摘 要:電子官僚主義，與傳統(tǒng)官僚主義本質(zhì)相同，都是脫離實(shí)際、脫離群眾、高高在上、漠視現(xiàn)實(shí)、唯我獨(dú)尊。只是，電子官僚主義借著加強(qiáng)信息化管理的名義，更加“名正言順”和隱秘，讓人更加難以察覺(jué)。遏制電子官僚主義，不能僅僅停留在道德批判上，而應(yīng)當(dāng)從其產(chǎn)生的組織邏輯來(lái)考察，揭示其背后的制度性和體制性根源。

關(guān)鍵詞:電子官僚主義 電子政務(wù) 層層加碼

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“電子官僚主義”，是指披著“洋馬甲”的官僚主義，此種官僚主義借著電子化政務(wù)、信息化管理、網(wǎng)上辦理、臺(tái)賬管理等等名義和形式，在提高辦事效率的同時(shí)，也造成眾多的“數(shù)字鴻溝”“信息孤島”等“電子衙門”現(xiàn)象。

與封建官僚主義、文牘官僚主義一樣，電子官僚主義的本質(zhì)仍然是脫離實(shí)際、脫離群眾、高高在上、漠視現(xiàn)實(shí)、唯我獨(dú)尊等。但與傳統(tǒng)官僚主義有所不同，電子官僚主義借著加強(qiáng)信息化管理的名義，更加“名正言順”和隱秘，人們更加難以察覺(jué)。

電子官僚主義與電子形式主義，同傳統(tǒng)官僚主義與傳統(tǒng)形式主義一樣，也是一對(duì)“孿生怪胎”，正是形式眾多的電子官僚主義，催生了花樣繁多的電子形式主義。其實(shí)，當(dāng)前在基層出現(xiàn)的大量形式主義，正是電子化的形式主義。

為什么中央明確反對(duì)、學(xué)界不斷批判、基層反映強(qiáng)烈的各種官僚主義和形式主義，在新的歷史時(shí)期，不斷換上“新馬甲”而一再大量出現(xiàn)，甚至有愈演愈烈之勢(shì)？這恐怕不是僅用個(gè)別干部的作風(fēng)素質(zhì)問(wèn)題所能解釋的。

那么，電子官僚主義的病根在哪里呢？從電子官僚主義產(chǎn)生的組織邏輯來(lái)考察，也許更能夠揭示其背后的制度性和體制性根源。

組織行為：電子官僚主義的強(qiáng)制影響

如果說(shuō)傳統(tǒng)官僚主義更多的是制度約束下的個(gè)人行為，那么電子官僚主義更多的是制度約束下的組織行為，這是兩者區(qū)別的關(guān)鍵性制度特征。也就是說(shuō)，電子官僚主義是通過(guò)組織決定、組織文件、組織層級(jí)、組織程序等組織渠道“正式”下發(fā)的，并不是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示和命令。如上級(jí)組織或部門要求下級(jí)組織或部門建立各種各樣的電子臺(tái)賬、電子表格、電子匯總、電子反饋等，都是通過(guò)正式的組織文件和組織程序下發(fā)和要求的。這就體現(xiàn)了電子官僚主義的“正式性”和“合法性”，并具有以下強(qiáng)制性影響力：

一是正式性。上級(jí)組織憑借其權(quán)力地位和組織層級(jí)，對(duì)下級(jí)組織下發(fā)文件要求，具有組織上的合法性，下級(jí)組織必須無(wú)條件執(zhí)行和落實(shí)。二是隱秘性。電子官僚主義隱藏在組織的正式文件和正式組織程序之中，下級(jí)組織和干部難以發(fā)現(xiàn)，也就更加難以抗拒。三是組織成本。建立各種工作臺(tái)賬，需要一定的電子軟件和APP的技術(shù)支持，而開(kāi)發(fā)各種電子軟件的成本，是通過(guò)組織經(jīng)費(fèi)加以支付的，成本再高、填寫再?gòu)?fù)雜的工作軟件，也似乎與個(gè)人行為無(wú)關(guān)，電子官僚主義更趨于“無(wú)人負(fù)責(zé)”。四是影響力下傳?？h級(jí)政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村社組織，一級(jí)要求一級(jí)，層層建立工作臺(tái)賬，各個(gè)部門也要求建立相應(yīng)的專業(yè)臺(tái)賬，于是基層政府和村社組織，往往會(huì)建立幾十個(gè)工作臺(tái)賬。其技術(shù)成本和人力成本，自然也通過(guò)各級(jí)組織的經(jīng)費(fèi)自行支付。

由于上述的電子官僚主義是一種正式的組織行為，是通過(guò)文件一層一層下傳和要求的，至于是否脫離實(shí)際、脫離群眾，是否提高了辦事效率，是否有助于各級(jí)的實(shí)際工作，是否優(yōu)化了公共服務(wù)，似乎沒(méi)有多少人來(lái)負(fù)責(zé)，也沒(méi)有多少人過(guò)問(wèn)。這便是電子官僚主義雖然造成了巨大的體制空轉(zhuǎn)和資源空耗，但總能潛滋暗長(zhǎng)、甚至愈演愈烈的制度性根源。那么，為什么各級(jí)組織會(huì)選擇各式各樣的電子官僚主義呢？

組織業(yè)績(jī)：電子官僚主義的華麗口實(shí)

這些年傳統(tǒng)的官僚主義，如大權(quán)獨(dú)攬、自我膨脹、官氣十足等個(gè)人官僚主義，在一定程度上有所減少，但為官不為、不敢擔(dān)當(dāng)、不切實(shí)際、遇事應(yīng)付等官僚主義卻在暗中蔓延。其中最隱蔽、最容易，也有很好借口的官僚主義，便是借著加強(qiáng)管理、嚴(yán)格管理的“華麗口實(shí)”，而不斷強(qiáng)化的各種電子官僚主義。具體表現(xiàn)在以下方面：

一是加強(qiáng)部門權(quán)力。一定的部門有一定的權(quán)力和職責(zé)，一些部門抱著“有為才有權(quán)”的思想，把自身部門的權(quán)力“用足用飽”，不斷要求下級(jí)組織上報(bào)本部門負(fù)責(zé)的數(shù)字和臺(tái)賬。二是提升部門業(yè)績(jī)。不管下級(jí)組織上報(bào)的數(shù)據(jù)是怎么來(lái)的，是否真實(shí)準(zhǔn)確，只要本部門所管任務(wù)和項(xiàng)目的材料越多、數(shù)據(jù)越多，在上級(jí)組織檢查本部門時(shí)，就會(huì)顯得本部門做了更多的工作，完成了更多的任務(wù)，取得了更大的“業(yè)績(jī)”。三是應(yīng)付部門業(yè)務(wù)。有些部門所謂的“加強(qiáng)管理”，其實(shí)只是加強(qiáng)了“材料上報(bào)”和“數(shù)據(jù)上報(bào)”，至于下級(jí)組織的工作實(shí)際做得怎樣，本部門并不深入基層展開(kāi)實(shí)際調(diào)研和群眾訪談。其實(shí)，這是典型的得過(guò)且過(guò)、應(yīng)付差事的官僚主義表現(xiàn)，只不過(guò)借著“管理電子化”而得以隱藏。

組織任務(wù)：電子官僚主義的工作機(jī)制

正是借著政務(wù)電子化、管理電子化的通道，各種官僚主義實(shí)現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”。電子官僚主義既“名正言順”，又“省時(shí)省力”：官僚主義干部既用不著下鄉(xiāng)調(diào)研、走訪群眾，也用不著深入一線、親身考察，只需通過(guò)各式各樣的“電子化臺(tái)賬”，就可以坐在辦公室里完成本部門的組織任務(wù)。這便是各種電子官僚主義的“工作機(jī)制”，并日益成為“工作常規(guī)”：

一是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議（如縣級(jí)部門召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開(kāi)會(huì)），傳達(dá)文件并簽定各種“項(xiàng)目責(zé)任書”。會(huì)議要求參會(huì)者電子簽到、照相留影，并要求參會(huì)者回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，及時(shí)召開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)干部開(kāi)會(huì)，傳達(dá)上級(jí)會(huì)議的精神和文件，同樣要求電子簽到、照相留痕并及時(shí)電子反饋本單位的會(huì)議紀(jì)要。筆者在調(diào)研中，一個(gè)中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記反映，他一年之中參加了200多個(gè)會(huì)議。

二是項(xiàng)目責(zé)任書簽訂以后，縣級(jí)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織，都要建立相應(yīng)項(xiàng)目、任務(wù)的工作臺(tái)賬，及時(shí)更新、反饋和上報(bào)各種材料和數(shù)據(jù)。筆者在西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧工作，就有幾十個(gè)扶貧臺(tái)賬，因?yàn)榭h級(jí)的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)業(yè)局、文教局、扶貧辦、維穩(wěn)辦、衛(wèi)生局、交通局、環(huán)保局等各個(gè)部門，都有各自的特色任務(wù)和項(xiàng)目的填報(bào)要求。

三是工作任務(wù)的檢查監(jiān)督，也主要是臺(tái)賬材料和數(shù)據(jù)更新的檢查監(jiān)督，一天一報(bào)、一周一報(bào)、一月一報(bào)、一季度一報(bào)、半年一報(bào)、一年一匯總，等等。筆者在各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和每個(gè)扶貧村，都有專人每天盯在電腦上，不斷地填報(bào)、附加、更新各種各樣的數(shù)據(jù)和照片資料。同時(shí)，扶貧村主要干部的手機(jī)上，都有眾多APP臺(tái)賬，也需要及時(shí)不斷地通過(guò)APP上報(bào)和更新本村的各種數(shù)據(jù)和材料，這還僅僅是精準(zhǔn)扶貧一項(xiàng)工作的臺(tái)賬資料。而每個(gè)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了精準(zhǔn)扶貧工作以外，還有綜治維穩(wěn)、防火防洪、交通安全、文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、撤村并居、房屋拆遷、土地整理、基層黨建、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等，幾十項(xiàng)工作都需要建立電子臺(tái)賬和填報(bào)數(shù)據(jù)材料。

這便是我們?cè)诨鶎又?，普遍可以看到的工作流程?ldquo;繁忙景象”?；鶎痈刹亢娃k公室人員，似乎都很忙碌，忙著開(kāi)會(huì)、忙著念文件、忙著做臺(tái)賬、忙著填數(shù)據(jù)、忙著找資料，但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自參與的調(diào)研少了、本身業(yè)務(wù)工作的推進(jìn)少了、深入群眾的民主評(píng)議和訪談少了。電子官僚主義不僅“名正言順”，而且似乎工作起來(lái)“很忙很投入”，看起來(lái)也“很漂亮”。

組織責(zé)任：電子官僚主義的追責(zé)機(jī)制

隨著電子官僚主義工作機(jī)制的盛行，其組織責(zé)任的追責(zé)機(jī)制，同樣也是電子官僚主義的行為邏輯。上級(jí)的組織和部門，既然已把各項(xiàng)工作和任務(wù)，通過(guò)電子官僚主義的方式布置和傳達(dá)給下級(jí)組織和部門，以后的組織責(zé)任便是各種各樣的檢查驗(yàn)收和考核評(píng)比，這同樣是通過(guò)電子官僚主義的方式來(lái)完成的：

一是檢查本級(jí)組織的臺(tái)賬和數(shù)據(jù)（如縣級(jí)職能部門），看看各級(jí)下級(jí)組織（如各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社），是否按照規(guī)定的時(shí)間和要求，及時(shí)地上報(bào)了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的材料和數(shù)據(jù)。至于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的材料和數(shù)據(jù)，是怎么得來(lái)的，是否準(zhǔn)確真實(shí)，縣級(jí)組織和部門，一般情況下是很難加以逐一核實(shí)和檢查的。至于今天下發(fā)通知、明天就要上報(bào)數(shù)據(jù)的情況，更是無(wú)法檢查核實(shí)和審驗(yàn)的。

二是上級(jí)組織到下級(jí)組織的檢查驗(yàn)收。除了精準(zhǔn)扶貧還經(jīng)常走訪貧困戶家庭以外，大多數(shù)上級(jí)的檢查驗(yàn)收，一般只有半天時(shí)間，只是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)辦公室，看看墻上的圖片展覽，翻翻桌子上的各種紙質(zhì)專題資料匯編（一個(gè)村會(huì)員辦公桌上就有幾十種這樣的資料匯編），再看看電腦里的各種臺(tái)賬和數(shù)據(jù)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一年之中接待100到200個(gè)，各式各樣、各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門的檢查驗(yàn)收組，基本的檢查流程也是翻看各種資料和臺(tái)賬。

三是責(zé)任的追查。由于幾十項(xiàng)、甚至幾百項(xiàng)的任務(wù)和項(xiàng)目，都有各自的電子材料和臺(tái)賬，如果一旦出了“問(wèn)題”和“事故”，第一時(shí)間的黨紀(jì)政紀(jì)追責(zé)，也是沿著權(quán)力鏈和臺(tái)賬鏈向下追責(zé)。各個(gè)組織和部門，為什么會(huì)建立越來(lái)越復(fù)雜和繁瑣的資料和臺(tái)賬，也與越來(lái)越嚴(yán)厲的組織責(zé)任追查相關(guān)。本級(jí)部門（如縣級(jí)部門）的資料和臺(tái)賬越全面、完整和細(xì)微，就越能表明本部門盡責(zé)盡職和嚴(yán)于管理，本部門要承擔(dān)的事故責(zé)任可能就會(huì)越少。同時(shí)，責(zé)任往下級(jí)組織（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）追查，也是首先查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資料和臺(tái)賬是否有遺漏、篡改和失真等情況，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的臺(tái)賬出現(xiàn)任何紕漏和問(wèn)題，“責(zé)任的板子”就會(huì)打在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的頭上。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不管任務(wù)項(xiàng)目完成的怎樣，一定要把資料和臺(tái)賬做得完美無(wú)瑕的根源。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要追查村委會(huì)的責(zé)任時(shí)，也是同樣的邏輯和流程。

這便是電子官僚主義的“隱秘邏輯”：項(xiàng)目任務(wù)上“層層加碼”，以便為本級(jí)組織留有政績(jī)和余地；項(xiàng)目責(zé)任上“層層追責(zé)”，以便減輕本級(jí)組織的責(zé)任和追查下級(jí)組織責(zé)任。而這一切都是在“加強(qiáng)管理”“創(chuàng)新管理”“信息化建設(shè)”等口號(hào)下隱秘推進(jìn)的。這也是電子官僚主義更顯得“高大上”，從而更加難以察覺(jué)和遏制的制度性根源。

各種官僚主義，包括電子官僚主義，不管其換上什么華麗的“新馬甲”，固然與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)忘記了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”“為人民服務(wù)”的宗旨有關(guān)，但中共幾代領(lǐng)導(dǎo)人鍥而不舍地堅(jiān)決反對(duì)“官僚主義”，官僚主義還能長(zhǎng)期潛滋暗長(zhǎng)、頑固不化，這就很難用個(gè)別干部的作風(fēng)素質(zhì)所能解釋。只有找到官僚主義的“總病根”，消除包攬一切的“全能管理”制度，減緩壓力型體制的體制壓力，激發(fā)基層自治的活力基礎(chǔ)，開(kāi)放民主參與協(xié)同治理的制度通道，才能從制度上和體制上遏制各種官僚主義和形式主義。而這一切的逐漸實(shí)現(xiàn)，只有通過(guò)制度性的體制改革，從制度機(jī)制上消除權(quán)力高度集中，壯大社會(huì)自治基礎(chǔ)，提升民主治理水平，建構(gòu)基層治理的現(xiàn)代化體系，才是切實(shí)可靠的長(zhǎng)久治理之道。

【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員】

責(zé)編：周素麗 / 蔡圣楠

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