【摘要】城市群是城市的未來，也是我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。當前，如何推進形成高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局，是我國面向高質量發(fā)展新時期的重中之重。提升我國都市圈協同發(fā)展水平，應深化區(qū)域產業(yè)協同集聚，延伸產業(yè)一體化網絡組織，細化都市圈產業(yè)分工體系；加快構建現代都市圈的立體交通設施系統(tǒng)，提升區(qū)域的可進入性、通達性和出行銜接程度；遵循都市圈的時空結構演進規(guī)律，實現都市圈的良性循環(huán)與擴展，提升區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。

【關鍵詞】都市圈 協同發(fā)展 高質量發(fā)展 【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

當前我國培育發(fā)展都市圈的現實意義

從空間結構的視角來分析，都市圈和城市群、城市帶等均是區(qū)域城市化的產物。區(qū)別于工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化的進程與基本特征，都市圈和城市群具備以下共同特征：都屬于多中心的區(qū)域；具有更為強烈的水平一體化特征；均是結構相對完整的功能性城市區(qū)域；沒有明確的管理界限，通?？缭叫姓乩磉吔?；內部因素形成一種高度的相關性，社會經濟發(fā)展呈現有序結構等。兩者之間的區(qū)別主要在于：城市群和城市帶可能呈現出多中心的連綿城市區(qū)域形態(tài)，不必須具有增長極或高等級中心城市，但都市圈在城市群內部必須以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，都市圈受到交通基礎設施運營系統(tǒng)和城市通勤條件的嚴格限制；城市群的空間范圍和地理邊界更為廣闊，具有較強的流動性特征，而都市圈是以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，單元面積相對較?。幌鄬τ诔鞘腥嚎臻g形態(tài)，都市圈具有較高的社會經濟和要素市場的一體化程度；城市集群體系可以分解為不同的局部空間，地區(qū)單元間通過經濟合作、協同治理等途徑，形成聯合發(fā)展模式，而都市圈呈現出相對獨立的區(qū)域一體化的綜合價值發(fā)展模式（Regional value development model）。

當前，如何推進形成高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局，是我國面向高質量發(fā)展新時期的重中之重。現階段，我國優(yōu)先啟動和切實推進都市圈協同發(fā)展，主要包括兩個方面的原因：一方面，作為世界上最大的發(fā)展中國家經濟體，我國地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，不同城市之間在交通基礎設施和公共服務、市政服務的區(qū)域分化差異明顯，加之體制機制的分異顯著，在當前我國新舊動能轉化和經濟結構轉型的歷史疊加期，針對廣域城市群的區(qū)域治理工具還不能發(fā)揮有效的作用，有待進一步發(fā)展成熟。另一方面，都市圈作為跨行政區(qū)的經濟地理區(qū)域，具有核心城市的生產和消費能力超強、內在的要素市場一體化、城市通勤交通體系建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局已然成型等綜合優(yōu)勢。因此，都市圈已成為具備承載我國新時期經濟發(fā)展能力的高級空間組織形態(tài)。未來，我國應在尊重區(qū)域協同發(fā)展和經濟科學高效布局的客觀規(guī)律的基礎上，加快培育發(fā)展現代化都市圈，率先實現圈域核心城市和外圍區(qū)域的協同合作、優(yōu)勢互補和聯動發(fā)展，實現以協同引增長、以協同促升級的區(qū)域發(fā)展新模式，更好地推動區(qū)域高質量發(fā)展。

我國都市圈協同發(fā)展的理論分析框架

現階段，我國都市圈的兩大核心發(fā)展任務是增強綜合發(fā)展能力和提升協同發(fā)展水平，兩者互為依托、相輔相成、合二為一。關于都市圈協同發(fā)展的指導思想，2019年2月發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，一方面指明建設現代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段，另一方面提出以市場化改革、高水平開放和促進中心城市與周邊城市同城化發(fā)展為方向，在創(chuàng)新體制機制的基礎上，高質量完成“統(tǒng)一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業(yè)專業(yè)化分工協作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等6項重點任務。在詳細分析指導意見的基礎上，結合都市圈協同發(fā)展的內涵、理論依據和核心動力機制的既往成果，筆者認為，中國都市圈協同發(fā)展的理論分析框架應包括統(tǒng)籌區(qū)域三生空間子系統(tǒng)、完善四元協同要素體系、聚焦八大支撐領域的邏輯鏈條環(huán)節(jié)。

第一，都市圈協同發(fā)展的“三生”空間。生產、生活和生態(tài)三大功能空間（簡稱“三生”空間）是人類基本生活和經濟活動開展的基本載體形態(tài)。黨的十八大以來，優(yōu)化“三生”空間布局已經成為我國統(tǒng)籌生態(tài)文明建設，高質量推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務之一。生產空間主要承擔的是工業(yè)生產和功能服務的作用，而生態(tài)空間作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基地，為維護區(qū)域生態(tài)安全和人類健康發(fā)揮重要作用，生活空間則主要體現在滿足生活需要的教育、醫(yī)療等公共服務地域。都市圈作為一個跨邊界、多尺度的空間地理區(qū)域，統(tǒng)籌好“三生”空間之間的融合互促發(fā)展關系，實現區(qū)域內生產、生活和生態(tài)的動態(tài)調節(jié)匹配，是區(qū)域空間優(yōu)化和協同發(fā)展的重要保障。

第二，都市圈協同發(fā)展的“四元”模型。區(qū)域協同發(fā)展從本質上表現為區(qū)域內經濟活動日益緊密、內生互動發(fā)展，區(qū)域經濟的均衡化發(fā)展不僅意味著區(qū)域發(fā)展差距的縮小，同時也表明區(qū)域主體之間的動態(tài)耦合關系，實現區(qū)域從封閉到開放式的共贏過程。根據美國地理學家烏爾曼（Ullman）提出的空間相互作用理論，兩個地理區(qū)域存在一種相互依賴關系，其中互補性（Complementarity）、連通性（Transferability）和中介機會（Intervening Opportunities）是空間區(qū)域相互作用的三大基本條件?；诖?，筆者認為在都市圈這個經濟地理區(qū)域，首先要保證區(qū)域之間的連通性，尤其是區(qū)域交通路網的建設，是區(qū)域協同發(fā)展的基礎所在；其次，城市間要素、產業(yè)、功能等實現優(yōu)勢互補性都市圈區(qū)域協同的核心動力，有助于打破行政地域分割；再次，政府在區(qū)域協同發(fā)展中的統(tǒng)籌與政策引導作用也必不可少，這是著力深化重點領域合作和打破區(qū)域行政體制壁壘的重要保障；最后，區(qū)域一體化協同發(fā)展的最終目標是改善區(qū)域整體福利。

第三，都市圈協同發(fā)展的“八大”支撐。都市圈協同發(fā)展的重點支撐領域包括：交通設施協同、統(tǒng)一市場建設、產業(yè)分工協作、協同創(chuàng)新合作、公共服務協同、城鄉(xiāng)融合協同、生態(tài)環(huán)境協同和統(tǒng)籌協調發(fā)展。其中，交通設施的協同發(fā)展為都市圈區(qū)域內的要素流通和貿易往來提供了基礎，而統(tǒng)一市場建設能夠充分有效發(fā)揮市場機制在區(qū)域資源配置中的核心作用，產業(yè)分工和協同創(chuàng)新是都市圈一體化發(fā)展的核心動力機制，公共服務協同則成為區(qū)域協同發(fā)展的目標，城鄉(xiāng)融合和生態(tài)環(huán)境協同則是區(qū)域整體福利改善的重要表現，政府在區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃上的指導為都市圈協同發(fā)展提供了保障。從八大核心環(huán)節(jié)的邏輯關系來看，一般而言，在都市圈孕育初期，主要以改善交通運輸條件為主，加速都市圈要素資源集聚和流動。隨著區(qū)域分工合作的逐步建立，區(qū)際開始呈現空間整合與功能分工，市場機制、產業(yè)分工和協同創(chuàng)新則成為區(qū)域有序參與競合關系的核心機制。而當都市圈進行了網絡化階段，都市圈一體化發(fā)展的深化領域開始逐步重點關注區(qū)域公共服務的均衡性、生態(tài)環(huán)境的共保共治、城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

當前我國都市圈協同發(fā)展的現狀

第一，我國存在三個不同類型和協同水平的都市圈。一是功能外向成熟型都市圈，包括北京、上海、廣州和深圳四個都市圈。它們的經濟規(guī)模體量大、人口集聚密度高、公共服務水平高、內部聯系緊密、互動頻繁、交流密切、競爭能力強、具有戰(zhàn)略地位、對外開放程度高、輻射帶動能力強。二是區(qū)域趕超發(fā)展型都市圈，包括天津、濟南、武漢、青島、成都、長沙、西安、合肥、鄭州、石家莊、南京、杭州、廈門和寧波等14個都市圈。它們的經濟發(fā)展水平存在差距，核心城市屬于區(qū)域中心城市，中心城市與外圍城市聯系日益緊密，城市體系相對較完善，區(qū)域內要素流動整合不斷強化，呈現區(qū)際融合發(fā)展態(tài)勢。三是內陸經濟勢能孕育型都市圈，包括太原、沈陽、烏魯木齊、南寧、昆明、長春、哈爾濱、南昌、貴陽、福州等10個都市圈。它們的經濟勢能較弱、發(fā)展?jié)摿^大，當前城市間聯系相對松散，戰(zhàn)略地位較低，處于單核集聚階段，中心城市和外圍區(qū)域差距較小。

第二，上海都市圈協同發(fā)展水平位居榜首，青島和廈門都市圈躋身前列。經過測度分析發(fā)現，上海都市圈、深圳都市圈、廣州都市圈、青島都市圈、廈門都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、寧波都市圈等依次位居中國都市圈協同發(fā)展水平的前八名。上海都市圈協同發(fā)展水平指數為1.85，位居榜首。從細分項看，上海都市圈協同創(chuàng)新合作指數為0.97，城鄉(xiāng)融合協同指數為0.91，統(tǒng)籌協調發(fā)展指數為0.98，均位居全國第一位；交通設施協同指數為0.81，統(tǒng)一市場建設指數為0.83，產業(yè)分工協作指數為0.82，均位居全國第二位。青島都市圈和廈門都市圈協同發(fā)展指數分別為1.50和1.46，排名全國第四位和第五位，主要是因為兩者在產業(yè)分工、城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌協調和公共服務等細分領域排名靠前，最終以“黑馬”之勢突出重圍。

第三，不同類型都市圈內部分化差異明顯。在功能外向成熟型都市圈中，上海都市圈各領域發(fā)展總體較均衡，是區(qū)域高水平協同的領跑者，在區(qū)域創(chuàng)新合作指標得分為0.97，該項指標遙遙領先，遠高于深圳都市圈（0.54）、廣州都市圈（0.41）和北京都市圈（0.37）。深圳都市圈和廣州都市圈的協同發(fā)展水平總體得分分別位于第二位和第三位。北京都市圈在生態(tài)環(huán)境協同和公共服務協同指標上得分較低。

區(qū)域趕超發(fā)展型都市圈中廈門都市圈、青島都市圈和杭州都市圈的排名靠前，分別處于該類型都市圈的前三位。其中，廈門都市圈產業(yè)分工水平位居全國第一，青島都市圈統(tǒng)籌協調發(fā)展水平位居全國第二。從分項指標來看，該類型都市圈中的協同創(chuàng)新能力整體偏低，成為制約該類型都市圈向更高質量發(fā)展進階的重要阻礙。除此之外，該類型都市圈在產業(yè)分工協作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌協調發(fā)展等領域發(fā)展較好。

在經濟勢能孕育型都市圈中，貴陽都市圈和沈陽都市圈的協同發(fā)展水平相對較高，而昆明都市圈的排名靠后。從分項指標來看，協同創(chuàng)新合作和統(tǒng)一市場建設得分較低，這說明在該類型都市圈中市場機制在資源配置中的作用未有效發(fā)揮，影響了區(qū)域創(chuàng)新績效和空間功能分工，而在產業(yè)分工協作和生態(tài)環(huán)境協同度上表現相對較好。

第四，都市圈經濟體量規(guī)模和區(qū)域協同發(fā)展水平存在正相關關系，區(qū)域創(chuàng)新合作不足是當前都市圈協同發(fā)展的短板?？傮w上看，都市圈經濟體量規(guī)模和區(qū)域協同發(fā)展水平存在正相關關系，但在協同發(fā)展核心支撐領域上，內部差異整體呈現不均衡態(tài)勢。在長三角、珠三角區(qū)域內的都市圈，協同發(fā)展水平在全國排名相對靠前，其中，前八名中長三角和珠三角區(qū)域內的都市圈達6個，并且各項指標差異相對較小，尤其是上海都市圈八大領域各項指標得分較均衡，整體協同度較高。在28個都市圈中，全國區(qū)域協同創(chuàng)新合作的指標得分較低，該指標全國均值為0.18，僅6個都市圈的指標超過全國平均值。這意味著當前在我國都市圈內部并沒有普遍形成緊密的協同創(chuàng)新網絡，使得創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資金鏈和政策鏈無法實現融通發(fā)展。

第五，產業(yè)分工協作是都市圈協同發(fā)展的核心動力。在八大支撐領域中，區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展水平的總體得分相對較高，該指標全國均值為0.80，僅有3個都市圈得分在0.7以下。尤其是在區(qū)域趕超發(fā)展型都市圈和經濟勢能都市圈中，該項指標優(yōu)勢明顯，一方面說明在都市圈層面實現近域經濟地理區(qū)域內的空間分工是區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展的基本規(guī)律，另一方面也說明都市圈空間結構的演變、內部經濟關系的發(fā)展始終以產業(yè)為核心紐帶，聯動其他領域協同發(fā)展。

未來我國都市圈協同發(fā)展的路徑選擇

第一，深化區(qū)域產業(yè)協同集聚，延伸產業(yè)一體化網絡組織，細化都市圈產業(yè)分工體系。一是全面開放都市圈區(qū)域市場，推動生產要素跨區(qū)域流動和產業(yè)跨區(qū)域轉移，增強區(qū)域的合理分工與協同發(fā)展效率。二是嚴格避免核心城市出現產業(yè)單一化和產業(yè)空心化現象，培育都市圈產業(yè)創(chuàng)新、經濟轉型和結構均衡發(fā)展的原動力。三是改善都市圈核心城市的生活適宜性，擴大消費規(guī)模，激活都市圈多元市場主體，滿足市場多樣化需求，集聚一流科研人才和高端創(chuàng)新資源。四是形成支持在線教育、互聯網醫(yī)療、線上辦公、數字化治理、產業(yè)平臺化發(fā)展等新業(yè)態(tài)新模式的能力，提高區(qū)域就業(yè)的創(chuàng)造吸納能力，賦能形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)內生動力。五是統(tǒng)籌制定都市圈區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，形成區(qū)域企業(yè)分工與市場合作網絡，實現地區(qū)功能專業(yè)化和經濟結構互補。

第二，加快構建現代都市圈的立體交通設施系統(tǒng)，提升區(qū)域的可進入性、通達性和出行銜接程度。大都市化進程（the Metropolitanization Process）由便捷的區(qū)域交通出行網絡體系和市政基礎設施系統(tǒng)建設為支撐。都市圈高效便捷的交通系統(tǒng)建設重點包括：在都市圈核心區(qū)建設高效交通樞紐；加快形成快速交通、軌道交通、公共交通、慢行、步行等多樣化交通媒介有機組合、接駁嵌入的立體綜合交通系統(tǒng)；改善都市通勤圈的交通硬件，以及運營車輛的密度與頻度；優(yōu)先發(fā)展聯系中心城區(qū)和次級中心的公共交通體系，加深核心區(qū)與外圍城市的內部關聯，形成緊密功能性的城市區(qū)域；提倡綠色交通導向的公共服務，實現都市圈的綠色生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展。

第三，遵循都市圈的時空結構演進規(guī)律，實現都市圈的良性循環(huán)與擴展，提升區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。理論研究以及美國、日本的都市圈實踐均顯示，都市圈的規(guī)模與體量與都市圈協同發(fā)展水平之間具有緊密關聯性，前者將決定都市圈區(qū)域協同發(fā)展的能力和持續(xù)性。例如，美國從城市到都市圈的空間演化過程，先后經歷了以縣為主體的地理統(tǒng)計實體單元（Micropolitan area）、都市區(qū)（Metropolitan area）、超特大主導的大都市區(qū)（Megapolitan area），呈現出一體化持續(xù)增強、規(guī)模不斷擴張的歷史階段性特征。一方面，以美國為例，2003年美國行政管理及預算局在參考人口普查數據的基礎上，直接劃定了合并統(tǒng)計區(qū)邊界，擴展了都市統(tǒng)計區(qū)的地理界限，在空間上將都市區(qū)直接拓展為包括一個人口稠密的中央核心區(qū)及其周圍高度經濟和社會一體化的鄰近社區(qū)。另一方面，伴隨經濟一體化，行政邊界的作用弱化，市場協同作用上升，再由地區(qū)合作、聯合和地方間協議，推動區(qū)域多樣化經濟，促進區(qū)域資產分享，加快都市區(qū)經濟增長，促進區(qū)域規(guī)模擴大和區(qū)域空間經濟活動擴張。

第四，激勵企業(yè)創(chuàng)新動力，完善創(chuàng)新協同程度，構建成熟的內生式發(fā)展的都市圈協同創(chuàng)新體系。一是促進園區(qū)型（campus）、嵌入型（embedded）和集群型（cluster）等不同創(chuàng)新區(qū)域集聚的充分發(fā)展，構建涵蓋高校主導型、“大學+”型、混合型和企業(yè)主導型等多種科技創(chuàng)新發(fā)展的新模式。二是提高都市圈的區(qū)域創(chuàng)新活力，整合科技資源，形成創(chuàng)新驅動發(fā)展模式，通過都市圈內部產學研一體化建設，實現本地創(chuàng)新主體和創(chuàng)新要素之間的協同合作。三是實現都市圈內部和城市間的空間協同，高校、企業(yè)和科研機構等主體協同，以及技術、知識、人才等創(chuàng)新要素協同，重塑經濟地理，形成都市圈協同創(chuàng)新體系。四是提高都市圈內企業(yè)的產品創(chuàng)新和創(chuàng)意創(chuàng)新帶來的市場份額占企業(yè)總營業(yè)額的比例。面對跨國公司研發(fā)機構大量集聚的挑戰(zhàn)，激發(fā)本土企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，減少科技創(chuàng)新的高對外依賴度，同時從根本上改變開展創(chuàng)新活動的企業(yè)占比偏低、企業(yè)內部開展研發(fā)支出比例偏低的不利局面。

第五，財政助力建設區(qū)域協調發(fā)展基金，從頂層設計到深度融合、從城市治理到區(qū)域治理，形成我國都市圈跨區(qū)域治理的系統(tǒng)整合。一是中心城市作用下降，導致區(qū)域治理需求提升，以及政府之間、政府與非政府之間合作的重要性上升。因此，應推動都市圈利益相關方建立互信，審慎決策，共建區(qū)域治理網絡。二是遵循經濟合作基礎原則，以公共治理為核心，強調政府職能轉變和制度統(tǒng)籌保障，推進區(qū)域治理。三是在治理主體間逐步建立靈活調整的權能承接、關系協調和功能轉化等關系，構建起以政府為主體，多中心、多層級責任嵌套的治理運行機制。四是依照外部性內部化和弘揚綜合發(fā)展權益的都市圈財稅工具優(yōu)化原則，實現財稅手段的差異化協同匹配，緩解區(qū)域人口和優(yōu)質要素資源單向流動、核心和外圍地區(qū)定位模糊同質性競爭，以及不同城鎮(zhèn)間生態(tài)環(huán)境保護合作機制難以制定等重要的體制機制問題。五是實現自上而下、自下而上雙向的都市圈治理戰(zhàn)略執(zhí)行體系對接，彌補因投資不足、規(guī)模過度或由功能交叉、重復建設致使都市圈公共事務和公共治理出現短板，弱化區(qū)域綜合發(fā)展能力。

（作者為北京大學政府管理學院副院長、教授；北京大學政府管理學院博士研究生毛文峰、蔡思遠對本文亦有貢獻）

【注：本文部分內容系華夏幸福產業(yè)研究院的委托課題“中國都市圈協同發(fā)展水平測度研究”的階段性成果】

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⑥華夏幸福產業(yè)研究院：《中國都市圈極限通勤研究》，北京：清華大學出版社，2019年。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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