摘 要:當(dāng)前我國面臨復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，國民經(jīng)濟亟需實現(xiàn)向“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變離不開“放管服”改革的深入推進。“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，在激發(fā)市場活力方面已經(jīng)顯現(xiàn)明顯成效。在下一步的改革實踐中，應(yīng)著力通過改革適應(yīng)宏觀形勢變化、激發(fā)市場主體活力、提高民眾辦事便利度、增強社會創(chuàng)新活力。

關(guān)鍵詞:“放管服”改革 企業(yè)競爭力 民眾便利度 市場活力

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

020年8月24日，習(xí)近平總書記在主持召開經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷r，提出要“以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局”，“推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。這既為我國克服貿(mào)易保護主義和新冠肺炎疫情影響等不利因素，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的快速回暖注入了“強心劑”，也為我國應(yīng)對百年未有之大變局，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興錨定了“方向標(biāo)”。要形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”的新發(fā)展格局，就必須進一步激發(fā)市場活力，充分挖掘國內(nèi)需求，這也給“放管服”改革提出了新問題和新要求。

適應(yīng)宏觀形勢變化

我們應(yīng)清醒地認識到，雖然全球化是趨勢，但這并不意味著各國在核心利益上的“隔閡”不再存在。除逐漸抬頭的貿(mào)易保護主義外，當(dāng)前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，這無疑也再一次給全球化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)帶來了沉重打擊。上述兩方面原因使得我國國民經(jīng)濟的國際循環(huán)通道受到阻滯，從而需要重新審視和調(diào)整出口導(dǎo)向型經(jīng)濟在國民經(jīng)濟格局中的地位和作用。相比其他兩駕“馬車”，出口對于國民經(jīng)濟增長的驅(qū)動力不夠穩(wěn)定，甚至有時會“背道而馳”。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，自2010年以來的10年里，“貨物和服務(wù)凈出口”對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻率呈現(xiàn)出較大波動趨勢，甚至在半數(shù)以上（6年）的時間里這一數(shù)值都是負數(shù)。

從上述宏觀背景可以看出，習(xí)近平總書記提出的“以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局”重要論斷正當(dāng)其時。為應(yīng)對國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢變化，我國應(yīng)繼續(xù)深化“放管服”改革，著力從以下兩方面尋求突破：

第一，繼續(xù)挖掘國內(nèi)市場潛力，完成向國內(nèi)循環(huán)為主體的轉(zhuǎn)變。要推動國民經(jīng)濟發(fā)展格局向“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”轉(zhuǎn)變，我國必須擺脫以往對于出口導(dǎo)向型經(jīng)濟的過分依賴，充分挖掘國內(nèi)市場的潛力。而要做到這一點，就必須為保證國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)通道的暢通掃清障礙。應(yīng)繼續(xù)深化商事制度、財稅體制、醫(yī)療教育及戶籍政策等領(lǐng)域改革，努力為國民經(jīng)濟的內(nèi)部循環(huán)營造良好環(huán)境。從“放”的角度看，應(yīng)通過“行政審批改革”等措施進一步簡政放權(quán)，將政府不該管、不能管的事項交給市場和社會；從“管”的維度看，努力推廣“綜合行政執(zhí)法改革”等改革措施以規(guī)范執(zhí)法過程，既給企業(yè)留足空間，也幫企業(yè)守住底線；從“服”的角度來看，貫徹落實“一網(wǎng)一門一次”改革等做法，在政務(wù)服務(wù)的利企便民轉(zhuǎn)型方面下足功夫。通過以上措施充分激活企業(yè)活力，營造出公平有序的市場運行環(huán)境，提高民眾消費能力和消費熱情，為我國國民經(jīng)濟發(fā)展格局向“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”轉(zhuǎn)變奠定堅實基礎(chǔ)。

第二，進一步改善國際營商環(huán)境，實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進。盡管外部環(huán)境的變化使得出口對我國國民經(jīng)濟增長的貢獻呈現(xiàn)出較大波動，但這并不意味著我們要放棄經(jīng)濟格局中的外向型部分?？陀^來看，作為“三駕馬車”之一，出口仍是并將長期是我國經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力之一，我們?nèi)孕柰ㄟ^“一帶一路”等良性合作機制同世界各國進行貿(mào)易往來。在“走出去”方面，應(yīng)積極通過“放管服”改革來推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強相關(guān)產(chǎn)品的國際競爭力，逐步向全球價值鏈分工的上游攀升；在“引進來”方面，應(yīng)深入探索新一輪“放管服”改革的措施，努力實現(xiàn)營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。

激發(fā)市場主體活力

企業(yè)是最重要的市場主體，是國民經(jīng)濟的“細胞”，其生產(chǎn)和經(jīng)營狀況決定著國民經(jīng)濟發(fā)展的走向。要繼續(xù)激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力，應(yīng)進一步做好以下幾點：

第一，全面營造新型政商關(guān)系。2016年全國“兩會”期間，習(xí)近平總書記首次提出了要構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系。習(xí)近平總書記解釋道：“所謂‘親’，就是要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，特別是在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務(wù)，對非公有制經(jīng)濟人士多關(guān)注、多談心、多引導(dǎo)，幫助解決實際困難。所謂‘清’，就是同民營企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權(quán)謀私，不能搞權(quán)錢交易。”為營造這一新型政商關(guān)系，我國政府應(yīng)繼續(xù)推動“放管服”改革。在“放”方面，應(yīng)通過“行政審批改革”等措施來降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所負擔(dān)的行政成本；在“管”方面，應(yīng)強化柔性管理、人性化管理；在“服”方面，深入推進“一網(wǎng)一門一次”和數(shù)字政府建設(shè)等改革措施，切實解決以往“門難進、臉難看、事難辦”等困擾企業(yè)的“老大難”問題，拉近政企之間的距離。

第二，減少企業(yè)市場經(jīng)營障礙。企業(yè)自登記注冊起，便要長期與政府各個部門打交道，辦理與市場準(zhǔn)入、環(huán)保評估及安全生產(chǎn)等多個環(huán)節(jié)相關(guān)的手續(xù)，但經(jīng)常因為政府辦事流程繁瑣、效率不高而錯失發(fā)展機遇。為此，我國政府應(yīng)深入推廣“多證合一”“證照分離”等措施，著力解決這一問題，減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中面臨的阻礙。除正常的市場競爭外，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程中還面臨著各種不確定性因素帶來的諸多壓力，針對這一情況，我國政府也應(yīng)努力通過“放管服”改革來為企業(yè)“排憂解難”。新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟帶來沖擊，企業(yè)經(jīng)營受到影響。今年的政府工作報告指出：“深化‘放管服’改革。在常態(tài)化疫情防控下，要調(diào)整措施、簡化手續(xù)，促進全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)、復(fù)市復(fù)業(yè)。”要想進一步消除企業(yè)在疫情防控常態(tài)化下的經(jīng)營障礙，就必須貫徹落實上述舉措。

第三，增強企業(yè)自主治理能力。增強企業(yè)的自主治理能力既是企業(yè)提高市場競爭力的結(jié)果，也是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。事實上，企業(yè)作為最為活躍的市場主體，具有較強的自主治理意識和能力，同時作為最為廣泛的市場主體，企業(yè)自主治理的重要性不容忽視。我國應(yīng)通過“放管服”改革收回以往伸得過長、伸得過多的“手”，給企業(yè)留出足夠的自主治理空間，敢用、善用企業(yè)的自主治理。應(yīng)積極推廣地方政府在增強企業(yè)自主治理能力過程中的有效做法。比如，江西省允許部分企業(yè)自主環(huán)保驗收，重慶市推行企業(yè)名稱自主申報登記，山東省開展企業(yè)技能人才自主評價等。只有通過“放管服”改革進一步肯定企業(yè)的自主治理能力，并使其發(fā)揮重要作用，企業(yè)才能逐漸建立良性的自主治理機制。

提高民眾辦事便利度

“放管服”改革的“服”就是“優(yōu)化服務(wù)”，提高服務(wù)質(zhì)量。而如何有效地服務(wù)于人民，實現(xiàn)服務(wù)便民化則是重要內(nèi)容之一。“便民化”就是要一切以人民群眾利益為中心，從而設(shè)計體制變革、機制運行、技術(shù)手段應(yīng)用等內(nèi)容。具體說來，就是“充分運用信息化技術(shù)，構(gòu)建基于政府層面的行政審批供應(yīng)鏈系統(tǒng)，實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成、審批數(shù)據(jù)集成、政務(wù)服務(wù)集成。由集中審批到集成服務(wù)，體現(xiàn)了行政審批制度改革的自然演進，也是政務(wù)服務(wù)中心自身作用和價值實現(xiàn)的主動作為的過程，它對促進政府職能轉(zhuǎn)變、推進行政體制改革以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府都有著顯著作用。”[1]為此，人民滿意，即“便民化”已經(jīng)成為衡量深化“放管服”改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。要繼續(xù)通過“放管服”改革提高民眾辦事便利度，就必須做好以下幾點：

第一，繼續(xù)推動證件辦理便捷化。我國政府應(yīng)繼續(xù)積極探索“不見面審批”“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“一枚印章管審批”“一門式一網(wǎng)式”等行之有效的措施辦法，以方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)、有效降低制度性交易成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，提升政府治理能力和水平。[2]具體而言，各相關(guān)部門應(yīng)從戶籍制度、交通管理、教育醫(yī)療等領(lǐng)域繼續(xù)探索“一證通行”“異地辦理”“線上辦理”等做法，方便人民群眾辦理各種證件，激發(fā)民眾的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力。

第二，建立多種利益訴求表達機制。“放管服”改革不僅表現(xiàn)在直接為民眾提供便捷的辦事通道上，還表現(xiàn)為各地各級政府與民眾之間建立起密切關(guān)系。應(yīng)進一步探索干群之間的溝通渠道，為民眾建立多種利益訴求表達機制。比如，通過繼續(xù)完善12345政府便民服務(wù)中心等做法，努力做到讓民眾足不出戶，就可以咨詢各種問題、提出訴求，并得到及時反饋和解決。各級黨政干部應(yīng)牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把老百姓滿意不滿意作為衡量工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)記“群眾利益無小事”，加快整合型平臺系統(tǒng)的升級工作，全面提升智能化水平，切實解決群眾的操心事、煩心事和揪心事。概括起來，一方面通過“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境、促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；另一方面也應(yīng)著力改善民生、方便群眾、促進社會和諧，不斷滿足廣大人民群眾對美好生活的需要。[3]

增強社會創(chuàng)新活力

黨的十八大以來，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”作為國家戰(zhàn)略，在全國范圍內(nèi)掀起了一股創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的風(fēng)潮。從中央到地方政府陸續(xù)出臺一系列優(yōu)惠政策支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。要使得“放管服”改革繼續(xù)深入激發(fā)社會創(chuàng)新活力，各級政府還應(yīng)著力解決以下幾點問題：

第一，繼續(xù)增加就業(yè)機會。要想創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，“放管服”改革應(yīng)“堅持市場主導(dǎo)，搞活雙創(chuàng)主體”，并且注重發(fā)揮市場對配置資源的決定性作用。在具體措施上，應(yīng)注重結(jié)合科技、教育和國有企業(yè)等改革，以放開市場、放活主體為目的，通過環(huán)境營造、制度設(shè)計、平臺搭建等方式，聚焦新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)，努力增加就業(yè)機會，培育全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力。

第二，高效推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。數(shù)字時代的到來使得“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”幾乎成為每個企業(yè)都亟需面對和解決的命題，新冠肺炎疫情的蔓延更使得各個企業(yè)不得不縮短完成這一轉(zhuǎn)型的進程，以線上收入彌補線下?lián)p失。雖然“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”具有“乘數(shù)效應(yīng)”，能夠使得企業(yè)獲得更高的效益，但這種轉(zhuǎn)型卻具備較高的門檻，能不能轉(zhuǎn)、能否轉(zhuǎn)得好是困擾中小微企業(yè)的問題。為解決中小微企業(yè)“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”面臨的實際困難，各級政府應(yīng)繼續(xù)深化“放管服”改革，并著重突出“服”這一點。2020年5月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合17個部門和145家單位共同啟動了“數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動（2020）”，緊密圍繞解決中小微企業(yè)“不會轉(zhuǎn)、不能轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)”問題。各級政府應(yīng)繼續(xù)實施類似的技術(shù)幫扶和稅收優(yōu)惠等政策，幫助企業(yè)完成轉(zhuǎn)型升級，提高企業(yè)的改革創(chuàng)新能力，鼓勵企業(yè)攻克核心技術(shù)難題，向全球生產(chǎn)供應(yīng)鏈的頂端邁進。

第三，大力減少政府對市場干預(yù)。優(yōu)化營商環(huán)境就是要以市場主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制、強化協(xié)同聯(lián)動、完善法治保障，對標(biāo)國際先進水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。而要做到這一點，我國仍需通過“放管服”改革來最大限度減少政府對市場資源的直接配置，減少政府對市場活動的直接干預(yù)，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大程度激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強發(fā)展動力。

第四，持續(xù)完善各部門間協(xié)同互聯(lián)機制。要想讓“放管服”改革持續(xù)發(fā)力，不僅要注重以解決民眾需求為目標(biāo)的集約化審批流程重構(gòu)，還要把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的機制優(yōu)化上來，真正建立起審管一體化的聯(lián)動機制、管服一體化的協(xié)同機制，并形成一批不可逆而可復(fù)制的改革成果。

結(jié)語

當(dāng)前我國面臨復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，國民經(jīng)濟亟需實現(xiàn)向“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”新發(fā)展格局的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力”。隨著我國邁入新發(fā)展階段，改革也面臨新的任務(wù)，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機制障礙，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國“放管服”改革仍然在路上，我們?nèi)杂行枰M一步完善的地方。為此，持續(xù)強化行政審批制度改革的“市場化”“社會化”“法治化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“精準(zhǔn)化”“便民化”，既是“放管服”改革的發(fā)展趨勢，也是其必然要求。[4]除此之外，還應(yīng)該注重要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，助推新時代我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化。[5]只有不斷深化改革，才能進一步利企便民，激發(fā)社會創(chuàng)新的活力，并持續(xù)釋放出更大的市場創(chuàng)新能量。

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生門理想對本文亦有貢獻】

注釋

[1]艾琳、王剛、張衛(wèi)清：《由集中審批到集成服務(wù)——行政審批制度改革的路徑選擇與政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》，2013第4期，第15-19頁。

[2]《中辦國辦印發(fā)意見 部署深入推進審批服務(wù)便民化》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/23/content_5293042.htm，2018年5月23日更新。

[3]莊嘉聲：《深化“放管服”改革 激發(fā)市場主體活力——學(xué)習(xí)6.25全國電視電話會議精神的體會》，《中國行政管理》，2019年第7期，第11-14頁。

[4]王叢虎、門鈺璐：《“放管服”視角下的行政審批制度改革》，《理論探索》，2019年第1期，第91-96頁。

[5]彭云、王佃利：《機制改革視角下我國“放管服”改革進展及梗阻分析——基于七省市“放管服”改革的調(diào)查》，《東岳論叢》，2020第1期，第125-133頁。

責(zé)編：司文君 / 臧雪文

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