改革開放以來，我國城市化進入快速發(fā)展階段，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發(fā)展的一大奇跡。城市化的快速發(fā)展，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，同時也深刻影響著人居生活、城鄉(xiāng)關(guān)系和國家治理。當城市化發(fā)展到一定階段，城市群也應(yīng)運而生；我國城市發(fā)展正經(jīng)歷著“由點到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》連續(xù)將城市群作為推進國家新型城鎮(zhèn)的空間主體。黨的十九大報告則更加明確提出了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，將2020年定為第一個節(jié)點年，提出了“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展”的目標和要求。站在重要的時間節(jié)點上，思考如何激發(fā)城市群的作用，進一步提升其地位，使其在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家有效治理和國際競爭合作中發(fā)揮更大的價值，具有重要意義。

城市群成為國家治理新單元的意義

2015年至今，全國19個城市群規(guī)劃全部編制完成，國務(wù)院共批復(fù)11個城市群規(guī)劃。19個城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認可，成為具有獨特內(nèi)涵的空間區(qū)域，在實現(xiàn)國家有效治理中肩負著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態(tài)安全、國土安全具有重要意義；關(guān)中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設(shè)“一帶一路”的重要銜接門戶；而長三角城市群綜合實力最為突出，正著力建設(shè)成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協(xié)作的橋頭堡。城市群不僅是我國經(jīng)濟發(fā)展中最具活力和潛力的增長點，還承擔著推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護國家生態(tài)安全、促進參與國際競爭合作等多重重任。

現(xiàn)階段國家治理單元結(jié)構(gòu)依舊存在亟待補齊的短板，城市群建設(shè)恰恰可以補齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內(nèi)涵十分廣闊，包括國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標準和治理體系。

從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運用多種手段和工具，而不同規(guī)模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權(quán)力、功能、邊界是治理單元的三個核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關(guān)鍵。目前，學界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位；2017年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。以相關(guān)文件精神為指導(dǎo)，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區(qū)和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區(qū)、村莊還是縣域，其空間規(guī)模仍十分有限，行政權(quán)力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規(guī)模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區(qū)域的河流流域作為治理單元?，F(xiàn)有政策和研究成果對于治理單元的認識還不夠全面。治理單元應(yīng)該是多層次的，然而現(xiàn)階段對于中間層級的治理單元的認識和研究還十分缺乏，亟待加強。“國家”作為最高層級的、整體的單元，其下理應(yīng)包含多個層級的治理單元，從而形成環(huán)環(huán)相扣的治理單元體系。社區(qū)和村莊等作為最基礎(chǔ)的基層治理單元，其權(quán)力、功能和范圍都十分有限。在現(xiàn)實中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會平穩(wěn)，但在面對環(huán)境污染等跨區(qū)域治理問題時則顯得捉襟見肘，難以應(yīng)對。

我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構(gòu)中間層級的治理單元，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決愈加復(fù)雜的國家治理難題，彌補國家治理單元體系中的空缺。探索規(guī)模適度、功能復(fù)合且具有邊界彈性的新治理單元是實現(xiàn)國家有效治理的重要一環(huán)，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經(jīng)濟組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩(wěn)定，比科層制靈活，既具有二者的優(yōu)勢又能夠克服二者的部分缺點。更重要的是，中國城市群發(fā)展的一個顯著特點是實踐主導(dǎo)。中央政府大力推進城市群發(fā)展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復(fù)投資以及城鄉(xiāng)差異進一步擴大等現(xiàn)實問題。這造就了城市群有異于傳統(tǒng)行政體系下的治理單元，它具有很強的問題導(dǎo)向性，能夠靈活應(yīng)對實踐當中出現(xiàn)的跨區(qū)域治理問題，從而達到優(yōu)化國家治理單元體系的目標。

第一，城市群打破了傳統(tǒng)行政權(quán)力約束。群內(nèi)城市的合作大多以國務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃綱要為藍本，以雙邊或多邊協(xié)議來維系。與傳統(tǒng)行政層級和體制不同，協(xié)議性權(quán)力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續(xù)協(xié)作。城市群內(nèi)的聯(lián)系，有的是單領(lǐng)域的合作，有的是多領(lǐng)域的合作；有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關(guān)系和強制性行政約束力，地方聯(lián)席組織或者功能性政府機構(gòu)等代替了條塊分割的傳統(tǒng)行政官僚組織，成為引領(lǐng)城市群發(fā)展的主導(dǎo)機構(gòu)。

第二，城市群具有復(fù)合功能。城市群的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的產(chǎn)物。每個城市群一般以一個或兩個經(jīng)濟比較發(fā)達、具有較強輻射帶動功能的中心城市為核心，由若干個空間距離較近、經(jīng)濟聯(lián)系密切、功能互補、等級有序的周邊城市共同組成。社區(qū)、市、縣等基礎(chǔ)治理單元受地域范圍和經(jīng)濟基礎(chǔ)的限制，很難兼顧多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也很難應(yīng)對日益復(fù)雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)可依據(jù)自身優(yōu)勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發(fā)展；可通過協(xié)議合作的方式，在城市群內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，促進要素流動，避免同質(zhì)化競爭。

第三，城市群具有適度的規(guī)模和彈性邊界。我國19個城市群的規(guī)劃綱要均經(jīng)過了多輪科學論證，其區(qū)位、規(guī)模等都是從國家有效治理的戰(zhàn)略高度綜合考量之后的成果?，F(xiàn)有城市群規(guī)模既有利于解決傳統(tǒng)行政轄區(qū)治理所產(chǎn)生的碎片化問題，也能夠集聚資源，實現(xiàn)城市群內(nèi)優(yōu)勢互補。除此之外，從已經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃綱要來看，雖都明確了城市群的主要邊界范圍，但這個范圍并非像行政區(qū)劃一樣的僵化和固定，伴隨著城市群的輻射帶動能力增強，有可能吸引更多周邊城市加入城市群。

由于城市群的內(nèi)部缺乏行政隸屬關(guān)系，城市可以積極地投入城市群建設(shè)和發(fā)展，也可以選擇少參與、少配合，從而在實際上縮小城市群邊界?，F(xiàn)階段我國城市群的規(guī)模是適度的，其邊界是開放而有彈性的，這就使其在本質(zhì)上有別于傳統(tǒng)行政區(qū)劃，且在后續(xù)發(fā)展上留有空間。從權(quán)力、功能和邊界三要素來看，城市群與以往研究中關(guān)注的基層治理單元有顯著差異。城市群弱行政強制力、復(fù)合功能，彈性邊界等特性，使其能夠回應(yīng)實踐中愈發(fā)復(fù)雜的國家治理難題，彌補治理單元體系“中部塌陷”的問題，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和國家有效治理提供一個更具操作性的治理單元。因此，將其上升為國家治理新單元在理論上是可行的，在實踐上是必要的。

現(xiàn)階段城市群上升為國家治理單元所面臨的問題

自2006年“城市群”第一次出現(xiàn)在中央文件中以來，其重要性不斷得到政府部門的認可和提升，將城市群上升成為國家治理新單元具有重要的理論和現(xiàn)實意義。然而，這并不代表現(xiàn)階段的城市群作為一個治理單元沒有缺陷，其最大的問題是城市群較難形成一個有機的統(tǒng)一體。概括而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，城市群治理能力滯后，府際合作機制不健全。突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系之后，如何將多個發(fā)展程度不一的城鎮(zhèn)凝聚起來，形成管理合力，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)成為擺在城市群治理面前的第一道難關(guān)。在現(xiàn)有制度體系下，跨行政區(qū)劃的合作治理受頗多因素的掣肘。部分城市短時間內(nèi)不能破除地方本位主義思想，競爭意識大過合作意識，較難建立起城市群內(nèi)的常態(tài)化有效溝通機制。這使得各城鎮(zhèn)依舊各自為政，很難凝聚起來，繼而難以上升成為國家治理的新單元。

其次，城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作不夠，較難實現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補等目標。我國19個城市群之間差異很大。有些城市群，核心城市過于強勢，缺乏中等規(guī)模城市，經(jīng)濟“虹吸效應(yīng)”使得城市群中的其他城市發(fā)展動力不足。例如成渝城市群內(nèi)部缺乏重要節(jié)點城市，造成整個城市群發(fā)展呈現(xiàn)啞鈴式結(jié)構(gòu)。成都、重慶兩座核心城市獨大，其他城市則發(fā)展滯后。而有些城市群情況則恰恰相反。整個城市群發(fā)展水平不高，缺乏輻射帶動作用強的核心城市。比如北部灣城市群，其核心城市南寧集聚和輻射效應(yīng)不足，對高端生產(chǎn)要素吸引力不強；群內(nèi)幾個港口城市，如防城港市和欽州市，都以重化工業(yè)為主，存在一定程度的無序競爭現(xiàn)象。

最后，規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不能滿足人們的需求。一些中西部地區(qū)的城市群基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，欠賬較多。跨省的高等級運輸通道較少，甚至有不少跨省“斷頭路”；機場航線設(shè)置偏少，與國內(nèi)外聯(lián)系通道不暢；城際交通網(wǎng)絡(luò)不健全，互聯(lián)互通和運輸水平有待提高。除此之外，在一些東部城市群中，外來人口很難在教育、醫(yī)療等方面均等化享受城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)。外來人口市民化滯后，城市群包容性不足，給城市群后續(xù)發(fā)展埋下隱患。

城市群成為國家治理新單元的進路

新時代，國家治理單元應(yīng)呈現(xiàn)多向發(fā)展、多元存在的復(fù)雜性。不僅有基層治理單元，還必須有城市群等中間層級的治理單元?，F(xiàn)階段，我國城市群的發(fā)展還面臨著許多障礙，理順關(guān)系、整合功能，才能在最大程度上發(fā)揮其作用，使其真正成為國家治理單元體系中不可或缺的一部分。

從權(quán)力角度來看，應(yīng)建立健全有效的合作機制，實現(xiàn)城市群內(nèi)各城市協(xié)同發(fā)展。行政區(qū)分割是區(qū)域不穩(wěn)定、目標不確定和區(qū)域合作程度不高的體制性根源，城市群的“弱行政強制力約束”特性，使其有利于打破這一制度藩籬，但也容易導(dǎo)致內(nèi)部聯(lián)系松散，難以形成統(tǒng)一體。因此，需要探索建立起有效的城市群內(nèi)合作機制。第一，加強頂層設(shè)計，以規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)和藍本，突破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約。探索推進城市群內(nèi)部行政審批與市場監(jiān)管的“一體化”改革，促進企業(yè)服務(wù)和便民事項的互聯(lián)互通，將有條件的數(shù)個城市打造為協(xié)同開放的窗口，發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用，并將其作為制度創(chuàng)新的引擎，以點帶面，實現(xiàn)全域的深化改革與制度環(huán)境“一體化”。第二，根據(jù)城市群發(fā)展需要啟動行政層級調(diào)整，優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)，推動同層級政府部門交流合作，共同協(xié)商解決城市群內(nèi)公共事務(wù)。第三，建立常態(tài)化的城市溝通協(xié)調(diào)機制，以聯(lián)席會議、輪值主持等方式增進各城市了解，促進各城市加深了解，促進分工合作，提高城市群綜合競爭力。第四，建立公共部門和社會組織合作伙伴關(guān)系，積極引導(dǎo)社會資本、社會組織和公眾參與到城市群治理中來。突破傳統(tǒng)行政藩籬不僅僅只包含各級、各地政府部門之間關(guān)系的理順，也包含公共部門和社會組織關(guān)系的重構(gòu)和強化。政府應(yīng)有意識地引導(dǎo)社會公眾參與城市群內(nèi)重大項目決策，引導(dǎo)社會組織參與公共服務(wù)供給。各方力量的共同協(xié)作才能不斷推動城市群發(fā)展和建設(shè)，使其成為國家治理的新力量和新單元。

從功能角度來說，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展潮流，不斷優(yōu)化城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新推動產(chǎn)能結(jié)構(gòu)升級。城市群發(fā)展意味著需要統(tǒng)一市場，促進公共服務(wù)均等化，打破一切阻礙城市間人流、物流、信息流自由流動的各類藩籬。我國正在跨入后工業(yè)時代，由于后工業(yè)時代經(jīng)濟的流動性，城市群內(nèi)多個中心之間形成了一種新的、更為復(fù)雜的相互依存關(guān)系。一方面，高度專業(yè)化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在城市群核心城市集中；另一方面，必要的企業(yè)生產(chǎn)性活動已逐步向副中心集中，從而造成副中心城市間同質(zhì)化競爭趨勢加劇。同樣，核心城市與核心城市之間，核心城市與周邊副中心城市之間都存在激烈的競爭關(guān)系。為化解沖突、增進合作，城市群的建設(shè)和發(fā)展必須具有更高的視野，需正確認識創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，通過統(tǒng)籌城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)自然稟賦、發(fā)展水平、歷史基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)明確功能定位。以長三角城市群為例，未來上海可繼續(xù)聚焦總部經(jīng)濟、金融、科技創(chuàng)新等功能，向外疏解非核心功能；杭州則以信息軟件，電子商務(wù)為主；蘇州制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，當下應(yīng)借助創(chuàng)新進行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效；家用電器和裝備制造可成為合肥的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，形成主體突出、分工合理、優(yōu)勢互補、互利共贏的產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟體系。

從邊界角度看，城市群內(nèi)應(yīng)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成高度依賴、彼此認可的共同體。世界級城市群的共同特點是對內(nèi)聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素實現(xiàn)自由流動。這就啟發(fā)我們需要強化覆蓋交通、能源以及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是深化區(qū)域間融合的必要條件，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通應(yīng)放在優(yōu)先和關(guān)鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網(wǎng)絡(luò)，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設(shè)，重點提升聯(lián)通水平、運載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩(wěn)定高效的能源供應(yīng)體系，實現(xiàn)城市群內(nèi)油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)結(jié)算中心，推進區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)共享，實現(xiàn)公共服務(wù)“一卡通”。

除了加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，也應(yīng)重視無形邊界之中，區(qū)域認同感的培養(yǎng)和強化。國家治理單元的形成是公共權(quán)力和社會認同共同作用的結(jié)果。因此，單純依靠政府部門或?qū)W界的倡導(dǎo)是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認可，因此必須著力培養(yǎng)居民的共同意識。城市群內(nèi)城鎮(zhèn)差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區(qū)劃讓各地居民之間有較強的隔閡感；更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務(wù)方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內(nèi)的自由流動，也導(dǎo)致了城市群難以成為一個共同體。以地緣文化為基礎(chǔ)，加強城市群內(nèi)各地交流；以公共服務(wù)均等化為目標，培養(yǎng)居民對城市群的認同感和歸屬感，才能真正實現(xiàn)城市群在無形邊界中的“一體化”。

城市群不應(yīng)僅是中央文件中劃定的一片區(qū)域，更應(yīng)是多個城市之間相互依賴、相互促進，能影響國家治理成效的區(qū)域性命運共同體。以往學術(shù)界和政策文件中都更多的關(guān)注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復(fù)合功能和彈性邊界等特質(zhì)，使其能夠應(yīng)對日益復(fù)雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協(xié)同聯(lián)動機制，優(yōu)化城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和精神認同。唯有如此才能使城市群成為內(nèi)在和諧，對外具有競爭力的統(tǒng)一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。

（作者為湖南大學公共管理學院教授、博導(dǎo)；湖南大學法學院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻）