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，以及事后積累相關(guān)經(jīng)驗并進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)制措施等。但這樣的良性循環(huán)模型本身也帶有某種內(nèi)在缺陷，主要表現(xiàn)為政府的規(guī)制活動往往滯后于行業(yè)本身的探索與實踐，政府常常是受行業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的發(fā)展要求的刺激，爾后制定和推動一系列配套監(jiān)管措施。對此，需要實現(xiàn)原則性和規(guī)則性的有機統(tǒng)一，政府主抓原則方面的宏觀導(dǎo)向，如強調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動過程中的國家安全、個人信息隱私安全的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)風(fēng)險預(yù)警、國際合作交流等治理方面，而具體從事跨境數(shù)據(jù)流動的企業(yè)應(yīng)積極探索明確技術(shù)規(guī)則，以彌補政府監(jiān)管規(guī)制滯后性。

跨境數(shù)據(jù)流動的社會共治方式

黨的十八屆三中全會提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系”。治理跨境數(shù)據(jù)流動這一新興領(lǐng)域，需要政府和市場形成良性互動，需要激活社會主體活力，從而形成良好的治理效果，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

一是鼓勵企業(yè)實施行之有效的技術(shù)方案。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)力量具有發(fā)展活力強、發(fā)展時機好、發(fā)展前景大、技術(shù)技能熟等優(yōu)勢特點。政府應(yīng)當(dāng)通過“政策賦能”等途徑進(jìn)一步激活和釋放其活力，一方面彌補政府作為治理主體對特殊領(lǐng)域、特別專業(yè)的實踐的認(rèn)識滯后的不足，鼓勵社會主體協(xié)助政府制定一套切實的技術(shù)解決方案，另一方面鼓勵相關(guān)社會主體繼續(xù)發(fā)展，積極實踐，為國家立法與政策的完善提供參考。

二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織溝通社會主體和政府的橋梁作用。行業(yè)組織是介于政府和企業(yè)之間的中介組織，也是屬于廣義社會主體的一種。充分發(fā)揮行業(yè)自律功能有助于分擔(dān)政府的監(jiān)管壓力，而行業(yè)協(xié)會則可通過行業(yè)協(xié)會的章程制定、內(nèi)部合規(guī)建設(shè)、行業(yè)互助等方式促進(jìn)相關(guān)治理目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，行業(yè)協(xié)會組織還可集中收集行業(yè)發(fā)展前沿動態(tài)、匯總行業(yè)內(nèi)企業(yè)的呼聲，為政府決策和制定規(guī)制框架提供意見參考。

三是積極鼓勵社會主體參與跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理。數(shù)據(jù)跨境流動的全球治理是國家、地方政府、企業(yè)、個人等不同主體共同參與的多層次治理。在我國鼓勵企業(yè)“走出去”的大趨勢下，應(yīng)鼓勵企業(yè)在內(nèi)的社會主體參與到國際規(guī)則的制定之中，如加入國際某專門行業(yè)或技術(shù)協(xié)會，通過影響相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的制定表達(dá)出我國企業(yè)的利益訴求，以期跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理符合我國長遠(yuǎn)發(fā)展利益和人類命運共同體的宗旨。

總而言之，跨境數(shù)據(jù)流動是一個新興的治理領(lǐng)域，具有自身的特殊性，而在信息化時代和國際經(jīng)濟(jì)合作不斷深化的背景下，對于跨境數(shù)據(jù)流動給國家安全、個人信息安全帶來的挑戰(zhàn)必須給予高度重視。最后要強調(diào)的是，實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動的善治，不僅要發(fā)揮政府的積極作用，同時也要激活社會主體活力，讓各類社會主體參與到國內(nèi)行業(yè)自律、國內(nèi)規(guī)則制定和全球規(guī)則治理等方面中，形成社會共治的積極效果與良性循環(huán)的治理格局。

【本文作者為北京師范大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，法治發(fā)展研究中心主任；北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生詹周達(dá)對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：董 楠 / 賀勝蘭

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