【摘要】進(jìn)入新時代，在黨中央的有力推動下，各地都建立了容錯機(jī)制的政策文本，以力求釋放激勵效能。但是總體來看，其有效落實(shí)情況并不樂觀，“局部空轉(zhuǎn)”已成其客觀現(xiàn)象。政策文本邊界范圍模糊、部分“一把手”缺少擔(dān)當(dāng)或不能準(zhǔn)確把握政策標(biāo)準(zhǔn)、上位支撐不足極易陷入“地方糧票”、公眾認(rèn)知有偏差等，是其陷入局部空轉(zhuǎn)的誘發(fā)因素。對此，應(yīng)優(yōu)化容錯程序，用明確規(guī)程消除當(dāng)事者顧慮；明細(xì)容錯標(biāo)準(zhǔn)，清晰容錯邊界范圍；堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，多方協(xié)同打好“組合拳”；強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和研判能力；充分發(fā)揮典型案例歸集整理及示范引領(lǐng)作用。

【關(guān)鍵詞】容錯機(jī)制 局部空轉(zhuǎn) 基層治理 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在干部隊(duì)伍激勵機(jī)制的復(fù)雜系統(tǒng)工程中，容錯機(jī)制是重要內(nèi)容。進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)管黨治黨過程中，“既強(qiáng)調(diào)對失職行為嚴(yán)厲問責(zé)，又主張對改革創(chuàng)新行為有理有據(jù)地容錯免責(zé)。實(shí)踐證明，這一舉措對于引導(dǎo)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)精氣神起到了積極推動作用。”黨中央的有力推動，迅速激發(fā)各地根據(jù)自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯政策文本，以力求釋放激勵效能。但是，綜合各方面的數(shù)據(jù)來看，當(dāng)前容錯機(jī)制得到有力執(zhí)行的并不多見。相反，在一些地方出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”情形。因此，我們亟需正視這一問題并著力尋求有效解決治理策略。

容錯機(jī)制的現(xiàn)實(shí)情況：文本制定與“局部空轉(zhuǎn)”同步并存

近年來，一些地方不時出現(xiàn)“廉而不為”問題，使人們進(jìn)一步意識到既要廉潔也要作為是新時代干部隊(duì)伍建設(shè)必須認(rèn)真回答的重大現(xiàn)實(shí)課題?；诖耍醒雽用孢m時提出要建立容錯糾錯機(jī)制，以為干部松綁鼓勁。自2013年11月召開的黨的十八屆三中全會正式提出要“寬容改革失誤”以來，容錯機(jī)制便成為一個常用概念。隨后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會議、第21次會議、2016年全國“兩會”、黨的十八屆六中全會等重要會議上都對建立容錯糾錯機(jī)制作出了要求。2018 年 5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要建立健全容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，再次明確提出，既要把“嚴(yán)”的主基調(diào)長期堅(jiān)持下去，又要善于做到“三個區(qū)分開來”，加大正向激勵力度，持續(xù)抓好激勵干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)。

在黨中央的有力推動下，諸多地方隨即展開探索。一些省（直轄市、自治區(qū)）、地市和縣（市、區(qū)）均在不同層面制定出臺了多個政策文本。這里以省級為例，對容錯機(jī)制政策文本進(jìn)行梳理。可以發(fā)現(xiàn)，從2016年3月先后有浙江、四川、陜西等地陸續(xù)制定了容錯激勵管理辦法（詳見表1）。

從表1可以看出，近年來大多數(shù)地區(qū)都在遵守中央有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際量身制定了自身的容錯辦法。從公共政策的角度看，這完成了“政策制定”這一重要的前端環(huán)節(jié)。但是，任何一項(xiàng)政策的完整鏈條都不只是政策文本的制定，還包括政策的執(zhí)行及其效果評估。

然而，綜合筆者調(diào)研及其他各類數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯機(jī)制在不少地方遭遇了“空轉(zhuǎn)”的困境。空轉(zhuǎn)原本是一個物理概念，用來描述系統(tǒng)“出力不出工”的怠速運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。當(dāng)前，在貫徹落實(shí)容錯機(jī)制過程中，這種現(xiàn)象亦有顯現(xiàn)：雖然各地結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯機(jī)制政策文本，并作出了明確的落實(shí)指令和要求，但是具體執(zhí)行過程中鮮見完全落實(shí)到位，從而導(dǎo)致容錯政策文本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，并未完全釋放應(yīng)有的激勵效能。2019年，筆者在江蘇、浙江、上海等地調(diào)研，期間近8成的受訪者在談及容錯機(jī)制時提出，其主要癥結(jié)在于“得不到有效落實(shí)，空轉(zhuǎn)的多，有效執(zhí)行的極少。”隨后，在筆者的一次問卷調(diào)查中，當(dāng)回答“當(dāng)前容錯機(jī)制面臨的最大障礙是什么”的問題時，53.7%的受訪者亦選擇“空轉(zhuǎn)情況多，執(zhí)行難”（詳見圖1）。這些數(shù)據(jù)都說明，當(dāng)前容錯機(jī)制的執(zhí)行落實(shí)情況不容樂觀，“局部空轉(zhuǎn)”已成其客觀現(xiàn)象。

容錯機(jī)制緣何陷入“局部空轉(zhuǎn)”

容錯機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”，在一些地方已成一種客觀現(xiàn)象。對此，需要從多層面檢視其誘發(fā)因素?？傮w上看，政策文本邊界范圍不夠清晰、少數(shù)“一把手”擔(dān)當(dāng)不足、上下認(rèn)知態(tài)度不一致、社會氛圍不寬松等是主要原因。

一是政策文本不夠清晰、邊界范圍模糊。經(jīng)驗(yàn)表明，政策文本的清晰程度特別是邊界范圍的合理劃分是一項(xiàng)政策能否得以有效執(zhí)行的直接影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的主要癥結(jié)即在于此。對于哪些錯可以“容”哪些錯不能“容”，一些地方制定的政策文本雖然作了說明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方雖然明確提出可容之錯主要是改革創(chuàng)新中非主觀性的錯誤、因外在復(fù)雜因素誘發(fā)的錯誤、努力工作形成的無心之錯。但是，并未以制度的形式對各種錯誤的主要情形、具體情況、尺度標(biāo)準(zhǔn)、粗細(xì)詳略和邊界范圍作出清晰劃分。以“公心”和“濟(jì)私”為例，一些受訪干部提出，有的容錯辦法規(guī)定“根據(jù)主觀動機(jī)，辨識是某些錯誤到底出于公心還是假公濟(jì)私，以分清是無心之過還是明知故犯”。但是，何謂“公心”和“濟(jì)私”，相關(guān)條文并沒有對其具體內(nèi)容和研判標(biāo)準(zhǔn)作出明確劃分，從而導(dǎo)致具體執(zhí)行部門很難作出研判。而一旦難以研判，就會使容錯機(jī)制擱淺而止、無疾而終。