摘 要:我國即將進入新發(fā)展階段，但國內發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，再加上新冠肺炎疫情全球大流行，導致百年未有之大變局加速演變，外部環(huán)境更加復雜多變，公共治理面臨諸多新問題、新挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段，必須直面經濟、政治、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等領域的新挑戰(zhàn)，聚焦全球化與逆全球化的新趨勢以及全球公共治理的新場景、新實踐和新問題，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。
關鍵詞:新發(fā)展階段 公共治理 后疫情時代 國家治理現代化
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
當今世界正經歷百年未有之大變局，“后疫情時代”或“后新冠時代”的來臨，更加速了中國與世界的改變。在國內環(huán)境方面，我國國家治理正在經歷一場疫情防控的“大考”，國內發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，對外開放的外部環(huán)境復雜多變，同時我國將進入新發(fā)展階段并形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。就世界而言，全球新科技革命和新工業(yè)革命正在向縱深拓展，新冠肺炎疫情的全球大流行使大變局加速演變，世界經濟面臨大蕭條威脅，全球產業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈出現斷裂，反全球化逆流洶涌，地緣政治變數增多，中美關系面臨嚴峻挑戰(zhàn)，戰(zhàn)爭與恐怖主義威脅加大，全球治理體系正在深刻重塑。這些全球性新趨勢構成我國進入新發(fā)展階段以及進行國家治理變革的國際大背景。
“后疫情時代”的來臨，全球大變局與我國發(fā)展階段、環(huán)境和條件的變化，國家治理以及全球治理呈現的新態(tài)勢新場景新方位、面臨的新挑戰(zhàn)新機遇，均向公共治理提出了一系列需要認真研究的重大實踐新課題。新發(fā)展階段，必須緊密跟隨公共治理及全球治理實踐的新趨勢與新變化，提出新方案，解決新問題，不斷推進我國國家治理體系和治理能力的現代化。“后疫情時代”與“新發(fā)展階段”的國家治理需要特別關注與思考如下幾個重大主題。
新冠肺炎疫情防控與國家治理“大考”
新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對國家治理來講既是危機也是“大考”。習近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上指出，“在這場波瀾壯闊的抗疫斗爭中，我們積累了重要經驗，收獲了深刻啟示”。認真全面分析和總結疫情防控中的經驗教訓，對于在“后疫情時代”與“新發(fā)展階段”完善國家治理體系與提升國家治理能力具有重要意義。
一方面，疫情防控彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的巨大優(yōu)越性，特別是集中力量辦大事的制度優(yōu)勢與黨的領導制度優(yōu)勢；展現出我國強大的國家動員能力和政策執(zhí)行力以及中國人民的意志力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和行動力。另一方面，疫情防控“大考”也考出了治理體系和治理能力的一些短板、漏洞和弱項，暴露出各方面體制機制的短板，尤其在重大疫情防控體制機制以及應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力、公共衛(wèi)生體系及城市治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系等方面的不足。
這場疫情“大考”對新發(fā)展階段的國家治理提出了一系列需要深入思考和解決的問題。例如，應當如何夯實國家治理的制度基礎、強化制度執(zhí)行力？如何深化國家治理的體制、機制、流程和方式的改革？如何完善城市治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系？如何推進國家治理的數字化智能化轉型？如何更好處理國家與社會（或政府、市場和社會）之間的關系？如何增強風險和危機意識以及“全周期管理”的意識？如何加強應急管理的制度、體制和機制建設？如何建立健全應急管理的預警預報系統以及疾病預防控制體系？如何消除包括健康風險在內的公共安全風險并提升國家生物安全防御能力？如何強化應急管理中的法治思維和法治方式？如何應對應急管理中的輿情？等等。這些問題的解決將大大提升國家治理現代化的水平。
風險、危機與應急管理
突如其來的新冠肺炎疫情，讓人們真切感受到了“不確定性時代”與“高風險社會”的來臨及其影響。根據世界衛(wèi)生組織的統計數據，截至8月30日，全球累計新冠肺炎確診病例24854140例，累計死亡病例838924例。一些人以2020年作為歷史分界點，劃分“2020年以前的世界”和“2020年以后的世界”，稱人類進入了“后疫情時代”或“后新冠時代”。
“后疫情時代”引發(fā)了公共管理實踐及其模式的重大變化，凸顯了逆境中的政策制定與執(zhí)行、公共決策中的風險識別與防范、危機預警與應急決策的重要性，以及公共衛(wèi)生、經濟增長、民生改善與就業(yè)等具體領域重大而緊迫的實踐需求。公共管理的理念和內容也將隨之發(fā)生改變，尤其是不確定性、風險社會、脆弱性、危機和應急管理等概念、主題及其內容在公共管理理論與實踐中的地位和重要性與日俱增，并成為近期熱門話題。
新發(fā)展階段，底線思維、憂患意識與風險觀念必須貫穿到公共管理的全過程；風險防控與危機管理應成為常規(guī)或常態(tài)化的管理方式，而不僅僅是非常態(tài)時期所需；不確定性、逆境、風險、脆弱性、危機等也要成為公共管理或公共治理實踐及其模式的基本構成因素以及公共管理或公共治理的一般或共有主題。習近平總書記指出，“今后一個時期，我們將面對更多逆風逆水的外部環(huán)境，必須做好應對一系列新的風險挑戰(zhàn)的準備”。從公共衛(wèi)生領域來看，必須做好應對新冠肺炎疫情常態(tài)化以及新冠病毒與人類長期共存的準備。當前則要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，統籌兼顧，協調推進，穩(wěn)經濟保民生促發(fā)展。
世界大變局演進中的全球治理
世界正處在大發(fā)展大變革大調整之中，新冠肺炎疫情的全球大流行，使人類再次站在了歷史的十字路口。全球治理是公共治理的題中之義。“不謀萬世者不足以謀一時；不謀全局者不足以謀一域。” 不了解全球治理，何以談國家治理。從涉及對象范圍看，全球治理是公共治理的最高層次，在它之下依次是國家治理、地方治理和基層及社區(qū)治理。“后疫情時代”和新發(fā)展階段的公共治理，必須在“冷眼向洋看世界”的同時，如習近平總書記所倡導的，“積極參與全球經濟治理體系改革，推動完善更加公平合理的國際經濟治理體系”。
何謂“世界大變局”？學者們的論述甚多。有學者認為它包含國際格局的變化、國際秩序的變化、國家間關系的變化和以數字技術革命為核心的深刻政治社會變遷四個維度的含義。新冠肺炎疫情又是如何使“世界大變局”加速演變的？在財政部原副部長朱光耀看來，突如其來的新冠肺炎疫情，引發(fā)了一場世紀性的全球公共衛(wèi)生危機、全球經濟危機和全球治理危機，三種危機相互疊加，對世界經濟、和平與發(fā)展的總體態(tài)勢造成了重大挑戰(zhàn)。也有學者認為，疫情沖擊下世界百年未有之大變局加速演變，為我國更廣泛、深入地參與全球治理，提升國際話語權和影響力提供了前所未有的歷史機遇。
新發(fā)展階段，必須直面“后疫情時代”的經濟、政治、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等領域的新挑戰(zhàn)，聚焦全球化與逆全球化的新趨勢以及全球公共治理的新場景、新實踐和新問題，加強與其他國家在公共衛(wèi)生、氣候環(huán)境變化、反恐、經貿等方面的合作。與此同時，加強全球治理的新理念、新思維、新范式，以及全球治理體系重構、人類命運共同體構建、中國在全球治理中地位與作用、中國發(fā)展道路的世界意義等重大問題的研究與闡釋，推動構建人類命運共同體的美好愿景與中華民族偉大復興的中國夢相得益彰、交相輝映。
制度基礎與治理效能
黨的十九屆四中全會指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現。其中，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，兩者相輔相成。國家制度和國家治理之間的關系集中體現為：國家制度是國家治理的前提、基礎和依據；國家治理是國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現與實現方式。
中國特色社會主義制度是具有顯著優(yōu)越性和強大生命力的制度。在新發(fā)展階段必須高度關注如何將制度優(yōu)勢轉化為治理效能這一重大實踐課題。正如習近平總書記所指出的：“隨著我國邁入新發(fā)展階段，改革也面臨新的任務，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機制障礙，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。” 要進一步夯實公共治理的制度基礎，堅持黨的全面領導制度，強化制度執(zhí)行力，深化行政體制改革以及經濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設和黨的建設等各領域的體制機制改革，切實把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。
把制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵在于強化制度執(zhí)行力。習近平總書記強調，“制度的生命力在于執(zhí)行”“一分部署，九分落實”“崇尚實干、狠抓落實”。在福建工作期間，他就高度重視制度執(zhí)行和政策落實工作，構建了具有鮮明制度執(zhí)行力的體制機制，形成了“馬上就辦”、狠抓落實的福建樣本。今后，必須以解決制度執(zhí)行中的具體問題為導向，從執(zhí)行主體能力強化、制度執(zhí)行體制機制改革、執(zhí)行過程環(huán)節(jié)協調、執(zhí)行工具或技術改進等方面入手，力戒制度執(zhí)行中的形式主義、官僚主義，消除影響制度有效執(zhí)行的體制性、機制性障礙，切實提升制度執(zhí)行力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。
地方、城市、基層以及社會治理
地方、城市、基層以及社會治理是公共治理的重要內容。政府改革不僅要關注中央政府層面，而且要注重地方政府層面。當前，地方政府治理變革成為全球政府治理變革的焦點之一；我國的國家治理現代化落實到地方就是地方治理的現代化。因為治理的層次不同，政府的職能、治理的內容也就有所不同。城市治理屬于地方治理的范疇，近年來城市治理成為公共管理理論與實踐的一大熱門話題。
就基層治理而言，黨的十八大之后，各地積極探索“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”治理新模式，黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。 社區(qū)治理屬于基層治理的范疇。當前，社區(qū)的重要性日益凸顯，并不斷擴展公共職能，成為公共服務供給網絡中的重要力量。社區(qū)治理主要涉及社區(qū)公共事務與社區(qū)服務的供給及其合作網絡的治理。新冠肺炎疫情暴露出基層及社區(qū)治理中存在諸多短板和弱項，如風險與危機意識淡薄、體制機制不完善、服務能力不足、法治思維不強等。著力探索黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系，構建符合新時代要求的基層社會治理共同體，完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，是“后疫情時代”基層治理以及社區(qū)治理的發(fā)展方向。
社會治理是國家治理的重要維度。近年來，作為與政治、經濟、科技、文化、生態(tài)環(huán)境管理或治理等并列的重大實踐領域，社會管理、社會治理或社會政策（包含社會保障和社區(qū)治理）備受關注。疫情發(fā)生后，社會治理的重要性更加凸顯。從社會管理到社會治理則意味著管理實踐模式及管理理念的轉變。關于新發(fā)展階段如何加強與改善社會治理，習近平總書記指出：“要完善共建共治共享的社會治理制度，實現政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。
數字技術與治理轉型
今天，人類社會進入了網絡化、數據化、智能化和量子化的新時代，“數字化生存”逐步成為現實。以數字化、網絡化和智能化為特征的信息化浪潮的蓬勃興起，不僅改變著人們的生產、生活、工作和學習的方式，而且對政府治理現代化產生了革命性的影響，推動政府治理朝向數字化和智能化迅速轉型，催生了“數字政府”“數據治理”“政府3.0”“智能化政府”“智慧政府”或“智慧治理”等政府治理新模式。數據化、智能化更是賦能這次疫情防控，其中數字技術在遠程醫(yī)療、在線教育、共享平臺、協同辦公、跨境電商等場景的廣泛應用，無形中加快了政府治理的數字化和智能化轉型步伐。
在新發(fā)展階段，一方面，必須密切關注新技術革命所引發(fā)的國家或政府的體制、機構、職能、流程和管理方式的變化，打造政府決策智能中心，創(chuàng)新政府治理方式。另一方面，要按照習近平總書記的指示，加快推進數字經濟、智能制造等戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，著力打通生產、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
國家與社會關系
國家與社會關系（或政府、市場與社會關系）是現代社會中的基本關系之一，也是國家或政府的機構和職能配置的前提和基礎。政府要處理好與市場、社會的關系，需要扮演好自己的角色，特別是在公共物品和公共服務的生產者、提供者和安排者三種基本角色中做出選擇與組合，并充分發(fā)揮自身在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護等方面的作用?，F階段，我國堅持市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。其中，創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境與激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，是政府職能履行的重中之重，也是近些年“放管服”改革與營商環(huán)境優(yōu)化的落腳點。
在新發(fā)展階段以及“十四五”時期，要以處理好政府、市場和社會關系為主線，激發(fā)體制新活力，促進“有效市場”“有為政府”與“和諧社會”協同互動。此外，還必須加強對政府、市場與社會關系（國家與社會關系）理論的創(chuàng)新研究，總結新中國成立70余年來尤其是改革開放40多年來以及疫情防控中處理政府、市場與社會關系的經驗教訓，創(chuàng)新國家（或政府）職能理論，為理順國家與社會關系，助力構建新發(fā)展格局奠定理論基礎。
發(fā)展理念、生活方式與公共服務
回應公眾對美好生活或幸福生活的向往，提供高質量的公共服務，是當代公共治理實踐的發(fā)展趨勢之一。有學者認為，加快構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是滿足人民對美好生活的向往特別是消費升級換代的迫切需要。
這次疫情的發(fā)生，在相當大程度上改變了人們的生產、生活、工作和學習方式，促使人類再度反思人與自然的關系、綠色發(fā)展與生命價值、生態(tài)環(huán)境與生活方式的改變、公共價值與美好生活、民生改善與公共服務等事關人類生存的重大問題，并催生新的發(fā)展理念。今年7月30日召開的中央政治局會議強調，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。
新發(fā)展階段必須更加重視生態(tài)環(huán)境改善、生活方式改良和美好生活建設、民生改善與高質量公共服務供給問題。尤其是要加強對公共服務與民生改善的重大實踐課題的研究，包括基本公共服務的可及性與均等化，完善惠及全民的公共服務體系，美好生活的內涵與獲得感、幸福感和安全感評價，公共服務體制機制和方式的改革，公共服務供給的多元主體協作、抓民生和抓發(fā)展的關系以及如何抓重點、補短板和強弱項等。
總之，作為國家治理或治國理政之學的公共管理學及公共政策學，在新時代與新發(fā)展階段大有可為。包括公共管理與公共政策學者在內的社會科學工作者要堅持從國情出發(fā)，從實踐中來、到實踐中去，把論文寫在祖國大地上，準確回答我國經濟社會發(fā)展的理論和實踐問題，為推進新發(fā)展階段和新發(fā)展格局背景下的國家治理現代化做出貢獻。
【本文作者為廈門大學公共政策研究院院長、教授，教育部“長江學者”特聘教授；本文系國家社科基金重大項目“強化制度執(zhí)行力研究”（項目批準號：20ZDA108）階段性成果】
參考文獻
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責編：羅 婷 / 臧雪文
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