改革開放以來，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發(fā)展的一大奇跡。城市化的快速發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)也深刻影響著人居生活、城鄉(xiāng)關(guān)系和國家治理。當(dāng)城市化發(fā)展到一定階段，城市群也應(yīng)運(yùn)而生；我國城市發(fā)展正經(jīng)歷著“由點(diǎn)到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》連續(xù)將城市群作為推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)的空間主體。黨的十九大報(bào)告則更加明確提出了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，將2020年定為第一個(gè)節(jié)點(diǎn)年，提出了“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展”的目標(biāo)和要求。站在重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，思考如何激發(fā)城市群的作用，進(jìn)一步提升其地位，使其在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家有效治理和國際競爭合作中發(fā)揮更大的價(jià)值，具有重要意義。
城市群成為國家治理新單元的意義
2015年至今，全國19個(gè)城市群規(guī)劃全部編制完成，國務(wù)院共批復(fù)11個(gè)城市群規(guī)劃。19個(gè)城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認(rèn)可，成為具有獨(dú)特內(nèi)涵的空間區(qū)域，在實(shí)現(xiàn)國家有效治理中肩負(fù)著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態(tài)安全、國土安全具有重要意義；關(guān)中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設(shè)“一帶一路”的重要銜接門戶；而長三角城市群綜合實(shí)力最為突出，正著力建設(shè)成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協(xié)作的橋頭堡。城市群不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力和潛力的增長點(diǎn)，還承擔(dān)著推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)參與國際競爭合作等多重重任。
現(xiàn)階段國家治理單元結(jié)構(gòu)依舊存在亟待補(bǔ)齊的短板，城市群建設(shè)恰恰可以補(bǔ)齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標(biāo)，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內(nèi)涵十分廣闊，包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標(biāo)準(zhǔn)和治理體系。
從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運(yùn)用多種手段和工具，而不同規(guī)模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權(quán)力、功能、邊界是治理單元的三個(gè)核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關(guān)鍵。目前，學(xué)界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位；2017年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。以相關(guān)文件精神為指導(dǎo)，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區(qū)和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區(qū)、村莊還是縣域，其空間規(guī)模仍十分有限，行政權(quán)力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規(guī)模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區(qū)域的河流流域作為治理單元。現(xiàn)有政策和研究成果對于治理單元的認(rèn)識(shí)還不夠全面。治理單元應(yīng)該是多層次的，然而現(xiàn)階段對于中間層級的治理單元的認(rèn)識(shí)和研究還十分缺乏，亟待加強(qiáng)。“國家”作為最高層級的、整體的單元，其下理應(yīng)包含多個(gè)層級的治理單元，從而形成環(huán)環(huán)相扣的治理單元體系。社區(qū)和村莊等作為最基礎(chǔ)的基層治理單元，其權(quán)力、功能和范圍都十分有限。在現(xiàn)實(shí)中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會(huì)平穩(wěn)，但在面對環(huán)境污染等跨區(qū)域治理問題時(shí)則顯得捉襟見肘，難以應(yīng)對。
我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構(gòu)中間層級的治理單元，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決愈加復(fù)雜的國家治理難題，彌補(bǔ)國家治理單元體系中的空缺。探索規(guī)模適度、功能復(fù)合且具有邊界彈性的新治理單元是實(shí)現(xiàn)國家有效治理的重要一環(huán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。
城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經(jīng)濟(jì)組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩(wěn)定，比科層制靈活，既具有二者的優(yōu)勢又能夠克服二者的部分缺點(diǎn)。更重要的是，中國城市群發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)是實(shí)踐主導(dǎo)。中央政府大力推進(jìn)城市群發(fā)展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復(fù)投資以及城鄉(xiāng)差異進(jìn)一步擴(kuò)大等現(xiàn)實(shí)問題。這造就了城市群有異于傳統(tǒng)行政體系下的治理單元，它具有很強(qiáng)的問題導(dǎo)向性，能夠靈活應(yīng)對實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的跨區(qū)域治理問題，從而達(dá)到優(yōu)化國家治理單元體系的目標(biāo)。
第一，城市群打破了傳統(tǒng)行政權(quán)力約束。群內(nèi)城市的合作大多以國務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃綱要為藍(lán)本，以雙邊或多邊協(xié)議來維系。與傳統(tǒng)行政層級和體制不同，協(xié)議性權(quán)力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續(xù)協(xié)作。城市群內(nèi)的聯(lián)系，有的是單領(lǐng)域的合作，有的是多領(lǐng)域的合作；有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關(guān)系和強(qiáng)制性行政約束力，地方聯(lián)席組織或者功能性政府機(jī)構(gòu)等代替了條塊分割的傳統(tǒng)行政官僚組織，成為引領(lǐng)城市群發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
第二，城市群具有復(fù)合功能。城市群的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的產(chǎn)物。每個(gè)城市群一般以一個(gè)或兩個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)功能的中心城市為核心，由若干個(gè)空間距離較近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、功能互補(bǔ)、等級有序的周邊城市共同組成。社區(qū)、市、縣等基礎(chǔ)治理單元受地域范圍和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制，很難兼顧多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也很難應(yīng)對日益復(fù)雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)可依據(jù)自身優(yōu)勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發(fā)展；可通過協(xié)議合作的方式，在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，促進(jìn)要素流動(dòng)，避免同質(zhì)化競爭。
第三，城市群具有適度的規(guī)模和彈性邊界。我國19個(gè)城市群的規(guī)劃綱要均經(jīng)過了多輪科學(xué)論證，其區(qū)位、規(guī)模等都是從國家有效治理的戰(zhàn)略高度綜合考量之后的成果?，F(xiàn)有城市群規(guī)模既有利于解決傳統(tǒng)行政轄區(qū)治理所產(chǎn)生的碎片化問題，也能夠集聚資源，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)優(yōu)勢互補(bǔ)。除此之外，從已經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃綱要來看，雖都明確了城市群的主要邊界范圍，但這個(gè)范圍并非像行政區(qū)劃一樣的僵化和固定，伴隨著城市群的輻射帶動(dòng)能力增強(qiáng)，有可能吸引更多周邊城市加入城市群。
由于城市群的內(nèi)部缺乏行政隸屬關(guān)系，城市可以積極地投入城市群建設(shè)和發(fā)展，也可以選擇少參與、少配合，從而在實(shí)際上縮小城市群邊界。現(xiàn)階段我國城市群的規(guī)模是適度的，其邊界是開放而有彈性的，這就使其在本質(zhì)上有別于傳統(tǒng)行政區(qū)劃，且在后續(xù)發(fā)展上留有空間。從權(quán)力、功能和邊界三要素來看，城市群與以往研究中關(guān)注的基層治理單元有顯著差異。城市群弱行政強(qiáng)制力、復(fù)合功能，彈性邊界等特性，使其能夠回應(yīng)實(shí)踐中愈發(fā)復(fù)雜的國家治理難題，彌補(bǔ)治理單元體系“中部塌陷”的問題，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和國家有效治理提供一個(gè)更具操作性的治理單元。因此，將其上升為國家治理新單元在理論上是可行的，在實(shí)踐上是必要的。
現(xiàn)階段城市群上升為國家治理單元所面臨的問題
自2006年“城市群”第一次出現(xiàn)在中央文件中以來，其重要性不斷得到政府部門的認(rèn)可和提升，將城市群上升成為國家治理新單元具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。然而，這并不代表現(xiàn)階段的城市群作為一個(gè)治理單元沒有缺陷，其最大的問題是城市群較難形成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。概括而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
首先，城市群治理能力滯后，府際合作機(jī)制不健全。突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系之后，如何將多個(gè)發(fā)展程度不一的城鎮(zhèn)凝聚起來，形成管理合力，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)成為擺在城市群治理面前的第一道難關(guān)。在現(xiàn)有制度體系下，跨行政區(qū)劃的合作治理受頗多因素的掣肘。部分城市短時(shí)間內(nèi)不能破除地方本位主義思想，競爭意識(shí)大過合作意識(shí)，較難建立起城市群內(nèi)的常態(tài)化有效溝通機(jī)制。這使得各城鎮(zhèn)依舊各自為政，很難凝聚起來，繼而難以上升成為國家治理的新單元。
其次，城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作不夠，較難實(shí)現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補(bǔ)等目標(biāo)。我國19個(gè)城市群之間差異很大。有些城市群，核心城市過于強(qiáng)勢，缺乏中等規(guī)模城市，經(jīng)濟(jì)“虹吸效應(yīng)”使得城市群中的其他城市發(fā)展動(dòng)力不足。例如成渝城市群內(nèi)部缺乏重要節(jié)點(diǎn)城市，造成整個(gè)城市群發(fā)展呈現(xiàn)啞鈴式結(jié)構(gòu)。成都、重慶兩座核心城市獨(dú)大，其他城市則發(fā)展滯后。而有些城市群情況則恰恰相反。整個(gè)城市群發(fā)展水平不高，缺乏輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的核心城市。比如北部灣城市群，其核心城市南寧集聚和輻射效應(yīng)不足，對高端生產(chǎn)要素吸引力不強(qiáng)；群內(nèi)幾個(gè)港口城市，如防城港市和欽州市，都以重化工業(yè)為主，存在一定程度的無序競爭現(xiàn)象。
最后，規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不能滿足人們的需求。一些中西部地區(qū)的城市群基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，欠賬較多。跨省的高等級運(yùn)輸通道較少，甚至有不少跨省“斷頭路”；機(jī)場航線設(shè)置偏少，與國內(nèi)外聯(lián)系通道不暢；城際交通網(wǎng)絡(luò)不健全，互聯(lián)互通和運(yùn)輸水平有待提高。除此之外，在一些東部城市群中，外來人口很難在教育、醫(yī)療等方面均等化享受城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)。外來人口市民化滯后，城市群包容性不足，給城市群后續(xù)發(fā)展埋下隱患。
城市群成為國家治理新單元的進(jìn)路
新時(shí)代，國家治理單元應(yīng)呈現(xiàn)多向發(fā)展、多元存在的復(fù)雜性。不僅有基層治理單元，還必須有城市群等中間層級的治理單元?，F(xiàn)階段，我國城市群的發(fā)展還面臨著許多障礙，理順關(guān)系、整合功能，才能在最大程度上發(fā)揮其作用，使其真正成為國家治理單元體系中不可或缺的一部分。
從權(quán)力角度來看，應(yīng)建立健全有效的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)各城市協(xié)同發(fā)展。行政區(qū)分割是區(qū)域不穩(wěn)定、目標(biāo)不確定和區(qū)域合作程度不高的體制性根源，城市群的“弱行政強(qiáng)制力約束”特性，使其有利于打破這一制度藩籬，但也容易導(dǎo)致內(nèi)部聯(lián)系松散，難以形成統(tǒng)一體。因此，需要探索建立起有效的城市群內(nèi)合作機(jī)制。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)和藍(lán)本，突破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約。探索推進(jìn)城市群內(nèi)部行政審批與市場監(jiān)管的“一體化”改革，促進(jìn)企業(yè)服務(wù)和便民事項(xiàng)的互聯(lián)互通，將有條件的數(shù)個(gè)城市打造為協(xié)同開放的窗口，發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，并將其作為制度創(chuàng)新的引擎，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)全域的深化改革與制度環(huán)境“一體化”。第二，根據(jù)城市群發(fā)展需要啟動(dòng)行政層級調(diào)整，優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)，推動(dòng)同層級政府部門交流合作，共同協(xié)商解決城市群內(nèi)公共事務(wù)。第三，建立常態(tài)化的城市溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以聯(lián)席會(huì)議、輪值主持等方式增進(jìn)各城市了解，促進(jìn)各城市加深了解，促進(jìn)分工合作，提高城市群綜合競爭力。第四，建立公共部門和社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系，積極引導(dǎo)社會(huì)資本、社會(huì)組織和公眾參與到城市群治理中來。突破傳統(tǒng)行政藩籬不僅僅只包含各級、各地政府部門之間關(guān)系的理順，也包含公共部門和社會(huì)組織關(guān)系的重構(gòu)和強(qiáng)化。政府應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)社會(huì)公眾參與城市群內(nèi)重大項(xiàng)目決策，引導(dǎo)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給。各方力量的共同協(xié)作才能不斷推動(dòng)城市群發(fā)展和建設(shè)，使其成為國家治理的新力量和新單元。
從功能角度來說，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展潮流，不斷優(yōu)化城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)升級。城市群發(fā)展意味著需要統(tǒng)一市場，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，打破一切阻礙城市間人流、物流、信息流自由流動(dòng)的各類藩籬。我國正在跨入后工業(yè)時(shí)代，由于后工業(yè)時(shí)代經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性，城市群內(nèi)多個(gè)中心之間形成了一種新的、更為復(fù)雜的相互依存關(guān)系。一方面，高度專業(yè)化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在城市群核心城市集中；另一方面，必要的企業(yè)生產(chǎn)性活動(dòng)已逐步向副中心集中，從而造成副中心城市間同質(zhì)化競爭趨勢加劇。同樣，核心城市與核心城市之間，核心城市與周邊副中心城市之間都存在激烈的競爭關(guān)系。為化解沖突、增進(jìn)合作，城市群的建設(shè)和發(fā)展必須具有更高的視野，需正確認(rèn)識(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過統(tǒng)籌城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)自然稟賦、發(fā)展水平、歷史基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)明確功能定位。以長三角城市群為例，未來上海可繼續(xù)聚焦總部經(jīng)濟(jì)、金融、科技創(chuàng)新等功能，向外疏解非核心功能；杭州則以信息軟件，電子商務(wù)為主；蘇州制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，當(dāng)下應(yīng)借助創(chuàng)新進(jìn)行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效；家用電器和裝備制造可成為合肥的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，形成主體突出、分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟(jì)體系。
從邊界角度看，城市群內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成高度依賴、彼此認(rèn)可的共同體。世界級城市群的共同特點(diǎn)是對內(nèi)聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。這就啟發(fā)我們需要強(qiáng)化覆蓋交通、能源以及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是深化區(qū)域間融合的必要條件，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通應(yīng)放在優(yōu)先和關(guān)鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強(qiáng)以機(jī)場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設(shè)，重點(diǎn)提升聯(lián)通水平、運(yùn)載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩(wěn)定高效的能源供應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價(jià)，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)結(jié)算中心，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“一卡通”。
除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，也應(yīng)重視無形邊界之中，區(qū)域認(rèn)同感的培養(yǎng)和強(qiáng)化。國家治理單元的形成是公共權(quán)力和社會(huì)認(rèn)同共同作用的結(jié)果。因此，單純依靠政府部門或?qū)W界的倡導(dǎo)是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個(gè)綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認(rèn)可，因此必須著力培養(yǎng)居民的共同意識(shí)。城市群內(nèi)城鎮(zhèn)差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區(qū)劃讓各地居民之間有較強(qiáng)的隔閡感；更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務(wù)方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內(nèi)的自由流動(dòng)，也導(dǎo)致了城市群難以成為一個(gè)共同體。以地緣文化為基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市群內(nèi)各地交流；以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，培養(yǎng)居民對城市群的認(rèn)同感和歸屬感，才能真正實(shí)現(xiàn)城市群在無形邊界中的“一體化”。
城市群不應(yīng)僅是中央文件中劃定的一片區(qū)域，更應(yīng)是多個(gè)城市之間相互依賴、相互促進(jìn)，能影響國家治理成效的區(qū)域性命運(yùn)共同體。以往學(xué)術(shù)界和政策文件中都更多的關(guān)注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復(fù)合功能和彈性邊界等特質(zhì)，使其能夠應(yīng)對日益復(fù)雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和精神認(rèn)同。唯有如此才能使城市群成為內(nèi)在和諧，對外具有競爭力的統(tǒng)一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。
（作者為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻(xiàn)）
