【摘要】特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以保就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體為目標(biāo)，推動(dòng)資金直達(dá)市縣基層惠企利民，其本質(zhì)上是我國(guó)財(cái)政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新。特殊轉(zhuǎn)移支付屬于公共財(cái)政范疇，必須強(qiáng)化其公共財(cái)政屬性，貫徹預(yù)算民主法治，將其納入我國(guó)既有財(cái)政體制框架。著眼于平衡資金使用效率和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，建議借鑒精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，聚焦精準(zhǔn)，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)評(píng)價(jià)和精準(zhǔn)監(jiān)督。作為非常規(guī)操作和財(cái)政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的特異性需提前防范。

【關(guān)鍵詞】特殊轉(zhuǎn)移支付  公共財(cái)政  財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)    

【中圖分類號(hào)】F812.4    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

特殊轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)財(cái)政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新

為有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和新冠肺炎疫情的雙重影響，2020年政府工作報(bào)告提出建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。6月9日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，新增的2萬(wàn)億財(cái)政資金（財(cái)政赤字規(guī)模新增1萬(wàn)億元以及抗疫特別國(guó)債發(fā)行1萬(wàn)億元）將通過(guò)特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制第一時(shí)間直達(dá)基層。特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制本質(zhì)上是我國(guó)財(cái)政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新，是相對(duì)于常規(guī)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制而言，在特殊時(shí)期為實(shí)現(xiàn)特殊目標(biāo)，所采取的非常規(guī)的特殊政策安排。

首先，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建立凸顯了中央兜底民生保障的決心。這是在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化、經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，市縣財(cái)政收支矛盾凸顯、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的特殊背景下，以保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體為目標(biāo)，所采取的增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力的特殊舉措。主要著眼于減少中間環(huán)節(jié)，提升財(cái)政管理體制績(jī)效，進(jìn)而提高資金撥付和使用效率，高效惠企利民，及時(shí)有效疏解民生困局、激發(fā)市場(chǎng)活力。這無(wú)疑也將裨益于地方政府直面民生保障的迫切訴求，抑制其對(duì)于生產(chǎn)性公共支出的強(qiáng)烈偏好，將基本民生供給置于首位，守住民生基本盤。

其次，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建立是在既有財(cái)政體系下，積極的財(cái)政政策更加積極有為的具體體現(xiàn)。不僅是中央對(duì)地方救助的一種方式，也是財(cái)政資金分配的一次主動(dòng)創(chuàng)新。為應(yīng)對(duì)疫情造成的減收增支影響，它突破了傳統(tǒng)預(yù)算管理“由上往下逐級(jí)撥付”的程序，資金直達(dá)市縣，使得資金撥付、使用更具針對(duì)性和效率性，從而發(fā)揮穩(wěn)定并提振市場(chǎng)信心的作用。在推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的背景下，進(jìn)一步促進(jìn)中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任在基層民生保障層面的厘定和明晰。

再次，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建立對(duì)于財(cái)政治理體系和財(cái)政治理能力提出了更高要求。為滿足特殊需求實(shí)現(xiàn)特殊效率，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，不僅要著眼于中央政府與地方政府的協(xié)同，相關(guān)政府部門之間的協(xié)同，還要強(qiáng)化政府與市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同合作。通過(guò)信息公開(kāi)共享和公眾參與、績(jī)效評(píng)估、全過(guò)程動(dòng)態(tài)化監(jiān)管等機(jī)制，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，保障資金安全，提升資金使用效率。這也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

特殊轉(zhuǎn)移支付應(yīng)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算范疇

作為非常規(guī)操作和財(cái)政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付屬于公共財(cái)政范疇。盡管其機(jī)制設(shè)計(jì)初衷是著眼于效率，具有應(yīng)急性特征，但是也要兼顧安全和效益。因此機(jī)制構(gòu)建的核心，是要有效平衡資金下達(dá)效率與資金安全、資金使用效益的關(guān)系。盡管在資金來(lái)源、資金用途、撥付方式等層面，都存在特殊性，但是特殊轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上屬于中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，理應(yīng)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算范疇，強(qiáng)化直達(dá)資金預(yù)算源頭管理，遵循統(tǒng)一規(guī)則。無(wú)論是主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體的特殊轉(zhuǎn)移支付資金，列入政府性基金預(yù)算的抗疫特別國(guó)債，還是新增財(cái)政赤字，都要依法納入預(yù)算管理。建議適時(shí)啟動(dòng)人大專項(xiàng)預(yù)算審查監(jiān)督，確保將轉(zhuǎn)移支付全過(guò)程置于人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下。

此次新增中央政府財(cái)政赤字與抗疫特別國(guó)債已列入2020年中央預(yù)算批準(zhǔn)決議之中。對(duì)此需要注意加強(qiáng)其與地方預(yù)算管理的銜接，下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金必須納入地方政府預(yù)算管理。根據(jù)《預(yù)算法》第七十一條規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中，地方各級(jí)政府因上級(jí)政府增加不需要本級(jí)政府提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。但是接受該專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的縣級(jí)以上地方政府應(yīng)向本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)告有關(guān)情況。故而，接受特殊轉(zhuǎn)移支付的地方政府，盡管不需要預(yù)算調(diào)整，但應(yīng)向本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。另外，新增地方財(cái)政赤字作為地方一般債務(wù)，應(yīng)按照《預(yù)算法》規(guī)定，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。因此需要列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

著眼于平衡效率和效益，特殊轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵是聚焦精準(zhǔn)

為切實(shí)實(shí)現(xiàn)保就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體目標(biāo)，推動(dòng)財(cái)力下沉和財(cái)政直達(dá)，在特殊轉(zhuǎn)移支付實(shí)施過(guò)程中必須恰當(dāng)平衡資金使用效率和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。關(guān)鍵是聚焦精準(zhǔn)，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)評(píng)價(jià)和精準(zhǔn)監(jiān)督。我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中將精準(zhǔn)貫穿于扶貧全過(guò)程，形成了運(yùn)用科學(xué)程序，分類施策，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等一系列有效的工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，建議予以借鑒。

聚焦“精準(zhǔn)識(shí)別”進(jìn)行資金精準(zhǔn)分配，做到“紓真困”。特殊轉(zhuǎn)移支付主要用于疏解百姓困局、激發(fā)市場(chǎng)活力和抗疫相關(guān)支出。囿于財(cái)政資金有限，不可能“均分”，亦不能“錯(cuò)配”“漏配”。必須嚴(yán)守公平底線，在精準(zhǔn)掌握受助對(duì)象和項(xiàng)目具體情況的前提下，進(jìn)行資金精準(zhǔn)分配，做到“紓真困”。這就要求不僅要完備識(shí)別程序，建立基層需求表達(dá)機(jī)制，更要主動(dòng)下沉深入到村組、社區(qū)，精準(zhǔn)識(shí)別出需要幫扶的中小微企業(yè)、特困人員等。一方面，可依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，與稅務(wù)、金融、民政、人社等部門有關(guān)收入、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等信息系統(tǒng)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享。另一方面，建議緊密依靠基層組織和廣大黨員干部，借助社區(qū)網(wǎng)格員等力量進(jìn)行摸排，對(duì)于識(shí)別對(duì)象登記造冊(cè)并建立臺(tái)賬。識(shí)別中還要強(qiáng)調(diào)透明性，注意將信息及時(shí)公開(kāi)，引導(dǎo)激勵(lì)廣大群眾主動(dòng)參與識(shí)別，并將識(shí)別結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，使其置于公眾有效監(jiān)督之下。

強(qiáng)化“精準(zhǔn)管理”，減少轉(zhuǎn)移支付中“粘蠅紙”等負(fù)面效應(yīng)。需要建立分配科學(xué)、使用規(guī)范、注重績(jī)效、公開(kāi)透明、監(jiān)管嚴(yán)格的資金管理機(jī)制：第一，集中分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付職能，建立專門的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行特殊轉(zhuǎn)移支付方案的審核和資金撥付。該機(jī)構(gòu)包括兩部分，一是專門的委員會(huì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，財(cái)政部門與相關(guān)部門在橫向?qū)用娴募皶r(shí)溝通、信息共享聯(lián)動(dòng)；二是設(shè)在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)中央財(cái)政與地方基層在縱向?qū)用娴膮f(xié)同。地方建立由基層財(cái)政部門負(fù)責(zé)人牽頭的直達(dá)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定直達(dá)資金監(jiān)控方案，明確財(cái)政機(jī)關(guān)各部門職責(zé)，通力配合保障資金撥付。第二，推動(dòng)國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門的聯(lián)動(dòng)，完備“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”資金撥付機(jī)制。在中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)設(shè)立新增財(cái)政資金專用賬戶，實(shí)行專戶核算、單獨(dú)管理、封閉運(yùn)行、全流程監(jiān)控。在前期精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，開(kāi)通資金撥付綠色通道，將資金第一時(shí)間直接撥付至最終收款人，消減中間環(huán)節(jié)，防范資金截留。第三，給予地方適度的自主權(quán)。在有效監(jiān)督的前提下，允許地方發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其在資金使用上的自主性，在遵循預(yù)算民主法治的前提下，根據(jù)實(shí)際需求，對(duì)于資金適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排。

開(kāi)展“精準(zhǔn)評(píng)價(jià)”，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可信性。要合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，依據(jù)績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效管理，進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)。建議一是著重關(guān)注直接效果（轉(zhuǎn)移支付的直接目的是否達(dá)成）、激勵(lì)機(jī)制（避免受助者對(duì)于轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴）、擠出效應(yīng)（省級(jí)政府縮減既有轉(zhuǎn)移支付等）、瞄準(zhǔn)情況（是否將資金切實(shí)用于適合的對(duì)象）、支出分權(quán)（省級(jí)政府是否向市縣政府下沉支出責(zé)任）、財(cái)力均等化（在填補(bǔ)財(cái)政缺口的同時(shí)是否拉大了基層政府間財(cái)政收入差距）等指標(biāo)。二是要完善獨(dú)立第三方績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可信性。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同后續(xù)預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。同時(shí)要健全績(jī)效激勵(lì)和績(jī)效問(wèn)責(zé)制度。

落實(shí)“精準(zhǔn)監(jiān)督”，加強(qiáng)對(duì)資金分配使用的全流程監(jiān)管。建立全過(guò)程全覆蓋的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。基于大數(shù)據(jù)時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應(yīng)用，注意全程留痕，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金分配、撥付、使用等全鏈條的追蹤。可依托財(cái)政部直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)直達(dá)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，著眼于事前、事中和事后維度，加強(qiáng)對(duì)資金分配使用的全流程監(jiān)管?？砂凑召Y金使用和監(jiān)管的不同要求分類監(jiān)控。將人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督合力。尤其要著眼于公共財(cái)政的屬性，強(qiáng)化信息公開(kāi)，將資金分配、使用等情況及時(shí)全面向社會(huì)公布，增強(qiáng)公開(kāi)剛性，明確公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)限以及公開(kāi)責(zé)任，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

作為非常規(guī)操作和財(cái)政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有特異性和傳導(dǎo)性，需加以防范

財(cái)政改革和創(chuàng)新要注重防范化解重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。作為非常規(guī)操作和財(cái)政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付實(shí)然屬于以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的特異性，而且由于其直達(dá)基層，面向中小微企業(yè)、特困人員等特殊主體，極易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，必須加以防范。

特殊轉(zhuǎn)移支付的核心風(fēng)險(xiǎn)在于政府和私人部門之間的資源配置。財(cái)政資金規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都可能帶來(lái)資源配置的效率損失。故而特殊轉(zhuǎn)移支付規(guī)模需要結(jié)合財(cái)政可持續(xù)及社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況予以系統(tǒng)性考量。對(duì)此，一是注意與貨幣政策的直達(dá)性工具協(xié)同，以期撬動(dòng)數(shù)倍于政策資金投入的普惠小微信貸，強(qiáng)化救濟(jì)紓困效果。二是在有一定收益的領(lǐng)域，注意政府與市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入，形成“擠入效應(yīng)”。

特殊轉(zhuǎn)移支付還可能面臨摩擦性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其一是技術(shù)性的，由于管理制度不健全、實(shí)際執(zhí)行者差錯(cuò)等導(dǎo)致財(cái)政資金管理的低效率。其中既涉及如何防范上級(jí)政府對(duì)財(cái)政資金的截留挪用；也涉及轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層后，如何保證真正惠企利民，盡快進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)循環(huán)，形成“乘數(shù)效應(yīng)”；還涉及如何避免空轉(zhuǎn)，避免沉淀于居民儲(chǔ)蓄賬戶或陷入金融套利。其二是社會(huì)性的，由于設(shè)租、尋租等腐敗因素引發(fā)的財(cái)政性資金損耗。針對(duì)其“特殊性”，可強(qiáng)化聚焦直達(dá)資金流向和項(xiàng)目投入對(duì)于轉(zhuǎn)移支付信息全面有效地予以公開(kāi)，提升財(cái)政透明度。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，尤其強(qiáng)調(diào)過(guò)程性信息的公開(kāi)，以期打破轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行空間及過(guò)程的封閉性。針對(duì)其“公共性”，強(qiáng)化財(cái)政民主監(jiān)督，構(gòu)建立體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制,消除監(jiān)督盲區(qū)。首先，要明確人大監(jiān)督范圍、程序、方式、權(quán)限，人大要對(duì)政府分配、使用轉(zhuǎn)移支付資金的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。其次，著眼于特殊轉(zhuǎn)移支付的專業(yè)性，在監(jiān)督中需要發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)與人大的協(xié)同作用，及時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)。還要構(gòu)建有效的公眾參與監(jiān)督機(jī)制，著眼于特殊轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)拓展公眾參與監(jiān)督的手段和途徑，推行轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，提升監(jiān)督效率。

《馬斯特里赫特條約》明確規(guī)定，歐盟成員國(guó)財(cái)政赤字須低于GDP的3%，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家也紛紛以此為參考。我國(guó)自2008年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，也一直將3%作為赤字率的天花板值。今年赤字率調(diào)升至3.6%以上，已然突破了天花板值。此次新增赤字可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)輿論壓力增大，衍生政府信用的損害風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)乃是赤字的累積，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)耦合關(guān)聯(lián)。盡管本次抗疫特別國(guó)債不列入財(cái)政赤字，但是必然增加政府債務(wù)，其發(fā)行、償付必須納入到既有國(guó)債制度體系。而此次地方新增赤字，則要納入政府一般債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方政府累積債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已然加大的情況下，需要建立預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化全程監(jiān)管，并對(duì)于利率、償還期限、償付能力等予以統(tǒng)籌考量。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任）

【注：本文受中國(guó)政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：20CXTD08）資助，系教育部規(guī)劃項(xiàng)目“糧食安全的農(nóng)田保障制度構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20YJA820010）階段性成果】

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③繆小林等：《國(guó)家治理視角下政府間事權(quán)配置研究——基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)理念》，《財(cái)政科學(xué)》，2018年第6期。

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⑤朱大旗、李蕊：《論人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使——兼評(píng)我國(guó)兼預(yù)算法預(yù)的修改》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第2期。

責(zé)編/常妍    美編/陳媛媛

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