【摘要】中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是黨中央、國務(wù)院全面深化改革和擴(kuò)大開放的重大戰(zhàn)略舉措。我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已經(jīng)從2013年的初期試點(diǎn)階段進(jìn)入到2020年全面推進(jìn)階段，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版圖也實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到線、再從線到面的空間戰(zhàn)略布局。從保稅區(qū)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)再到自貿(mào)港，我國不斷擴(kuò)大對外開放，提高對外開放水平，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗(yàn)區(qū) 發(fā)展歷程 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】F712.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

最近50年內(nèi)，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都將自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zones，縮寫為FTZs，以下簡稱FTZs）作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)政策以期提升出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯耐馍讨苯油顿Y（FDI）能力。上個世紀(jì)70年代，世界上只有幾個國家允許設(shè)立FTZs，到了1997年有93個國家和地區(qū)設(shè)立了大約850個FTZs，1999年FTZs呈爆炸式增長，有116個國家或地區(qū)設(shè)立超過3000個FTZs。各國政府之所以熱衷于設(shè)置FTZs，旨在通過硬環(huán)境和軟環(huán)境的優(yōu)化以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，主要目標(biāo)包括：增加外匯收入；增加就業(yè)崗位和員工收入；吸引更多的國際直接投資；實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識溢出和示范效應(yīng)。當(dāng)然，在自由貿(mào)易區(qū)不同發(fā)展階段，各國或地區(qū)也會調(diào)整自由貿(mào)易區(qū)的目標(biāo)和功能，以應(yīng)對地緣政治經(jīng)濟(jì)變遷和全球環(huán)境風(fēng)向轉(zhuǎn)變。

中國的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)量目前已經(jīng)擴(kuò)容至21個，有序分布在華東、華南、華北、華中、東北、西南地區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了沿海省份的全覆蓋，連點(diǎn)成線，再連線成面，形成對外開放的前沿地帶，全方位發(fā)揮沿海和沿邊地區(qū)對腹地的輻射帶動作用，更好地服務(wù)陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的對外開放總體布局。除了有共性的政府職能轉(zhuǎn)變、投資便利化、貿(mào)易自由化、金融放開、法治化等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新要求和目標(biāo)外，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基于發(fā)揮地理優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)建構(gòu)的功能定位都各有特色。如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)旨在進(jìn)一步探索金融放開創(chuàng)新；廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)突出粵港澳深度合作目標(biāo)；福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則彰顯對臺特色；陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)響應(yīng)國家的“一帶一路”倡議；遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為東北工業(yè)基地轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)探索；浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則在海洋貿(mào)易制度創(chuàng)新上充當(dāng)排頭兵；廣西、云南、黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，有利于推動沿邊地區(qū)開放，輻射帶動沿邊發(fā)展，進(jìn)一步密切同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作，提升沿邊地區(qū)的開放開發(fā)水平。這樣的空間布局很好地協(xié)同了“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、東北振興、成渝雙城聯(lián)動發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略。

中國對外開放逐步深化的歷史軌跡：保稅區(qū)—自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)—自貿(mào)港

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要抓手。我國改革開放后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)主要包括：經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國家級新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、社會主義先行示范區(qū)等多種類型。其中海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域又涵蓋6種形態(tài)：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。

保稅區(qū)——自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的雛形。1990年，我國內(nèi)地第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)成立，賦予保稅倉儲、出口加工、國際貿(mào)易和商品展示4大經(jīng)濟(jì)功能，至1996年已陸續(xù)設(shè)立15個，隨后未再增設(shè)，并取消了保稅區(qū)國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)退稅政策，改為貨物實(shí)際離境后退稅。20世紀(jì)末，國家為了鼓勵外貿(mào)出口，設(shè)立了15個出口加工區(qū)，定位“兩頭在外”，服務(wù)于產(chǎn)品外銷的加工貿(mào)易，實(shí)施封關(guān)運(yùn)作、便捷通關(guān)和入?yún)^(qū)退稅。后來為了解決保稅區(qū)、出口加工區(qū)分屬兩個海關(guān)監(jiān)管，轉(zhuǎn)關(guān)方式監(jiān)管銜接不暢的問題，國家推動了“區(qū)港聯(lián)動”，設(shè)立保稅物流園區(qū)，即在一些港區(qū)或港口附近劃出一塊封閉管理的特定區(qū)域，賦予進(jìn)口與國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)保稅、退稅政策，有專門閘口連通保稅區(qū)和港區(qū)，實(shí)行區(qū)港統(tǒng)一監(jiān)管，以發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購和轉(zhuǎn)口貿(mào)易等倉儲物流產(chǎn)業(yè)為主。

然而，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)等各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能相對單一、彼此不連片的問題突出，制約了國際貿(mào)易、物流業(yè)與制造業(yè)發(fā)展。為此，我國對原有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行功能和區(qū)域整合，設(shè)立保稅港區(qū)，享受覆蓋前三類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收、外匯管理優(yōu)惠政策。與此同時，國家也在內(nèi)陸地區(qū)試點(diǎn)“無水保稅港區(qū)”的構(gòu)想——綜合保稅區(qū)。無水保稅港區(qū)不臨近港口，但享受的優(yōu)惠政策與保稅港區(qū)等同。目前，保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)是我國開放程度最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在演變中的經(jīng)濟(jì)功能不斷升級，開放度逐漸提升。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)——用制度創(chuàng)新倒逼改革。2013年，為應(yīng)對國際投資貿(mào)易規(guī)則變遷和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，加之中美雙邊投資協(xié)定談判需要，我國設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，賦予其制度創(chuàng)新的核心任務(wù)，要求地方“大膽試大膽闖自主改”，建設(shè)圍繞投資管理體制、貿(mào)易便利化、金融開放創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、法治化建設(shè)為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新體系。第一個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)——上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基礎(chǔ)上設(shè)立，但從第二批（廣東、天津、福建）開始，依托現(xiàn)有新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，采取“圍網(wǎng)內(nèi)+圍網(wǎng)外”劃區(qū)方式。到了2018年4月，海南全域被劃定為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，成為到目前為21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中面積最大的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，或者海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)或保稅區(qū)的最大區(qū)別在于：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不是簡單的對外開放政策洼地，而是集投資、貿(mào)易、金融、科創(chuàng)等領(lǐng)域于一體的綜合改革區(qū)，同時是全面對標(biāo)國際通行規(guī)則，塑造國際化、便利化和法治化營商環(huán)境的壓力測試區(qū)，也是全面提升政府治理水平、改變傳統(tǒng)行政理念、大幅提高行政效率的實(shí)驗(yàn)區(qū)。

過去我國的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要是以招商引資為抓手，通過財政扶持、資金優(yōu)惠、便宜地價等方式換取投資進(jìn)入和經(jīng)濟(jì)增長。以園區(qū)經(jīng)濟(jì)為特色的投資帶動為中國各地?fù)Q取了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了顯著的效果，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的確有正面意義。但目前中國正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和步入對外高水平開放的改革深水區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立和擴(kuò)容擴(kuò)區(qū)，其意義絕不僅僅是劃出一塊區(qū)域再設(shè)一個功能區(qū)的概念，而是制度層面的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)制度的供給側(cè)改革。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立這些年以來，從較為簡單的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新1.0版本的貿(mào)易便利化改革，到觸及到敏感領(lǐng)域和管制紅線的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新2.0版本的投資便利化、金融國際化的進(jìn)一步改革，再到涉及全方位“放、管、服”的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新3.0版本的創(chuàng)新要素跨境配置的改革，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)表現(xiàn)形式是投資、貿(mào)易、金融、科技等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是以開放倒逼改革，加快促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、組織重構(gòu)、流程再造和監(jiān)管創(chuàng)新。然而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仍未實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，也未遵循國家為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)，目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新面臨改革主體與措施碎片化、缺乏法律保障、地方改革事權(quán)受限、稅制競爭力不強(qiáng)等問題。

自由貿(mào)易港——自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的非簡單升級版。既然有了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，再提設(shè)立自由貿(mào)易港，并不是簡單的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的功能升級版。自由貿(mào)易港作為目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，要承擔(dān)國家發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。自由貿(mào)易港的建設(shè)任務(wù)主要是：賦予地方政府更大的改革開放自主權(quán)，在特定區(qū)域特定行業(yè)進(jìn)行大膽放開，審慎監(jiān)管；“負(fù)面清單”可以適時適地擴(kuò)大開放；以貿(mào)易便利化促貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級；在自由貿(mào)易港逐步實(shí)行低稅收政策；在自由貿(mào)易港開展離岸金融業(yè)務(wù)；通過制度紅利引領(lǐng)高端要素集聚。其對外開放的戰(zhàn)略意義不容置疑。

七年來中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的改革成績單

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初心是什么？是制度創(chuàng)新。我們一直強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，而不是政策的洼地。從2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立開始，七年來，各批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各自創(chuàng)新，紛紛在政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放和法治化建設(shè)五大制度創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)力，取得了一大批制度創(chuàng)新成果。

在政府職能轉(zhuǎn)變方面。一是不斷簡政放權(quán)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)就是大力推行行政審批制度改革。如取消、刪減、轉(zhuǎn)移和調(diào)整一批又一批的市場準(zhǔn)入前置審批事項(xiàng)；率先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行 “一口受理”；在國內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記注冊 “多照合一”，探索使用電子營業(yè)執(zhí)照；探索放開企業(yè)登記經(jīng)營場所的限制；率先使用地稅電子稅務(wù)登記證，絕大部分業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理。二是不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的原則加強(qiáng)監(jiān)管。建立商事登記認(rèn)領(lǐng)通報制度，明晰監(jiān)管責(zé)任；組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，試行“一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍管全部”；建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，提供監(jiān)管信息支撐；構(gòu)建企業(yè)信用監(jiān)督指標(biāo)體系，按照信用等級對登記的商事主體實(shí)施分類監(jiān)管；推行企業(yè)年報和經(jīng)營異常名錄管理。三是不斷優(yōu)化政府公共服務(wù)方式。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極借助互聯(lián)網(wǎng)和電子技術(shù)媒介，廣泛采用電子政務(wù)服務(wù)模式，大大提高了企業(yè)和個人的辦事效率，節(jié)約商事登記及后續(xù)的繳費(fèi)時間和成本。

在投資便利化方面。一是市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理模式不斷升級。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在全國率先實(shí)施負(fù)面清單的投資管理模式。2013年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出全國首張負(fù)面清單，外商投資準(zhǔn)入特別管理措施有190條；2017年7月10日起開始實(shí)施的第四版《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單》劃分為15個門類、40個條目、95項(xiàng)特別管理措施。二是商事登記制度改革不斷完善。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先實(shí)行注冊資本認(rèn)繳制，工商部門登記公司全體股東、發(fā)起人認(rèn)繳的注冊資本或認(rèn)購的股本總額（即公司注冊資本），不登記公司實(shí)收資本；公司應(yīng)當(dāng)將股東認(rèn)繳出資額或者發(fā)起人認(rèn)購股份、出資方式、出資期限、繳納情況通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。三是投資項(xiàng)目管理由核準(zhǔn)制改為備案制。在外商投資領(lǐng)域，對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制（國務(wù)院規(guī)定對國內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外），備案全程網(wǎng)上辦理，即時完成。在境外投資領(lǐng)域，一方面實(shí)施境外投資項(xiàng)目備案管理制度，企業(yè)境外投資除重大項(xiàng)目和敏感項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目一律適用備案管理；另一方面實(shí)施境外投資開辦企業(yè)備案管理制度。四是服務(wù)新創(chuàng)投資和企業(yè)“走出去”。首先，出臺金融配套措施促進(jìn)境外投資便利，在資金環(huán)節(jié)、跨境投融資業(yè)務(wù)、外匯管理方面，提供政策便利。其次，搭建“走出去”綜合服務(wù)平臺，如“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)境外投資服務(wù)平臺”極大方便了“走出去”的企業(yè)。最后，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持，推出“政務(wù)服務(wù)窗口無否決權(quán)”改革。

在貿(mào)易便利化方面。“一線放開、二線高效安全管住”是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易便利化的原則。在確保二線安全的前提下盡可能減少對一線的干預(yù)。由于我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要設(shè)置在海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，因此貿(mào)易便利化主要體現(xiàn)在海關(guān)監(jiān)管和貨物通關(guān)便利化上。一是國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)成效卓越。“一站式”電子通關(guān)平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)建立“一站式”的電子系統(tǒng)，整合多行政職能部門各自的系統(tǒng)，打造“單一窗口”。二是通關(guān)便捷程度不斷提升。通過簡化手續(xù)，實(shí)行直通程序、周報關(guān)制度等一次性報關(guān)或集中報關(guān)措施，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)用戶提供便捷服務(wù)，縮短貨物報關(guān)程序，減少通關(guān)時間成本。三是貨物分類監(jiān)管手段不斷優(yōu)化。為了滿足和適應(yīng)商品無國界生產(chǎn)和全球分銷運(yùn)營的需要，對貨物進(jìn)行四類“區(qū)域貨物狀態(tài)”的分類監(jiān)管，包括優(yōu)惠國的國外狀態(tài)、對外貿(mào)易區(qū)受制狀態(tài)、非優(yōu)惠國的國外狀態(tài)和國內(nèi)狀態(tài)。四是不斷培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)和新功能。如跨境電商、文化藝術(shù)保稅等產(chǎn)業(yè)通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易便利化獲得快速發(fā)展。

在金融開放方面。一是逐步探索推進(jìn)人民幣國際化。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是金融開放創(chuàng)新的全國試驗(yàn)中心。金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新以宏觀審慎、風(fēng)險可控為前提，以促進(jìn)投資貿(mào)易便利化為出發(fā)點(diǎn)，以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為依托，圍繞“金改51條”和“金改40條”，積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融放開創(chuàng)新。以自由貿(mào)易賬戶（FT）為核心的金融放開創(chuàng)新不斷推進(jìn)，自由貿(mào)易賬戶體系建成運(yùn)行。二是加強(qiáng)對國內(nèi)、跨境融資風(fēng)險管控。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)組成金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組，完善金融宏觀審慎管理措施及各類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險防范機(jī)制。三是增強(qiáng)金融服務(wù)功能。上海黃金交易所推出“上海金”集中定價交易機(jī)制；上海保險交易所正式運(yùn)營，成為首家國家級、創(chuàng)新型保險要素市場；天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新最具特色的是融資租賃業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

在法治化建設(shè)方面。一是依法引領(lǐng)改革局面基本形成。各大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公布了系列《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》以及相關(guān)條例，確立了從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)到綜合監(jiān)管的法制框架。二是司法保障和爭議解決機(jī)制基本建立。借鑒國際自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快健全爭議解決機(jī)制，形成了以法院為主、仲裁調(diào)解為輔的格局。如浦東、前海、橫琴等設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭，相關(guān)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立了仲裁院、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)法庭和海事法院自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭。香港、新加坡國際仲裁中心在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立代表處，仲裁機(jī)構(gòu)的多元化、國際化程度不斷提高，商事調(diào)解制度正逐步建立。三是法律服務(wù)平臺建設(shè)逐漸完善。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合行政執(zhí)法改革、內(nèi)地與港澳律師事務(wù)所合伙聯(lián)營試點(diǎn)、中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁合作聯(lián)盟、知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)援助中心等一批法治化監(jiān)管創(chuàng)新模式涌現(xiàn)。在國際法律服務(wù)方面，國際商事仲裁機(jī)構(gòu)，域外法律查明服務(wù)平臺，國際人才引進(jìn)政策等措施在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)取得突破性進(jìn)展。

未來中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施7年以來，盡管取得一系列顯著成效，但對標(biāo)全球先進(jìn)自貿(mào)園區(qū)，我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仍有深化開放的空間。首先是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的“淺表化、碎片化”問題，改革系統(tǒng)性和集成性不高；其次是存在改革的自主權(quán)限依然不足，“兩頭熱、中間冷”現(xiàn)象；最后是貿(mào)易投資便利化還有較大提升空間，存在“大門開，小門不開；小門開，玻璃門仍在”現(xiàn)象。因此，在當(dāng)前推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)的背景下，另外20個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要通過賦予更大的自主改革權(quán)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

繼續(xù)深化行政審批制度改革。積極開展政府權(quán)力清單和責(zé)任清單的規(guī)范工作。就自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能范圍而言，要形成并公開“權(quán)力清單”，簡政放權(quán)，提升行政透明度。哪些該管，哪些不該管，都要用清單列示。就政府責(zé)任而言，制定并公開“責(zé)任清單”，明晰職責(zé)，接受社會監(jiān)督。對違反“權(quán)力清單”造成損失的要依照“責(zé)任清單”問責(zé)，對探索性的制度創(chuàng)新變革帶來風(fēng)險的可以免責(zé)。

對標(biāo)國際慣例，完善負(fù)面清單投資管理制度。參照市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的內(nèi)資標(biāo)準(zhǔn)，制定更開放、限制行業(yè)更細(xì)化的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)準(zhǔn)入負(fù)面清單。在開放程度和開放范圍上，適度放開金融、通訊、文化娛樂等服務(wù)業(yè)的限制，降低專業(yè)教育、銀行、券商、保險等行業(yè)的進(jìn)入門檻要求。分步實(shí)施、重點(diǎn)研究針對境外人士的保險制度和擔(dān)保制度，解決境外人士信用信息缺失情況下保險難辦、信用卡辦理難等問題，達(dá)到開放多贏的效果。

拓展貿(mào)易便利化的覆蓋領(lǐng)域。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易便利化的主要制度創(chuàng)新集中在貨物貿(mào)易上，隨著服務(wù)貿(mào)易比重的不斷增加和未來國際貿(mào)易發(fā)展的趨勢，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可打造“單一窗口”升級版，將貨物貿(mào)易便利化的制度創(chuàng)新拓展覆蓋到服務(wù)貿(mào)易，逐步將維修服務(wù)、離岸貿(mào)易、服務(wù)外包、技術(shù)貿(mào)易等納入系統(tǒng)，加快推進(jìn)醫(yī)療、旅游、金融、文化、教育等高端服務(wù)領(lǐng)域的貿(mào)易便利化。取消對專業(yè)人才流動限制和放寬對跨境支付等形式的服務(wù)貿(mào)易限制。逐步探索將服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口退稅申報納入“單一窗口”管理。

加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新與國際（區(qū)域）金融中心建設(shè)聯(lián)動。與其他領(lǐng)域的制度創(chuàng)新不同，金融領(lǐng)域創(chuàng)新的推進(jìn)實(shí)施和復(fù)制推廣更多地受到整體金融改革進(jìn)程的制約發(fā)展。與此同時，金融要素的集聚特征，也使得自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新更多要通過其輻射功能發(fā)揮效應(yīng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革與上海國際金融中心、粵港澳大灣區(qū)國際金融中心、天津區(qū)域金融中心，重慶、武漢、成都、廈門、青島區(qū)域金融中心等的建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新政策的逐步落實(shí)，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)投資和貿(mào)易便利化的能力將會進(jìn)一步增強(qiáng)。

逐步探索自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與自貿(mào)港同等的法律地位。為了解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律地位尷尬、權(quán)責(zé)區(qū)分不清、制度創(chuàng)新缺乏保障等缺陷，可充分借鑒新加坡、美國等國家的自由貿(mào)易區(qū)立法先行的做法，研究出臺《中國自由貿(mào)易區(qū)（港）法》，明確界定中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)的行政級別、立法位階、改革權(quán)限等，配合各大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地方人大已經(jīng)發(fā)布或正在制定的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，逐步構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的法律支撐體系，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)范化發(fā)展提供法律保障。

（作者為中山大學(xué)副校長、教授、博導(dǎo)，自貿(mào)區(qū)綜合研究院理事長，國家治理研究院院長）

【注：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“中國特色自由貿(mào)易港微觀管理體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：18BJY188）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李善民主編：《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書（2019—2020）》，廣州：中山大學(xué)出版社，2020年。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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