【摘要】邊緣區(qū)是城市與鄉(xiāng)村的過渡區(qū)，在地理位置與行政區(qū)位上具有一定的獨立性和特殊性，治理難度較大。當前，邊緣區(qū)治理面臨多頭治理與治理真空并存、社會矛盾與治理水平不匹配、對土地資源依賴度較高、公共服務發(fā)展滯后等問題。因此，必須要打破治理壁壘，統(tǒng)籌推進社區(qū)治理創(chuàng)新；滿足邊緣區(qū)民眾合理訴求，提升基層治理水平；抓住中心城發(fā)展機遇，轉變以生產(chǎn)要素為核心的發(fā)展模式；擴大優(yōu)質公共服務供給，提升民生服務質量。

【關鍵詞】邊緣區(qū)  城鄉(xiāng)一體化  資源配置  基層治理    【中圖分類號】D035    【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村向城市遷延的一種發(fā)展形態(tài)，因而在地理位置與行政區(qū)位上會形成半城半鄉(xiāng)的邊緣區(qū)。邊緣區(qū)與城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟結構、社會環(huán)境等方面存在多維差距，使得其治理面臨諸多壁壘。因此，應對當前階段邊緣區(qū)治理存在的問題進行梳理分析，加大基層治理創(chuàng)新力度，推動基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理面臨的現(xiàn)實困境

多頭治理與治理真空并存。邊緣區(qū)多居于城郊位置，基層治理的管轄權存在鮮明的“雙軌運行”特色。一方面，城市街道開始向邊緣區(qū)拓展，社區(qū)治理逐漸被當?shù)鼐用窠邮?；另一方面，大量歷史遺留問題使得村委會并不能完全退出既有治理格局，多頭治理問題由此而生。此外，由于相關部門將治理重點集中在土地轉讓、舊城改造等高溢價領域，而低產(chǎn)出的領域則難以得到有效治理，治理真空問題逐漸凸顯。

社會矛盾與治理水平不匹配。邊緣區(qū)普遍存在不成熟的社區(qū)，且人口密度大、流動人口多，民眾的許多訴求難以得到滿足，社會成員之間的對立與沖突較為尖銳。為了有效化解社會矛盾，就必須向邊緣區(qū)投放更多的治理資源，解決既有的治理短板。然而，邊緣區(qū)在行政區(qū)位上的離疏導致其既不能享受鄉(xiāng)村振興的政策紅利，也無法獲得城市發(fā)展的政策優(yōu)待，面臨著資源匱乏的尷尬境遇。

對土地資源依賴度較高。從產(chǎn)業(yè)結構形態(tài)方面來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由于占用土地資源、經(jīng)濟效益產(chǎn)出低，已經(jīng)基本被拋棄，而生產(chǎn)制造業(yè)、高新技術業(yè)等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群大多集中于城市內部基礎設施建設較為完善的區(qū)域，使得邊緣區(qū)的發(fā)展訴求普遍難以得到有效滿足。需要注意的是，城鎮(zhèn)化的全面推進激化了城市土地供求矛盾，而農(nóng)業(yè)用地入市交易等為邊緣區(qū)快速取得經(jīng)濟成果提供了有利條件。近年來，大拆大建已經(jīng)成為許多邊緣區(qū)發(fā)展的主要模式。但這種發(fā)展模式不僅弱化了邊緣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，甚至還在一定程度上激化了區(qū)域內部矛盾，為基層治理帶來了許多新難題。比如，農(nóng)業(yè)用地入市交易取得的收入一部分歸于當?shù)鼐用瘢m然創(chuàng)造了許多一夜暴富的神話，但也拉大了貧富差距，使得社會矛盾更為尖銳；另一部分歸于城市財政，但在區(qū)域統(tǒng)一的財政體系下，邊緣區(qū)并不能充分享受土地出讓帶來的經(jīng)濟效益。

公共服務發(fā)展滯后。從現(xiàn)階段邊緣區(qū)的人口結構來看，本地人口的占比逐步減少，基于居民主導的自我發(fā)展模式難以有效建構高質量的社會服務機制，因而公共服務只能依賴于城市。然而，在城鄉(xiāng)二元發(fā)展困局下，邊緣區(qū)的公共服務體系未能合流于城市體系之內，公共服務供給與需求矛盾逐漸凸顯。比如，在醫(yī)療保障方面，邊緣區(qū)難以與城市并軌發(fā)展，其居民并不能在就近城市就醫(yī)并完成報銷。

多措并舉創(chuàng)新城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理

在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向推動下，繼續(xù)優(yōu)化治理模式、提升治理水平，已經(jīng)成為邊緣區(qū)亟待解決的重要課題。針對目前邊緣區(qū)治理存在的問題，應構建多維治理體系，創(chuàng)新治理方式，提升治理效率。

打破治理壁壘，統(tǒng)籌推進社區(qū)治理創(chuàng)新。不同治理體系的碎片化分布是制約邊緣區(qū)治理成效的主要因素。因此，必須要打破城鄉(xiāng)之間的人為性治理壁壘，統(tǒng)籌治理資源，補足治理短板，完善治理秩序。一要堅持因地制宜的根本思維，依據(jù)社區(qū)群體的實際情況采取行之有效的治理措施，在保障社區(qū)穩(wěn)定的基礎上，尋求新的治理方式。比如，在原住民聚居度較高的地區(qū)，應堅持以村委會為治理中堅力量，憑借熟人社會關系來化解社會矛盾，降低制度剛性對特定社會圈層的沖擊。在發(fā)展較為成熟的社區(qū)，應突出街道、社區(qū)的主體地位，加強現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設。二要構建以政府為主導的多主體治理機制。行政治理制度柔性的缺失使得其難以有效落實“德法共治”的新型治理思維。因此，應積極引入第三方組織、公益組織、自治組織等，使其在邊緣區(qū)治理中充分發(fā)揮效能。要明確各主體職能，凝聚治理合力，打造協(xié)同治理新模式。三要依托新型城鎮(zhèn)化，打破城鄉(xiāng)區(qū)域藩籬與制度壁壘，實施統(tǒng)籌治理。應逐步實施統(tǒng)一化治理改革，將邊緣區(qū)治理納入城市社區(qū)治理版圖，推動治理水平提升。

滿足邊緣區(qū)民眾合理訴求，著力提升基層治理水平。黨的十九大報告明確指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。只有滿足人民的需求，才能有效化解社會矛盾，實現(xiàn)社會發(fā)展。為此，邊緣區(qū)治理也必須要響應民眾的現(xiàn)實需求。一方面，要加強配套基礎設施建設，推進新型社區(qū)建設。應對標城市社區(qū)，完善邊緣區(qū)交通、供水、排污等一系列配套生活設施建設，滿足居民合理訴求。另一方面，要加大邊緣區(qū)治理的投入，可以將邊緣區(qū)治理的財政預算納入城市財政體系。城市在制定財政配置預案時，應綜合考量邊緣區(qū)治理的實際需求，適當提升財政下?lián)鼙壤岣呋鶎庸ぷ魅藛T待遇。

搶抓中心城發(fā)展機遇，轉變以生產(chǎn)要素為核心的發(fā)展模式。實際上，邊緣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有先天性優(yōu)勢（在中心城逐步向外層推進的情況下，邊緣區(qū)在地理位置、人力資源儲備等方面具有先天性優(yōu)勢），產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的條件已經(jīng)逐漸趨于成熟。因此，邊緣區(qū)應著力轉變以生產(chǎn)要素為核心的發(fā)展模式。一方面，要對接中心城的發(fā)展規(guī)劃，明確自身的產(chǎn)業(yè)定位，積極融入城市發(fā)展進程。邊緣區(qū)應充分吸收外來資本力量，以城市現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略部署為依據(jù)，著力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。比如，邊緣區(qū)可以依托城市高新技術產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)、增值性金融服務，以便獲得更為豐厚的經(jīng)濟回報。另一方面，要審慎對待土地入市交易，集約利用稀有性生產(chǎn)要素。土地是邊緣區(qū)的立身之本，是支撐其未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，邊緣區(qū)土地的生產(chǎn)價值將逐步提升。因此，必須要樹立長遠目光，拒絕短期誘惑，嚴格土地交易審批。

擴大優(yōu)質公共服務供給，提升民生服務質量。一方面，要打造多主體共建共享的公共服務新機制。邊緣區(qū)要積極融入城市公共服務體系，統(tǒng)籌資源配置，凝聚服務合力，提升服務質量。另一方面，要重點解決邊緣區(qū)存在的現(xiàn)實性問題。物理功能的缺失是邊緣區(qū)社區(qū)治理難的根本性原因。比如，城中村、城鄉(xiāng)結合部等傳統(tǒng)社區(qū)的人居環(huán)境較差，不利于新型文明社區(qū)的構建。對此，相關部門應傾聽基層心聲，展開科學具體的分析調研，著力整治社區(qū)環(huán)境。此外，應著力補齊基本公共服務短板，加快實現(xiàn)基本公共服務均等化，切實增強群眾的幸福感和獲得感。比如，應允許邊緣區(qū)居民參加城市居民社保。

總之，邊緣區(qū)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，優(yōu)化邊緣區(qū)治理是新型城鎮(zhèn)化的應然要求。未來，邊緣區(qū)治理應以居民訴求為依據(jù)、以發(fā)展前景為先導，優(yōu)化軟硬件配套，改善社區(qū)環(huán)境，優(yōu)化公共服務。

（作者為山西大同大學馬克思主義學院講師）

【注：本文系2019年大同市科技計劃項目軟科學項目“大同市城市化與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展研究”（項目編號：2019188）階段性成果】

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責編/孫渴    美編/楊玲玲