【摘要】政府在借力網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時，雖然極大地提高了服務(wù)的便捷性和可及性，但也產(chǎn)生了服務(wù)的不均衡和不公平性問題。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”保障公共服務(wù)普惠性成為推進(jìn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵問題?？蓮募涌祉攲釉O(shè)計、強(qiáng)化中層機(jī)制支撐和夯實底層保障基礎(chǔ)方面出發(fā)跨越“數(shù)字鴻溝”，保障基本公共服務(wù)的普惠性。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)  “數(shù)字鴻溝”  均等化  普惠性    

【中圖分類號】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新冠肺炎疫情凸顯公共服務(wù)均等化的緊迫性

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾發(fā)生了關(guān)鍵性變化。這一變化顯示要逐步縮小居民收入差距、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，尤其是區(qū)域、城鄉(xiāng)之間要協(xié)調(diào)發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略深入實施的背景下，我國通過云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)融入政府公共服務(wù)供給過程，不僅極大地提高了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也拓展了公共服務(wù)供給便利性和可及性。

2020年突如其來的新冠肺炎疫情讓全國人民以“宅”的形式進(jìn)行防控。在人們幾乎停止“流動”的這段時期，人民警察、醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)人員等在一直默默的付出和堅守，大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術(shù)為其提供了強(qiáng)有力的支持，在疫情播報、疫情防控宣傳、線上診療、應(yīng)急物資保障、后期的復(fù)工復(fù)產(chǎn)上發(fā)揮了巨大的作用。同時，居民的生活并沒有停擺，大家逐步在適應(yīng)一種全新的“數(shù)字化”生活方式，每天利用互聯(lián)網(wǎng)了解疫情消息，進(jìn)行各種“無接觸式”在線活動：購物、看病、買票、咨詢、培訓(xùn)、上課等。可以說，疫情期間數(shù)字化技術(shù)對于社會各個主體均已成了一種重要的生存需求。

但是我們也遺憾地看到，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)水平、客觀條件限制等方面因素，導(dǎo)致一些貧困和落后地區(qū)人口、農(nóng)村人口、老年人口等弱勢群體無法享受數(shù)字化服務(wù)的便利。這暴露了真實的數(shù)字鴻溝問題，對我國政府的數(shù)字化治理能力提出了重要挑戰(zhàn)，讓我們深思：政府在利用數(shù)字化提高公共服務(wù)便利性和可及性的同時，如何跨越“數(shù)字鴻溝”來保障公共服務(wù)的普惠性？

公共服務(wù)正加快向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新增長的重要動力?，F(xiàn)代信息技術(shù)迭代加速和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，催生了政府公共服務(wù)向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型。全國各地如火如荼地開展了各種數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)，比如浙江省的“最多跑一次”改革，貴州省的“云上貴州”建設(shè)，廣東省的“數(shù)字政府”改革等等。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，至2020年2月底，我國國家電子政務(wù)外網(wǎng)、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺等基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成，累計發(fā)布了1300項面向全國的數(shù)據(jù)共享服務(wù)接口，支撐跨部門跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享交換量達(dá)697億條次，初步實現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通”和“數(shù)據(jù)通”。這些創(chuàng)新措施極大地提高了服務(wù)質(zhì)量，展現(xiàn)了當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)的成效，也體現(xiàn)了數(shù)字化建設(shè)正在開啟政府治理的重大變革。

這次疫情的突發(fā)使全社會經(jīng)歷了一場數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐的洗禮，更讓政府面臨一場治理能力現(xiàn)代化的大考。在疫情防控的關(guān)鍵時刻，各地政府充分利用現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)優(yōu)勢，借力云計算、大數(shù)據(jù)以及人工智能等數(shù)字化技術(shù)，極大地提升了政府治理能力的效能和水平。比如，在疫情排查上，天津、南昌、包頭等地陸續(xù)啟動了曙光云疫情信息管理系統(tǒng)，借力云計算和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對疫情進(jìn)行了實時分析和精準(zhǔn)上報。在企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工的疫情防控上，通過該平臺密切檢測和預(yù)警復(fù)工企業(yè)的員工健康情況，打通了復(fù)工企業(yè)、企業(yè)員工與街道社區(qū)、政府之間的職能整合。此外，由國家政務(wù)平臺推出的“全國健康碼”為個人在全國自由流動提供了數(shù)字化的健康憑證，打通了各地復(fù)工的最后一公里通道，也為防止疫情第二次暴發(fā)發(fā)揮了重要作用。

這場疫情大考讓政府深刻地體會到數(shù)字化的價值，加快了政府在城市治理和公共服務(wù)方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐，也為未來建設(shè)“數(shù)字政府”“智慧城市”打下堅實的基礎(chǔ)。

公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)面臨“數(shù)字鴻溝”問題

在公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)取得巨大成效的同時，逐漸暴露出數(shù)字化公共服務(wù)發(fā)展中的不均衡問題。2020年第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年3月，我國9.04億網(wǎng)民中，使用在線政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)民用戶數(shù)量為6.94億，占整體網(wǎng)民數(shù)量的76.8%。此外，我國智能手機(jī)普及率為69%，大約有5億人不會使用智能手機(jī)。也就是說，目前我們?nèi)匀挥胁簧俟姳慌懦跀?shù)字化公共服務(wù)覆蓋范圍之外，這表明我國政府?dāng)?shù)字化公共服務(wù)在發(fā)展推進(jìn)過程中出現(xiàn)了“數(shù)字鴻溝”，最終降低了服務(wù)的普惠性。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是加劇發(fā)展不平衡性。囿于不同地區(qū)在地理位置、自然資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，不同地區(qū)之間存在一定程度的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。由此，不同地區(qū)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)所依賴的基礎(chǔ)性條件方面存在著巨大發(fā)展差異。數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)可能會拉大地區(qū)間的發(fā)展差距，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展不平衡。

二是強(qiáng)化社會不公平感。“數(shù)字鴻溝”強(qiáng)化了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間和不同群體間公共服務(wù)效率和質(zhì)量的對比度和距離感，加劇不同地區(qū)和城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體間在公共服務(wù)可及性和可享性方面的不公平感，存在誘發(fā)個體心理問題、群體沖突與矛盾等風(fēng)險。此外，“數(shù)字鴻溝”實際上會加劇弱勢群體（即缺乏基本的信息通信技術(shù)技能群體）的數(shù)字劣勢，導(dǎo)致社會成員之間在信息獲取、身份認(rèn)同、權(quán)益維護(hù)等方面形成差異，致使弱勢群體陷入到數(shù)字化時代獨(dú)有的“數(shù)字貧困”之中。

三是誘發(fā)“信息孤島”問題。當(dāng)公共服務(wù)數(shù)字化和電子政務(wù)發(fā)展到一定階段，則可能面臨“信息孤島”問題。“信息孤島”一般形成在信息共享、信息交互和有效利用階段。由于電子政務(wù)主體的自身信息產(chǎn)量以及信息挖掘技術(shù)的差異性，必然會得到信息不對等的情況，因此會出現(xiàn)不同政府部門信息來源彼此獨(dú)立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動、信息運(yùn)用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象，致使不同層級、不同序列的政府部門之間難以實現(xiàn)有效數(shù)字化協(xié)同而陷入“信息孤島”。

努力跨越“數(shù)字鴻溝”實現(xiàn)公共服務(wù)均等化

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，公共服務(wù)的數(shù)字化發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨溃?dāng)前種種跡象也表明“數(shù)字鴻溝”的問題日趨嚴(yán)重。若任由“數(shù)字鴻溝”的持續(xù)擴(kuò)大，無疑會加大公共服務(wù)的不充分和不均衡性。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化則是最關(guān)鍵的問題。

公共數(shù)字服務(wù)均等化意味不同地區(qū)，城鄉(xiāng)之間，不同社群之間尤其是弱勢群體等根據(jù)其需求能平等、公平、普遍使用公共數(shù)字服務(wù)。也即讓每個公民特別是弱勢群體能便利地使用公共、免費(fèi)、均等的數(shù)字服務(wù)。這迫切需要我們在充分審視當(dāng)前問題基礎(chǔ)上，結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)制定切實可行的應(yīng)對策略，以彌合公共服務(wù)面臨的“數(shù)字鴻溝”，進(jìn)一步提高公共服務(wù)可及性和普惠性。

首先，加快數(shù)字公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計。對公共服務(wù)均等化進(jìn)行頂層設(shè)計既符合黨和國家戰(zhàn)略要求，也能夠為應(yīng)對和彌合“數(shù)字鴻溝”問題提供頂層指導(dǎo)。

一是要著力完善公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略設(shè)計。公共服務(wù)頂層戰(zhàn)略設(shè)計完善程度在很大程度上決定著基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)順利程度，是促進(jìn)公共服務(wù)均等化供給的重要保障。國家應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)階段公共服務(wù)均等化建設(shè)現(xiàn)狀和“數(shù)字鴻溝”問題展開充分調(diào)研和分析，善于從其他國家、地區(qū)的戰(zhàn)略設(shè)計中汲取經(jīng)驗，進(jìn)而針對公共服務(wù)均等化推進(jìn)面臨的主要問題制定完善和應(yīng)對措施，為實施戰(zhàn)略提供可靠而科學(xué)的決策依據(jù)。

二是要制定公共服務(wù)均等化建設(shè)的法律和政策細(xì)則。國家應(yīng)當(dāng)站在頂層設(shè)計角度，結(jié)合公共服務(wù)均等化推進(jìn)情況，對既有相關(guān)法律法規(guī)和政策予以細(xì)化、完善和優(yōu)化，必要情況下可基于實際需要對相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行修訂。此外，針對基本公共服務(wù)均等化過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，特別是數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)所帶來的“數(shù)字鴻溝”問題，要加快制定兼具針對性和有效性的專門性法規(guī)政策，從而為提高公共服務(wù)普惠性提供有力的法規(guī)政策保障。

其次，促進(jìn)數(shù)字公共服務(wù)均等化的機(jī)制改革。公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化可從這幾個方面進(jìn)行。

一是要引入多元公共服務(wù)供給主體。傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式下，公共服務(wù)供給基本被公共部門所壟斷，既缺乏有效競爭也加重了政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)前浙江、廣東等地都在加快推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，把運(yùn)營權(quán)交給企業(yè)，政府僅僅對服務(wù)進(jìn)行使用、評價和監(jiān)督。通過吸納企業(yè)、慈善組織（服務(wù)型公益組織）、志愿者等多元主體參與治理，形成結(jié)構(gòu)上互動、功能上互補(bǔ)、機(jī)制上互聯(lián)的機(jī)制。多元供給模式既可以借助市場和社會主體力量實現(xiàn)公共服務(wù)適度競爭以提高供給質(zhì)量和效率，也可以積極利用市場和社會主體的信息技術(shù)優(yōu)勢和服務(wù)遞送能力，實現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)的精準(zhǔn)化服務(wù)供給，最終縮小直至彌合“數(shù)字鴻溝”。

二是要著力提升服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量。提升公共服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實現(xiàn)從粗放式內(nèi)容供給到精準(zhǔn)化內(nèi)容供給。也就是說，針對服務(wù)地區(qū)、服務(wù)群體的不同，公共服務(wù)供給主體可基于供給對象的服務(wù)獲取能力提供差異化供給。比如，利用現(xiàn)代信息技術(shù)區(qū)分出公共服務(wù)需求較強(qiáng)的群體與需求較弱的群體，進(jìn)而針對其需求提供差異化的服務(wù)內(nèi)容。這樣既有助于提高公共服務(wù)普惠性也有助于提升服務(wù)滿意度。

三是要重點(diǎn)調(diào)整公共服務(wù)方式。數(shù)字化時代，公共服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)分散式供給方式，要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對相關(guān)服務(wù)需求與內(nèi)容要求予以整合歸類，以一種整合式的、一體化的方式供給服務(wù)。這就需要多元公共服務(wù)供給主體間加強(qiáng)協(xié)同配合、提高數(shù)據(jù)整合與共享程度，以確保公共服務(wù)需求的精準(zhǔn)整合，為實現(xiàn)精準(zhǔn)化的整合式供給奠定基礎(chǔ)。

四是要重視共公共服務(wù)評價。來自公共服務(wù)接受者和享用者的服務(wù)評價不僅是公共服務(wù)效果反饋的重要方式，也是保障公共服務(wù)均等化、高質(zhì)量供給的重要途徑。這要求公共部門重視服務(wù)信息公開，并為社會公眾評價、反饋和監(jiān)督提供制度化的參與渠道。與此同時，也要將普通百姓對數(shù)字化公共服務(wù)的評價和滿意度放到重要的位置上，作為考量公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)甚至是優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。

最后，完善數(shù)字公共服務(wù)均等化的保障措施。數(shù)字公共服務(wù)均等化除了需要頂層設(shè)計指導(dǎo)和中間機(jī)制支撐之外，還需要必要的保障性措施推進(jìn)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略順利實施。

一是大力推進(jìn)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是縮小“數(shù)字鴻溝”的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營成本也存在差異化。一般來說，落后偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困農(nóng)村地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營成本相對較高，電信公司對此的投資意愿低。在這種情況下，政府應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局?？梢杂杏媱澋叵葹樨毨Ш吐浜蟮貐^(qū)建立基本的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村電話、廣播、有線電視和因特網(wǎng)等?？梢越档褪召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍更寬更廣。

二是要適度加大公共服務(wù)均等化的財政投入。囿于不同地區(qū)不同群體公共服務(wù)需求存在高度異質(zhì)性，也就決定了公共服務(wù)均等化供給實際上是一種差異性的均等化。比如，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，獲取信息能力差，再加之高額的信息使用費(fèi)，很多貧困地區(qū)用戶根本享受不到信息資源的便利性。政府可以加大對貧困地區(qū)用戶的優(yōu)惠政策，降低信息的費(fèi)用。因此加大對信息技術(shù)使用的財政投入就成為保障公共服務(wù)均等化的必然要求。

三是要注重開展信息教育和專業(yè)人才培養(yǎng)。由于信息技術(shù)發(fā)展迅速，許多公眾感覺自己跟不上技術(shù)發(fā)展的步伐，超出了他們學(xué)習(xí)和跟蹤信息的能力，進(jìn)而讓他們產(chǎn)生一種被社會遺棄的感覺。因此有必要通過各種大眾傳播媒體、各類信息機(jī)構(gòu)和其他多樣化的方式，廣泛持久地宣傳信息知識。同時，還需要加大對教育和科研的投入，在中小學(xué)等基礎(chǔ)教育領(lǐng)域開展信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)課程，培養(yǎng)本土的優(yōu)秀信息專業(yè)人才。加強(qiáng)對公眾信息和網(wǎng)絡(luò)技能的培訓(xùn)，并能為老年人及受教育程度低的人群所掌握，把信息教育轉(zhuǎn)變?yōu)榻K身學(xué)習(xí)的過程。

可以說，隨著信息技術(shù)的不斷革新和數(shù)字化進(jìn)程的不斷加快，數(shù)字公共服務(wù)的不均衡性將日益明顯。如果我們不能足夠重視，認(rèn)真對待并有效控制，“數(shù)字鴻溝”問題將愈演愈烈。只有跨越“數(shù)字鴻溝”，保障公共服務(wù)的普惠性才能使廣大人民享受國家數(shù)字化治理改革的紅利。

（作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生周付軍對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系湖南省智庫專項委托（第二批）重點(diǎn)項目“新時期我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化及其應(yīng)用路徑研究”（項目編號：17ZWB13）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳國戰(zhàn)：《網(wǎng)絡(luò)普及背景下的數(shù)字鴻溝問題》，《教育傳媒研究》，2016年第2期。

②周向紅：《從數(shù)字鴻溝到數(shù)字貧困：基本概念和研究框架》，《學(xué)?！?，2016年第4期。

③陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲