【摘要】“新訟師”出現(xiàn)與存續(xù)的現(xiàn)實(shí)原因，在于法律服務(wù)業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入造成的供給缺口與基層龐大需求之間的矛盾。這一矛盾形成的“市場(chǎng)空白”，無(wú)法通過市場(chǎng)自身予以調(diào)節(jié)。如果相關(guān)政策機(jī)制無(wú)法彌合，“新訟師”的身影還將繼續(xù)出現(xiàn)在基層糾紛與訴訟中，并可能隨新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)而愈發(fā)活躍。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新公共法律服務(wù)供給體系，解決“新訟師”現(xiàn)象隱匿的社會(huì)問題，引導(dǎo)“新訟師”角色有序退出。

【關(guān)鍵詞】“新訟師”   過渡性角色  公共法律服務(wù)供給體系    【中圖分類號(hào)】DF127    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2018年8月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“現(xiàn)在，人民群眾對(duì)美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面延展。”但是，基層群眾如果無(wú)法獲得足夠的公共法律服務(wù)，就只能以“新訟師”等樸素的形式開展自我服務(wù)，在法制規(guī)則的邊緣活動(dòng)，對(duì)法治生活的美好向往便無(wú)從談起。

“新訟師”是法律服務(wù)資源相對(duì)匱乏地區(qū)的群眾面向法治社會(huì)演化出的過渡型角色

“新訟師”，指由于財(cái)政拮據(jù)、法律資源有限等原因，在一些地方出現(xiàn)的以收集案子、請(qǐng)律師辦案為職業(yè)的“民間法師”。“新訟師”是我國(guó)基層社會(huì)由長(zhǎng)老調(diào)解糾紛到律師調(diào)解糾紛演進(jìn)過程中的過渡性人物，活動(dòng)于法制規(guī)則與道德輿論之間，是基層群眾對(duì)法律資源相對(duì)匱乏狀況的自發(fā)式反應(yīng)。所謂“相對(duì)匱乏”，是指不僅在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)因法律服務(wù)資源絕對(duì)匱乏，會(huì)出現(xiàn)“新訟師”的身影；相反，在所有熟人社會(huì)和法治發(fā)達(dá)社會(huì)的交界處，都有“新訟師”存在的空間。以“有償法律服務(wù)合同”和“公民代理”同時(shí)為關(guān)鍵詞，搜索2012年以來的公開裁判文書，共得到命中記錄274條；其地域范圍遍布全國(guó)，從法律服務(wù)資源充裕的北京、上海等地，到相對(duì)匱乏的西部地區(qū)，均有涉及。這說明，即便在法律服務(wù)供給飽和的發(fā)達(dá)地區(qū)，因該行業(yè)實(shí)行“市場(chǎng)準(zhǔn)入”規(guī)則的緣故，總會(huì)留下服務(wù)資源無(wú)法覆蓋或者不愿覆蓋的角落。這些角落就是萌發(fā)“新訟師”的土壤。

中部某省會(huì)城市的檢察官曾向筆者提供如下親歷經(jīng)驗(yàn)。2014年底，曾有律師帶領(lǐng)村民前往檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)該村村民小組長(zhǎng)涉嫌職務(wù)犯罪等問題，但因該村民小組長(zhǎng)協(xié)助鎮(zhèn)政府從事的工作是否屬于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋規(guī)定的第7項(xiàng)內(nèi)容存在爭(zhēng)議而未能立案。在兩個(gè)月后，律師從中退出，但村民仍然較為分散地自發(fā)組織信訪活動(dòng)。在2015年年底，該村村民開始在臨近村“新訟師”的組織下，有計(jì)劃地轉(zhuǎn)向區(qū)、市紀(jì)委舉報(bào)及集體上訪。最終，在2018年由區(qū)監(jiān)察委對(duì)相關(guān)村干部立案調(diào)查。

這一“律師退出、新訟師介入”的事例，正是“新訟師”作為法治“過渡人物”的真實(shí)寫照。據(jù)提供該事例的檢察官分析，律師從中退出的時(shí)間，正是村民開始自發(fā)組織集體上訪的時(shí)間。也就是說，律師在法治邊緣地帶的缺位，并不總是費(fèi)用的問題，在涉及征地拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)犯罪和勞動(dòng)維權(quán)等較為敏感的問題中，即便當(dāng)事人有能力承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，律師也往往不愿意過多深入?yún)⑴c。在這些法治資源“相對(duì)斷檔”的地帶，“新訟師”就補(bǔ)充進(jìn)來，成為連接法治規(guī)范和鄉(xiāng)土社會(huì)的中介。

不過，作為連接中介的“新訟師”，其負(fù)面新聞一直未曾斷絕，關(guān)于“新訟師”涉嫌敲詐勒索、詐騙等裁判或司法處罰也時(shí)有發(fā)生。在職業(yè)律師不愿涉足的領(lǐng)域，“新訟師”根據(jù)當(dāng)事人要求提供的服務(wù)各異，形成的是沒有規(guī)范形態(tài)的“原生態(tài)”法律服務(wù)交易。所以，在法律服務(wù)資源相對(duì)充足的地區(qū)，有時(shí)還可以“參考”當(dāng)?shù)芈蓭熢V訟代理服務(wù)的政府指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行相應(yīng)的報(bào)酬計(jì)算，而在法律服務(wù)資源絕對(duì)匱乏的地區(qū)，就只能采用食物、衣物等報(bào)酬形式。但是，樸素的報(bào)酬換來的法律服務(wù)不僅不規(guī)范，而且只能滿足于“聊勝于無(wú)”的形態(tài)。可以說，存在于法治社會(huì)的邊緣、簡(jiǎn)單的服務(wù)內(nèi)容、形態(tài)各異的物質(zhì)報(bào)酬，正是當(dāng)代“新訟師”的三大特點(diǎn)。

“新訟師”現(xiàn)象是基層法律服務(wù)供需不平衡的產(chǎn)物

巧合的是，中國(guó)法制史上最早的“律師”，也是同樣符合這三大特點(diǎn)的“民間訟師”。春秋末年，禮法秩序開始崩壞，鄭國(guó)人鄧析刻意在“禮治”的規(guī)范秩序之外，以非官方的身份代人訴訟。《呂氏春秋·離謂》記載，鄧析“與民有獄者約，大獄一衣，小獄襦袴。民之獻(xiàn)衣襦袴而學(xué)訟者不可勝數(shù)”。不過，鄧析在一起典型案件中提供的法律服務(wù)，似乎更加接近于心理咨詢。即便是如此簡(jiǎn)單的法律服務(wù)，鄧析的所作所為也不能相容于當(dāng)時(shí)的主流禮義，被認(rèn)為“以非為是，以是為非，是非無(wú)度”，最終為鄭國(guó)執(zhí)政所殺。之后的古代訟師延續(xù)了鄧析的角色定位，活躍于鄉(xiāng)村地區(qū)，不僅為當(dāng)事人撰寫狀詞，而且往往為當(dāng)事人出謀劃策，甚至打通與衙門胥吏的關(guān)系，進(jìn)而幫助當(dāng)事人贏得訴訟。不過，近代以前，刑法都對(duì)這種游離于禮法秩序之外的行為特別關(guān)注，甚至有時(shí)會(huì)作為嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪予以打擊。因此，類似于“新訟師”的負(fù)面新聞一樣，宋代以降無(wú)論是官方還是民間都不乏對(duì)訟師們的負(fù)面評(píng)價(jià)，甚至有關(guān)于訟師遭惡報(bào)的故事記載。

但是與古代持續(xù)千年的穩(wěn)定的鄉(xiāng)土社會(huì)不同，現(xiàn)在中國(guó)正面臨新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)任務(wù)，促使我們必須重新認(rèn)識(shí)“新訟師”存在的現(xiàn)實(shí)原因。

新型城鎮(zhèn)化使群眾對(duì)法律服務(wù)的需求大為增加。有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法律服務(wù)需求，將在中國(guó)法治建設(shè)中起決定性作用。近年來，旨在振興鄉(xiāng)村和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化之路，促使群眾對(duì)法律服務(wù)的需求更加迫切。2019年3月31日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出新型城鎮(zhèn)化的第一項(xiàng)任務(wù)就是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。原本相對(duì)封閉而自治的鄉(xiāng)土社會(huì)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的市民法治社會(huì)轉(zhuǎn)化的速度不斷提升。在轉(zhuǎn)化過程中，鄉(xiāng)土社會(huì)依靠輿論、道德維系的治理體系逐漸消解，形成需要有第三方確認(rèn)的法理權(quán)威，以定紛止?fàn)?。農(nóng)村群眾因接觸更為規(guī)范化的城鎮(zhèn)生活而不斷增加對(duì)法治的需求，同時(shí)城鎮(zhèn)化中涌現(xiàn)出的新問題也需要與之相應(yīng)的法律服務(wù)，這就使法律服務(wù)資源本就不充裕的社會(huì)無(wú)法及時(shí)滿足這些新增需求。多重因素綜合之下，在新城鎮(zhèn)中形成了巨大的法律服務(wù)市場(chǎng)。

法律服務(wù)業(yè)質(zhì)量導(dǎo)向的發(fā)展導(dǎo)致相對(duì)低端的法律服務(wù)供給不足。2012年的民事訴訟法修改，刪去了“經(jīng)人民法院許可的其他公民”作為訴訟代理人的規(guī)定，將作為訴訟法律服務(wù)民間補(bǔ)充的“公民代理”，限制在極其有限的范圍內(nèi)；2017年12月修訂的《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，提高了基層法律服務(wù)工作者從業(yè)的學(xué)歷等條件；2018年司法考試制度調(diào)整為國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，提升了報(bào)名考試人員的資格條件。從業(yè)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻被一再加高，增加的準(zhǔn)入成本和經(jīng)濟(jì)理性引導(dǎo)他們向經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的地區(qū)集中，提供服務(wù)所要求的代價(jià)也隨之增加，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，有資格提供法律服務(wù)的從業(yè)者數(shù)量相較之下增長(zhǎng)緩慢，法律服務(wù)供給無(wú)法滿足大幅增長(zhǎng)的需求。

現(xiàn)有的人民調(diào)解、基層法律服務(wù)所和法律援助等制度機(jī)制能夠提供的幫助有限。人民調(diào)解制度主要化解熟人社會(huì)內(nèi)部的糾紛，在居民需要向更廣闊領(lǐng)域的陌生人社會(huì)維權(quán)時(shí)，發(fā)揮的作用有限?，F(xiàn)階段基層法律服務(wù)所效率與服務(wù)質(zhì)量都有待提升，無(wú)法滿足新型城鎮(zhèn)化任務(wù)中涌現(xiàn)的多樣性問題，而且由于基層法律服務(wù)所是從基層司法所中分化出來的，在相對(duì)方是行政機(jī)關(guān)的糾紛中，提供的法律服務(wù)無(wú)法獲得群眾的信賴。法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度長(zhǎng)期呈現(xiàn)“倒掛”的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)反而缺乏，在鄉(xiāng)村地區(qū)人力物力保障往往無(wú)法到位，而且根據(jù)《法律援助條例》第7條的規(guī)定，覆蓋的情形較為有限。雖然司法部等機(jī)關(guān)以諸如“1+1”法律援助志愿者行動(dòng)等形式，每年向律師資源匱乏的中西部地區(qū)開展工作，但是十年來千余名志愿者的規(guī)模，面對(duì)巨大的市場(chǎng)缺口只是杯水車薪。

本地化的“新訟師”是供需錯(cuò)配狀態(tài)下的現(xiàn)實(shí)選擇。法律需求無(wú)法得到相應(yīng)供給匹配的前提下，鄉(xiāng)土社會(huì)的成員會(huì)作為一個(gè)整體，在糾紛解決甚至是與基層司法機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期互動(dòng)中積累經(jīng)驗(yàn)，并隨之不斷調(diào)整自身的訴訟策略。這些訴訟策略經(jīng)口耳相傳，為整個(gè)共同體的全體成員所分享，最終得以凝聚為鄉(xiāng)土社會(huì)的民間智慧。“新訟師”出身于鄉(xiāng)土中，實(shí)際上就是這些民間智慧的典型化身。加之同期司法裁判一再表態(tài)：人民法院不保護(hù)未經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的公民個(gè)人與他人簽訂的有償法律服務(wù)合同。不具市場(chǎng)準(zhǔn)入資格而低成本提供法律服務(wù)的從業(yè)者，必須有法律渠道以外的途徑才能夠確保獲得相應(yīng)的報(bào)酬。在現(xiàn)實(shí)中，這種渠道多體現(xiàn)為熟人間的人情往來。由此，“新訟師”的身份就被牢牢限制在鄉(xiāng)土社會(huì)的成員之中。

所以，“新訟師”出現(xiàn)與存續(xù)的現(xiàn)實(shí)原因，就在于法律服務(wù)業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入造成的供給缺口與基層龐大需求之間的矛盾。這一矛盾形成的“市場(chǎng)空白”，無(wú)法通過市場(chǎng)自身予以調(diào)節(jié)。如果相關(guān)政策機(jī)制無(wú)法彌合，“新訟師”的身影還將繼續(xù)出現(xiàn)在基層糾紛與訴訟中，并可能隨新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)而愈發(fā)活躍。

創(chuàng)新公共法律服務(wù)供給體系，引導(dǎo)“新訟師”角色有序退出

為回應(yīng)人民群眾對(duì)法治美好生活的向往，解決上述“市場(chǎng)空白”，全面深化改革的任務(wù)框架已經(jīng)納入了相關(guān)內(nèi)容。2018年12月27日審議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）要求黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)向下延伸，深入基層，做好新時(shí)代黨的政法工作?！稐l例》第11條要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨組織配備政法委員，統(tǒng)籌指導(dǎo)社會(huì)治安綜合治理中心，以整合社會(huì)治理資源、創(chuàng)新社會(huì)治理方式。這為解決“新訟師”現(xiàn)象隱匿的社會(huì)問題提供了有力的制度支撐和組織保障。2019年7月19日，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)在四川成都召開。會(huì)議部署了下一步政法領(lǐng)域全面深化改革的任務(wù)。會(huì)議提出要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)平臺(tái)一體化，創(chuàng)新公共法律服務(wù)供給體制機(jī)制，完善法律援助制度。

民間“新訟師”的出現(xiàn)，代表了基層群眾對(duì)法律服務(wù)已經(jīng)不滿足于個(gè)別的、道德輿論式的糾紛解決方式，而更愿意向規(guī)范化的司法尋求救濟(jì)，更愿意將日常生活納入法治軌道。但另一方面，征地拆遷、勞動(dòng)維權(quán)、農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老糾紛等亦隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨增多，要求從基層中來，熟悉基層情況的法律服務(wù)業(yè)從業(yè)者對(duì)癥下藥，提供具體的解決辦法。“新訟師”在此背景下仍然大有可為。

應(yīng)當(dāng)防止對(duì)“新訟師”現(xiàn)象作過度負(fù)面化的評(píng)價(jià)。基層群眾通過“新訟師”調(diào)處糾紛、輔助訴訟，說明群眾法治主體意識(shí)逐步覺醒，認(rèn)識(shí)到法律法規(guī)在解決日常糾紛中的必要性，愿意走法律途徑，在法制框架下解決問題。這是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，法治化隨之初步推進(jìn)的證明，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、有效治理的第一步。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到基層群眾的基本法律服務(wù)需求屬于公共服務(wù)的組成部分。這些服務(wù)不可能由職業(yè)律師為主體的法律服務(wù)市場(chǎng)提供，只能通過建設(shè)服務(wù)基層、旨在公益的公共法律服務(wù)事業(yè)體系予以覆蓋。公共法律服務(wù)事業(yè)體系起到補(bǔ)充法律服務(wù)市場(chǎng)的作用，不應(yīng)當(dāng)以營(yíng)利為目的。

應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)“新訟師”角色在法治軌道中有序退出，最終融入公共法律服務(wù)體系。例如，可以仿照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委員，在村民委員會(huì)中設(shè)置專門從事糾紛調(diào)處、法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)工作的委員，以此安置“新訟師”，利用現(xiàn)有基層居民自治組織平臺(tái)發(fā)揮他們的聰明才智；或者可以讓“新訟師”對(duì)接法律援助支援服務(wù)，作為法律援助相關(guān)工作的聯(lián)絡(luò)人，打通法律援助落到基層的“最后一里路”，以此加強(qiáng)基層與援助機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與協(xié)作。

應(yīng)當(dāng)打造扎根基層、服務(wù)基層的法律服務(wù)隊(duì)伍，為基層群眾提供更為豐富、有效的法律服務(wù)。可以結(jié)合政法工作的形勢(shì)，對(duì)納入法治規(guī)范軌道的“新訟師”加強(qiáng)思想政治建設(shè)；需要為他們提供提升法律服務(wù)能力的機(jī)會(huì)，例如利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)分散在不同地區(qū)的“新訟師”予以培訓(xùn)；應(yīng)當(dāng)開展“新訟師”建檔工作，為其在基層群眾自治性組織內(nèi)部找準(zhǔn)定位，促使其通過組織發(fā)揮作用，充分發(fā)揮體制機(jī)制作用，更加主動(dòng)引導(dǎo)“新訟師”服務(wù)于鄉(xiāng)村振興大局。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，北京：法律出版社，2019年。

②楊蓉：《律師日記》，北京：北京大學(xué)出版社，2018年。

責(zé)編/張忠華    美編/王夢(mèng)雅