【摘要】從美、墨、加三國區(qū)域合作的角度來看，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限，美國在短期內(nèi)復制和推廣“毒丸”具有一定難度；從中長期視角出發(fā)，在全球經(jīng)濟不確定性持續(xù)增加的背景下，“毒丸條款”的最終影響取決于中美雙方在全球、區(qū)域、雙邊多個層面的博弈結果。作為美國的戰(zhàn)略對手，中國理應重視其中出現(xiàn)的新變化，尤其需要從中長期視角出發(fā)，未雨綢繆，警惕和預防“毒丸條款”在美國其他貿(mào)易協(xié)定中的復制和擴散。

【關鍵詞】美墨加協(xié)定 “毒丸條款” 中美關系 【中圖分類號】F744 【中圖分類號】A

2020年7月1日，美國總統(tǒng)特朗普所謂的“有史以來規(guī)模最大、最公平、最平衡的貿(mào)易協(xié)定”——《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（以下簡稱“美墨加協(xié)定”）正式生效。圍繞“美國優(yōu)先”的基本思路，該協(xié)定不僅在原有《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的基礎上進一步提高了原產(chǎn)地規(guī)則、知識產(chǎn)權、數(shù)字貿(mào)易、勞工、環(huán)境等方面的標準，而且在第32章中罕見地引入了極具排他性的“毒丸條款”。

雖然從經(jīng)濟層面上看，“毒丸條款”在短期內(nèi)對中國的直接影響較為有限，但鑒于“美墨加協(xié)定”被美國視為“21世紀貿(mào)易協(xié)定的新范本”，其加入“毒丸條款”的意圖和影響應該并不僅僅限于北美三國的區(qū)域?qū)用?。因此，作?ldquo;項莊（美國）舞劍”直指的戰(zhàn)略對手，中國理應重視這一新變化，尤其需要從中長期視角出發(fā)，未雨綢繆，警惕和預防“毒丸條款”在美國其他貿(mào)易協(xié)定中的復制和擴散。

“毒丸條款”：指向中國的舊招新用

2018年10月6日，美國商務部長威爾伯·羅斯接受路透社采訪時毫不避諱地將“美墨加協(xié)定”中新增的“與非市場國家的自由貿(mào)易協(xié)定”條款稱為“可能會被復制的毒丸”（“毒丸條款”因此得名），表示希望“通過增加貿(mào)易伙伴，以向中國施加開放市場壓力”。雖然“毒丸條款”的具體內(nèi)容并不復雜，其本質(zhì)也沒有跳脫出對所謂“市場經(jīng)濟地位”區(qū)別對待的舊手段范疇；但是，在貿(mào)易協(xié)定中引入類似歧視性、排他性條款的行為的確較為罕見，可以說是美國針對中國設計的新工具。

從大歷史的視角來看，“毒丸條款”這種對非市場經(jīng)濟體實施區(qū)別對待的做法是美國在經(jīng)貿(mào)領域常用的手段，其思想源頭最早可以追溯至美國《1921年反傾銷法》和《1930年關稅法》中極具貿(mào)易保護主義色彩的反傾銷調(diào)查。

冷戰(zhàn)時期，為解決《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》部分締約國轉變經(jīng)濟發(fā)展模式導致的條款適用性問題，在1954—1955年的審查中，捷克斯洛伐克代表針對反傾銷調(diào)查補充“國營貿(mào)易國家”（state-trading countries）的特殊情況，首次正式提出了“非市場經(jīng)濟國家”的概念，這一表述為美國財政部對計劃經(jīng)濟國家的反傾銷立案和裁決提供了啟示和支持。1974年，美國國會通過《貿(mào)易改革法案》附屬法案《杰克遜—瓦尼克修正案》，禁止給予蘇聯(lián)、東歐等限制移民出境的國家以貿(mào)易方面的優(yōu)惠。1988年，美國國會通過《綜合貿(mào)易與競爭法》，正式確立了有關非市場經(jīng)濟國家的立法，賦予了商務部充分的自由裁量權——“在任何時間將任何國家列為非市場經(jīng)濟國家”，“這一裁決將一直有效，直到商務部將其公開駁回為止”。

冷戰(zhàn)結束后，隨著經(jīng)濟全球化的高速發(fā)展，經(jīng)濟和貿(mào)易因素成為影響美國判定非市場經(jīng)濟國家的主要因素，政治因素的影響有所減弱。改革開放后，對外貿(mào)易快速發(fā)展的中國逐漸成為貿(mào)易保護主義利用“市場經(jīng)濟條款”予以限制的首要目標。也正因為如此，經(jīng)過多輪磋商和談判，美國至今仍未給予中國“市場經(jīng)濟地位”。

被稱為“毒丸條款”的“與非市場國家的自由貿(mào)易協(xié)定”，是“美墨加協(xié)定”的第32章第10條，一共包括8項具體內(nèi)容，規(guī)定若美、墨、加三國中任意一方與非市場經(jīng)濟國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定，則其他協(xié)議伙伴有權在6個月后退出“美墨加協(xié)定”，并以新的雙邊協(xié)議取而代之。圍繞這一主要問題，條款對各方的權利和義務進行了以下規(guī)定。第一，條款第1條規(guī)定，“非市場經(jīng)濟國家”是指在“美墨加協(xié)定”簽署前，“被至少一個締約方在貿(mào)易救濟法中認定為非市場經(jīng)濟國，且與美墨加三方均沒有自貿(mào)協(xié)定的國家”。換言之，美國只要在協(xié)定簽署前通過國內(nèi)法認定某一國為非市場經(jīng)濟國，就可以獲得對締約方與該國進行自由貿(mào)易協(xié)定談判的審查權和否決權。第二，條款第2條、第3條和第4條詳細規(guī)定了締約國通知談判、披露信息的具體義務。締約國如果有意與非市場經(jīng)濟國家展開自由貿(mào)易談判，不但需要提前三個月通知其他締約方，還需要完整提供談判目標等詳細資料以供締約方審查；而如果締約方有意與非市場經(jīng)濟國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定，則應在簽署日期30天前向其他締約方提供包括全部附件的雙邊協(xié)定全文，以便締約方評估其對“美墨加協(xié)定”可能產(chǎn)生的影響。第三，條款第5條賦予了美、墨、加三國在某一方與非市場經(jīng)濟國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定情況下自由退出“美墨加協(xié)定”并簽訂新的雙邊協(xié)定的權利。同時，條款第6—8條中約定了簽署替代性雙邊協(xié)定的具體安排，為可能發(fā)生的“踢群”提前做好了安排。

雖然從縱向比較的角度來看，“毒丸條款”脫胎自非市場經(jīng)濟國家問題，但是從橫向比較的角度來看，在美國現(xiàn)有的已生效的20項雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中，“毒丸條款”的相關內(nèi)容的確是首次出現(xiàn)。總體而言，“美墨加協(xié)定”引入的“毒丸條款”具有排他性、針對性和實驗性等顯著特征。第一，這一條款首次在雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中作出排他性選擇，即非此即彼。其不以增進區(qū)域內(nèi)貿(mào)易便利和貿(mào)易公平為目的，而是有意增加了與第三國之間的貿(mào)易壁壘，這違背了國際公法不干涉第三國權利與義務的基本原則。從本質(zhì)上看，“毒丸條款”通過賦予美國對其他締約方簽署協(xié)定的審查權和否決權，將“俱樂部”的準入門檻直接與美國國內(nèi)立法掛鉤，從而限制了其他締約方與第三國在自由貿(mào)易協(xié)定領域的談判權。第二，條款中提及的“非市場經(jīng)濟國家”，具有極強的指向性和針對性。作為世界第一大貨物貿(mào)易國，中國是美國在《國家安全戰(zhàn)略》中設定的主要競爭對手之一，也是“毒丸條款”最大的針對目標。自2002年俄羅斯市場經(jīng)濟地位獲得美國承認后，世界主要經(jīng)濟體中僅有中國的市場經(jīng)濟地位還未獲得承認，“毒丸條款”的指向（中國）意圖較為明顯。美國商務部長威爾伯·羅斯、貿(mào)易代表萊特希澤等也曾多次在公開場合直言向中國“施加壓力”的戰(zhàn)略目標。第三，“毒丸條款”具有一定的實驗性，其設計為談判者預留了轉圜的空間和余地。從具體內(nèi)容上看，在履行通報義務的前提下，該條款并未禁止締約方與非市場經(jīng)濟國家展開FTA談判。不僅如此，條款設置的退出機制也以柔性為主，即使締約方與非市場經(jīng)濟國家最終簽署了新的FTA，也不會必然導致“美墨加協(xié)定”的終結，是否退出協(xié)定將由其他兩締約方根據(jù)實際情況審議決定。

雖然“毒丸條款”的直接影響和短期風險基本可控，但基于百年未有之大變局下中美大國競合視角，“毒丸條款”的長期影響依然值得警惕

從美、墨、加三國區(qū)域合作的角度來看，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限，美國在短期內(nèi)復制和推廣“毒丸條款”具有一定難度；從中長期視角出發(fā)，在全球經(jīng)濟不確定性持續(xù)增加的背景下，“毒丸條款”的最終影響取決于中美雙方在全球、區(qū)域、雙邊多個層面的博弈結果。

無論是從貿(mào)易額還是從產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的角度分析，中國與加拿大、墨西哥之間并不存在密切的相互依賴關系。因此，就“美加墨協(xié)定”本身而言，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限。

第一，從貿(mào)易總額的角度來看，加拿大和墨西哥均不是中國排名靠前的貿(mào)易伙伴。據(jù)統(tǒng)計，2018年，中加、中墨雙邊貨物進出口貿(mào)易總額分別約為795億美元和907億美元，僅占到中國當年貨物進出口貿(mào)易總額的1.72%和1.96%。尤其是在中國外貿(mào)依存度不斷下降、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局加快構建的背景下，“美墨加協(xié)定”中“毒丸條款”的生效對中國經(jīng)濟造成的實際影響微乎其微。

第二，從產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的角度來看，加拿大、墨西哥兩國和中國的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度不高，在價值鏈層面的聯(lián)系也比較疏遠。從對華出口主要商品的構成上看，植物產(chǎn)品、紙張、礦產(chǎn)品、化工產(chǎn)品、動物產(chǎn)品等五類主要產(chǎn)品占到加拿大對華出口總值的64%以上；礦產(chǎn)品、運輸設備、機電設備、賤金屬及制品等四類產(chǎn)品占到墨西哥對華出口總值的83%。由此可見，加拿大、墨西哥兩國對中國的出口還是以原材料和最終品為主，具有較強的可替代性。

第三，從現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定推進的角度來看，盡管“毒丸條款”會對研究中的“中國—加拿大自貿(mào)區(qū)”產(chǎn)生一定的負面沖擊，但“中國—加拿大自貿(mào)區(qū)”的推進本就較為艱難，“毒丸條款”并非影響“中國—加拿大自貿(mào)區(qū)”的決定性因素。根據(jù)目前中加雙邊已進行的四輪可行性研究和探索性討論的分析，雙方在自貿(mào)區(qū)問題上仍然存在一定的分歧，距離達成協(xié)議還有較遠的距離。即使沒有“毒丸條款”，加拿大也很難在美國的強壓下和中國達成協(xié)議。

由于“美墨加協(xié)定”的達成具有很強的特殊性，美國在與歐盟、日本等其他主要經(jīng)濟體的貿(mào)易協(xié)定中快速復制和推廣“毒丸條款”的難度相對較大，短期內(nèi)利用“毒丸條款”全面孤立中國的風險基本可控。

第一，由于美國、墨西哥、加拿大三國在經(jīng)濟上存在特殊的非對稱性依賴關系、在地緣上存在緊密的聯(lián)系，所以加拿大和墨西哥對美國的依賴程度遠超世界其他國家。2018年，墨西哥對美出口總額占全年GDP的28%，加拿大對美出口總額占全年GDP的19%，美國市場對于墨西哥、加拿大兩國經(jīng)濟發(fā)展的重要地位不言而喻。除了經(jīng)濟領域，美國在北美地區(qū)的政治、軍事、文化等領域同樣具有舉足輕重的影響力和領導力。因此，加拿大和墨西哥在“非此即彼”的壓力下，出于國家利益的考慮，作出簽署具有“一邊倒”性質(zhì)的“毒丸條款”的選擇具有一定的特殊性。

第二，隨著經(jīng)濟全球化的高速發(fā)展，世界主要經(jīng)濟體間的經(jīng)濟互賴關系已經(jīng)達到了前所未有的高度。尤其是中國，作為全球第一貿(mào)易大國和全球第二大消費市場，在世界經(jīng)濟和全球價值鏈中的重要性不斷提高。在中美大國博弈的背景下，采取“一邊倒”的經(jīng)濟政策并不符合歐盟、日本等美國“傳統(tǒng)盟友”的基本利益，美國在短期內(nèi)快速復制和推廣“毒丸條款”的難度較大。

第三，就現(xiàn)階段的談判進展而言，美歐貿(mào)易談判和美日第二輪貿(mào)易談判仍面臨較大的不確定性。歐洲方面，特朗普治下的美國和歐盟在全球經(jīng)濟治理、爭端處理方式等理念上存在較大差異，在數(shù)字貿(mào)易、航空航天、農(nóng)業(yè)補貼等具體問題上也存在明顯分歧，隨著美歐關系的惡化，雙邊貿(mào)易談判呈現(xiàn)陷入僵局的趨勢；日本方面，雖然美日雙方第一階段的貿(mào)易協(xié)定已于2020年1月1日正式生效，但更為重要的服務貿(mào)易、投資、數(shù)字經(jīng)濟等問題會在第二輪談判中進行磋商，雙方達成新協(xié)議的難度預計將高于第一階段。

雖然“毒丸條款”的直接影響和短期風險基本可控，但基于百年未有之大變局下中美大國競合的視角，中美在雙邊、區(qū)域多邊、全球多邊多個層面的博弈恐怕難以避免，因此，“毒丸條款”可能會成為中長期內(nèi)美國孤立中國、重構全球價值鏈的重要工具之一。

第一，從歷史經(jīng)驗的角度出發(fā)，“市場經(jīng)濟地位”問題一直都是美國和部分西方國家用來對中國采取歧視性貿(mào)易政策的手段，在此基礎上衍生的“毒丸條款”進一步豐富了美國在經(jīng)貿(mào)領域?qū)θA施壓的“工具箱”。美國商務部長威爾伯·羅斯在采訪中曾直言不諱地指出，“由于現(xiàn)在已經(jīng)有了先例，該條款將更容易被添加到其他貿(mào)易協(xié)議中。人們會逐漸明白，這是達成交易的先決條件之一”。這傳達出美國對于復制“毒丸條款”的戰(zhàn)略設想。

第二，從中美博弈的全局角度出發(fā)，雖然中美已經(jīng)簽訂了第一階段的經(jīng)貿(mào)協(xié)議，但在世界經(jīng)濟格局轉變過程中，中美貿(mào)易摩擦必然性、長期性、復雜性的特點沒有發(fā)生改變。因此，如果中美博弈繼續(xù)深化，出于強行脫鉤的戰(zhàn)略意圖，美國可能會向其他國家施加更大的壓力（從廣度和深度兩個方面入手），即在擴大“毒丸條款”簽署國數(shù)量的同時，進一步加大相關條款監(jiān)管和限制的范圍，從而對中國造成更大的影響和沖擊。

第三，受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟的不確定性持續(xù)上升，現(xiàn)有全球分工格局的缺陷充分暴露，部分國家支持全球價值鏈朝區(qū)域化和國內(nèi)化方向發(fā)展，經(jīng)濟全球化面臨前所未有的挑戰(zhàn)。如果逆全球化和區(qū)域化最終取代全球化的歷史進程，“毒丸條款”可能會成為更多區(qū)域多邊合作青睞的工具。

通過國內(nèi)、雙邊、多邊三個層面，盡量消解“毒丸條款”可能對中國造成的負面影響

面對“美墨加協(xié)定”中新增的“毒丸條款”及其可能帶來的一系列影響，疲于奔命的“見招拆招”只是下策，保持戰(zhàn)略定力、做好自己的事情才是中國更為合理的應對策略。

一是在國內(nèi)層面，加快“雙循環(huán)”新格局下國內(nèi)大循環(huán)的構建。“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局”一直都是中國推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展必須遵循的原則之一。兩個大局之間的相互借助、相互配合、良性互動，既是推動國內(nèi)發(fā)展的重要抓手，也是解決國際問題的重要依托。“雙循環(huán)”新格局的構建，尤其是國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展，是目前中國應對“毒丸條款”的最佳路徑。

一方面，通過擴大國內(nèi)循環(huán)，中國可以充分利用自身完備的工業(yè)體系，發(fā)揮國內(nèi)市場對經(jīng)濟增長的重要引擎作用，降低對其他經(jīng)濟體的依賴程度，以此構建可以獨立運行的國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)體系，從而對沖“毒丸條款”可能帶來的外部風險；另一方面，通過構建雙循環(huán)格局，中國可以進一步提高對外開放水平，利用世界第二大經(jīng)濟體和第二大消費國的旺盛需求，提高自身對國際商品、國際服務和國際要素的吸引力，進一步融入全球價值鏈和世界經(jīng)濟體系，增加有關國家加入“毒丸條款”需要承擔的機會成本。

二是在雙邊層面，妥善處理中美關系。當前，中美關系正面臨建交以來最嚴峻的挑戰(zhàn)，雙方要正確看待中美關系發(fā)展的歷史經(jīng)驗，不另起爐灶，更不強行脫鉤。事實上，積極展開對話溝通、妥善處理中美關系，是應對“毒丸條款”最為直接的策略。

盡管世界經(jīng)濟格局轉變過程中的中美博弈難以避免，但基于經(jīng)濟全球化背景下中美已經(jīng)形成了優(yōu)勢互補、相互融合的利益共同體的現(xiàn)實，雙方應盡可能通過協(xié)商和對話減少分歧和誤判，更多強調(diào)雙邊關系中的合作性、互補性因素。通過信守承諾、履行《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》有關內(nèi)容等實際行動，從一定程度上降低雙方博弈的強度，從而為應對“毒丸條款”贏得更多協(xié)商和轉圜的余地。

三是在多邊層面，推動“一帶一路”建設，加強區(qū)域合作及全球合作。在加快構建國內(nèi)大循環(huán)、妥善處理中美關系的同時，中國還可以在“一帶一路”建設的基礎上，以更為積極的姿態(tài)推動區(qū)域?qū)用?、全球?qū)用娴亩噙吔?jīng)濟合作；通過拓展“朋友圈”、擴大影響力等方式，應對“毒丸條款”的潛在風險。

第一，可以重點圍繞歐洲國家，進一步擴大“一帶一路”參與國的范圍。“一帶一路”是中國向世界提供的重要國際公共產(chǎn)品。截至2020年1月底，中國已經(jīng)同138個國家和30個國際組織簽署了200份共建“一帶一路”合作文件，但共建國的范圍仍有進一步擴大的潛力。尤其是針對德國、法國等“愿以集體形式簽署備忘錄”的歐盟國家，中國應該秉持共商、共建、共享的基本原則，積極推動相關合作意向的落實、落地，進一步加深世界主要經(jīng)濟體和中國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，從而增加美國復制和推廣“毒丸條款”的實際難度。

第二，可以從地緣經(jīng)濟的視角出發(fā)，積極應對新冠肺炎疫情后全球價值鏈“區(qū)域化”的趨勢，進一步對沖“毒丸條款”的復制和擴散風險。具體來說，中國可以利用自身在技術、資本等生產(chǎn)要素方面的比較優(yōu)勢，加強與“一帶一路”沿線的新興經(jīng)濟體尤其是周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作，加快打造區(qū)域性的完整價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。

第三，可以將現(xiàn)有“一帶一路”建設的基本框架與自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略有機結合。通過與更多“一帶一路”沿線國家就自由貿(mào)易區(qū)的建設展開協(xié)商，進一步加快中日韓等自由貿(mào)易區(qū)的談判進程，提高中國—東盟、中—韓等現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟合作水平，逐步構建全球自由貿(mào)易合作網(wǎng)絡，積極應對全球多邊貿(mào)易合作發(fā)展受挫背景下“毒丸條款”對中國展開雙邊和區(qū)域性經(jīng)貿(mào)合作帶來的挑戰(zhàn)。

（作者為國家開發(fā)銀行研究員、武漢大學經(jīng)濟學教授）

【注：本文系教育部重大項目“美國智庫及重要人物輿情研究”（項目編號：19JZDW011）階段性成果】

【參考文獻】

①屠新泉、蘇驍：《中美關系與中國“市場經(jīng)濟地位”問題》，《美國研究》，2016年第3期。

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③孫南翔：《＜美墨加協(xié)定＞對非市場經(jīng)濟國的約束及其合法性研判》，《拉丁美洲研究》，2019年第1期。

④"National Security Strategy of the United States of America", The White House, Dec, 2017.

⑤ 《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》，2015年11月4日。

⑥ 《王毅向中美智庫媒體視頻論壇發(fā)表致辭》，新華網(wǎng)，2020年7月9日。

責編/刁娜 美編/宋揚

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