【《中國制度面對面》連載之六】

1949年10月，新中國中央人民政府政務(wù)院成立時，設(shè)有35個機(jī)構(gòu)。為適應(yīng)社會主義建設(shè)的需要，此后進(jìn)行了6次政府機(jī)構(gòu)改革，到1981年國務(wù)院組成部門增加到52個、其他工作部門48個，達(dá)到新中國成立以來的最高峰。改革開放40多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和對外開放的深入發(fā)展，我國又先后進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革，到2018年國務(wù)院組成部門調(diào)整到26個、其他工作部門14個?？梢哉f，行政體制改革的步伐與事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步同頻共振，政府的職責(zé)使命與國家的繁榮富強(qiáng)息息相關(guān)。

在當(dāng)代中國，政府作為國家治理的樞紐，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，承擔(dān)著推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)。構(gòu)建中國特色社會主義行政體制，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會《決定》立足更好執(zhí)行黨和國家決策部署，對堅持和完善中國特色社會主義行政體制提出明確要求，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了堅實的制度保障。

一、探索中國式行政

古往今來，政府在國家政治活動中扮演著極為重要的角色。在我國古代，歷朝歷代的政府和官僚體系，都是為實現(xiàn)皇權(quán)的統(tǒng)治而服務(wù)的。無論是秦漢“三公九卿”還是隋唐“三省六部”，無論是宋元“二府三司”“一省兩院”還是明清內(nèi)閣制，都是為維護(hù)封建制度和秩序而設(shè)置的集權(quán)工具。正如司馬遷《史記》所言：“天下之事無小大，皆決于上。”

近代以后西方國家的政府，作為政黨政治的一種主要組織形式，無論其掌控權(quán)在不同政黨之間怎樣倒手，代表和維護(hù)的都是資產(chǎn)階級的利益。西方國家的總統(tǒng)、總理、首相等政府首腦，雖然其各自國家的政體有所不同，但他們都是資產(chǎn)階級政黨的代言人。針對這種政治現(xiàn)象，恩格斯深刻指出，“他們輪流執(zhí)掌政權(quán)，以最骯臟的手段來達(dá)到最骯臟的目的”，“這些人表面上是替國民服務(wù)，實際上卻是對國民進(jìn)行統(tǒng)治和掠奪”。

社會主義國家的政府，是以馬克思主義國家學(xué)說為指導(dǎo)建立起來的，區(qū)別于以往一切舊政府，不是為少數(shù)人謀利益，而是為維護(hù)絕大多數(shù)人利益而存在的。新中國的人民政府從誕生之日起，就在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把為人民服務(wù)、推動國家發(fā)展作為不懈追求和目標(biāo)。

按照馬克思主義的觀點，政府作為上層建筑的一部分，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應(yīng)新的要求不斷進(jìn)行改革。這是人類社會發(fā)展的一條普遍規(guī)律。在某種意義上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就好比氣候，政府體制就像衣服一樣，氣候出現(xiàn)冷熱變化，衣服也隨之增減。新中國成立70多年來，根據(jù)不同時期的發(fā)展要求和特點，人民政府不斷改革調(diào)整自己的職能定位和內(nèi)部架構(gòu)，使行政體制更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

新中國成立初期，國家的主要任務(wù)是盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，鞏固新生的人民政權(quán)，開展大規(guī)模社會主義建設(shè)。此時我國行政體制的建立和調(diào)整，基本上圍繞著這一主要任務(wù)來進(jìn)行。從最初政務(wù)院35個部門開始運(yùn)轉(zhuǎn)，到1954年國務(wù)院正式成立，再到1956年精簡機(jī)構(gòu)下放權(quán)力……我國行政體制從零起步，伴隨著社會主義革命和建設(shè)的進(jìn)程不斷發(fā)展。這一時期我國的行政體制，主要是為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)而建立的，對國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但也存在政企不分、管得過多過細(xì)的問題。20世紀(jì)50—70年代，僅機(jī)械工業(yè)領(lǐng)域就有七八個部委。后來發(fā)生了十年內(nèi)亂，使國家行政體制遭到嚴(yán)重破壞，甚至一度處于癱瘓狀態(tài)。

“文化大革命”結(jié)束后，政府機(jī)關(guān)得到大規(guī)?；謴?fù)和重建，但同時也帶來機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高等問題。鄧小平同志指出，精簡機(jī)構(gòu)是一場革命；如果不搞這場革命，是不可能得到人民贊同的。自此，我國行政體制改革的主要任務(wù)，就是適應(yīng)黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面工作不斷深入的需要。這些年來，我國行政體制改革深入推進(jìn)，使政府角色發(fā)生重大變化，由“全能型政府”逐漸向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，各方面行政職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，實現(xiàn)了政府職能體系的重大轉(zhuǎn)變。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一些新行業(yè)新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，我國行政體制也圍繞這些方面進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會生產(chǎn)力的快速發(fā)展。

“世易時移，變法宜矣。”黨的十八大以來，為適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，我國行政體制改革向縱深發(fā)展。特別是黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，圍繞完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)4個方面進(jìn)行了部署，對政府職能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大幅度改革，堪稱一次系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)。黨的十九屆四中全會按照更加成熟更加定型的目標(biāo)，對行政體制改革的基本方向和重點任務(wù)作出部署。可以預(yù)見，隨著行政體制改革效能的初步顯現(xiàn)，一個職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系正在形成。

回顧過去70多年，中國特色社會主義行政體制是立足我國基本政治架構(gòu)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而形成的中國式行政。它之所以行之有效，就在于能夠充分反映黨的意志和人民意愿，能夠調(diào)節(jié)政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會既充滿活力又有序發(fā)展。

二、建設(shè)服務(wù)型政府

為企業(yè)松綁、為創(chuàng)新助力、為公平護(hù)航……黨的十八大以來，一場廣泛而深刻的“放管服”改革在神州大地激蕩開來。國家層面大刀闊斧推進(jìn)，大幅削減行政審批事項，徹底終結(jié)非行政許可審批，堅決砍掉各種“奇葩”證明，盡量壓縮企業(yè)開辦時間；地方政府因地制宜進(jìn)行探索，如“最多跑一次”“一枚公章管審批”“不見面審批”“一門式一網(wǎng)式”等，創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗好做法。這場上下聯(lián)動的行政體制改革，實現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的華麗轉(zhuǎn)身，使經(jīng)濟(jì)社會活力競相迸發(fā)、財富創(chuàng)造源泉充分涌流。

據(jù)統(tǒng)計，2019年全國新登記市場主體2377萬戶，平均每分鐘有超過40戶誕生；全年累計新增減稅降費(fèi)超過2.3萬億元，企業(yè)負(fù)擔(dān)得到大幅減輕；推出市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項131項，縮減比例達(dá)13%，放寬了企業(yè)進(jìn)入的領(lǐng)域。這些數(shù)據(jù)，集中反映了各級政府以斷腕之痛打開市場活力之門所獲得的巨大紅利，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的亮麗成績單。

服務(wù)型政府，相對于傳統(tǒng)的管制型政府而言，通俗地講，就是以服務(wù)人民、服務(wù)市場和社會為目標(biāo)，并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的現(xiàn)代政府治理模式。建設(shè)服務(wù)型政府是現(xiàn)代國家治理的一個重要標(biāo)志，是我國行政體制改革的基本方向。這些年來，圍繞這一方向，我們持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，促使各級政府加速向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積累了寶貴經(jīng)驗。黨的十九屆四中全會全面總結(jié)我國行政體制改革的成功做法，對建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作出了整體性的制度安排。

由“大包大攬”走向“收放有度”，大力加快政府職能轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要正確處理政府和市場、政府和社會的關(guān)系，明確政府的職責(zé)邊界，該由政府做的不缺位，該由市場和社會做的一定要放權(quán)到位，不能越俎代庖。這次全會提出要優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，為轉(zhuǎn)變政府職能指明了方向。形象地說，就是政府要當(dāng)好國民經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航員”、市場秩序的“裁判長”、和諧穩(wěn)定的“守護(hù)神”、公共服務(wù)的“供給方”、美麗中國的“捍衛(wèi)者”。

由“物理重組”走向“化學(xué)反應(yīng)”，不斷激發(fā)政府結(jié)構(gòu)效能。2018年2月至2019年7月，一年多來，從中央到地方，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革全面展開、壓茬推進(jìn)。國務(wù)院主要涉及23個部門，正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，各地政府也進(jìn)行了大幅度調(diào)整合并。這次改革力度之大、范圍之廣、程度之深前所未有?，F(xiàn)在，改革已經(jīng)完成合署辦公、人員轉(zhuǎn)隸、機(jī)構(gòu)掛牌等“物理重組”，還需要通過繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使之發(fā)生脫胎換骨的“化學(xué)反應(yīng)”，讓政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同，形成高效率組織體系。

由“粗放式管理”走向“高質(zhì)量服務(wù)”，著力提高政府工作水平?，F(xiàn)代政府的一個重要標(biāo)志，就是政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。近年來，隨著建設(shè)服務(wù)型政府的深入推進(jìn)，各級行政機(jī)關(guān)服務(wù)群眾的意識不斷增強(qiáng)，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象明顯減少，基于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)新手段提高政務(wù)服務(wù)水平的能力顯著提升，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”“連接壁壘”等問題正在破解，但與人民群眾更高期待相比還有一定差距。2019年年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》，目的就是要充分發(fā)揮群眾評價的激勵機(jī)制，推動政務(wù)服務(wù)水平持續(xù)提升。

三、發(fā)揮兩個積極性

中央和地方的關(guān)系，這是一個亙古存在的政治話題。二者的關(guān)系處理得好，國家就能長治久安、繁榮發(fā)展；處理得不好，國家要么陷入內(nèi)亂甚至分裂，要么失去活力乃至衰退。

我國古代2000多年的封建統(tǒng)治，總體上是中央集權(quán)占主導(dǎo)。歷史上幾次大分裂時期，都與地方勢力過大有關(guān)。元明清的統(tǒng)治者吸取了歷史教訓(xùn)，通過不斷加強(qiáng)中央集權(quán)，確保了延續(xù)千年的大一統(tǒng)格局。這種高度的中央集權(quán)在明清時期達(dá)到了頂峰，極大遏制了地方的自主性，社會上出現(xiàn)的新興生產(chǎn)力因素被扼殺在萌芽狀態(tài)，使封建的腐朽統(tǒng)治又延續(xù)了好幾百年，成為近代以后中國落后于西方的一個重要原因。從我國封建王朝興衰成敗的歷史來看，在“家天下”的統(tǒng)治框架內(nèi)，無論王朝如何更替，中央和地方的權(quán)力分配都是“零和博弈”的對立關(guān)系，是永遠(yuǎn)無法解開的死結(jié)。

社會主義中國建立后，我們黨認(rèn)為在社會主義制度下，中央和地方政府都代行人民的權(quán)力、代表人民的利益，沒有自己的特殊利益，因而在本質(zhì)上是一致的、統(tǒng)一的，是相輔相成、相得益彰的關(guān)系。但我國是一個大國，有自己特殊的國情，人口眾多，地域遼闊，一個省比有的國家還大，各地發(fā)展很不平衡。怎么做到既能保證號令統(tǒng)一又能調(diào)動地方積極性，始終是中國特色社會主義行政體制面臨的重大課題。毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”

新中國成立70多年來，我們黨始終把處理好中央和地方的關(guān)系作為國家治理的頭等大事，既注重維護(hù)國家統(tǒng)一和中央權(quán)威，又賦予地方更多自主權(quán)，使兩個積極性都能得到充分發(fā)揮。黨的十九屆四中全會站在中國特色社會主義長遠(yuǎn)發(fā)展的歷史高度，從制度層面對理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系作出剛性要求，努力構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。落實好全會精神，必須科學(xué)把握統(tǒng)一性和多樣性的關(guān)系，提高政治站位，克服本位主義，形成上下一條心、合力辦大事的生動活潑局面。

在事權(quán)劃分上，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。同時，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制，形成權(quán)責(zé)一致的管理體制。

在財權(quán)分配上，優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。按照分稅制原則，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，為各級政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財力保障。

民之所望，施政所向。1949年10月1日，毛澤東同志在天安門城樓上莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國中央人民政府今天成立了！”從那天起，人民政府秉持人民至上的理念一路走來，以自我革命的精神和無愧于時代的業(yè)績，深深踐行了“人民有所呼，改革有所應(yīng)”的公仆情懷和使命擔(dān)當(dāng)。

深度閱讀

1.《中共十九屆三中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習(xí)近平作重要講話》，《人民日報》2018年3月1日。

2.《習(xí)近平在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上強(qiáng)調(diào)鞏固黨和國家機(jī)構(gòu)改革成果 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年7月6日。