【摘要】隨著中國進(jìn)入老齡化社會，如何養(yǎng)老成為日益關(guān)注的民生話題。順應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展，依托經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，通過區(qū)域合作探索跨區(qū)域養(yǎng)老，可有效緩解日益增長的養(yǎng)老需求。目前，養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已取得了初步成效，同時在整體推進(jìn)過程中，也面臨著部門協(xié)同障礙、供給序列結(jié)構(gòu)失衡和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)功能薄弱等挑戰(zhàn)。對此，可通過制定跨行政區(qū)協(xié)作策略、建立府際責(zé)任與利益補(bǔ)償機(jī)制、搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺與人才交流網(wǎng)絡(luò)等充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)優(yōu)勢，合作共建健康養(yǎng)老服務(wù)體系。

【關(guān)鍵詞】老齡化 區(qū)域一體化 養(yǎng)老服務(wù)體系

【中圖分類號】D669.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末，我國60周歲及以上人口25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。隨著中國進(jìn)入老齡化社會，如何養(yǎng)老成為日益關(guān)注的民生話題。近年來，中國地區(qū)間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為新時代國家重大戰(zhàn)略之一。目前京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)作為經(jīng)濟(jì)圈起步較早，并積極探索養(yǎng)老服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接的具體做法?？鐓^(qū)域養(yǎng)老是某一城市群內(nèi)的老年人因投親靠友、投奔子女、回歸故里等，而離開原來城市到另一城市生活的養(yǎng)老方式?，F(xiàn)階段我國學(xué)者主要對京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同進(jìn)行研究，認(rèn)為京津冀三地各方面優(yōu)勢整合，形成集養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、社會活動于一體的全新頤養(yǎng)模式；江浙滬皖“三省一市”經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、文化和制度基礎(chǔ)成熟，可通過區(qū)域聯(lián)動來解決養(yǎng)老服務(wù)水平不均衡、供給不足等問題；粵港澳大灣區(qū)需要將各城市優(yōu)勢和弱勢社會資源進(jìn)行有針對性的整合來發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)?？傊?，經(jīng)濟(jì)圈各城市間通過區(qū)域合作可有效緩解養(yǎng)老資源不均，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老人才流動，打破養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域界線，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)整體推進(jìn)過程中存在的挑戰(zhàn)與困難

人口老齡化是我國社會發(fā)展的重要趨勢，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地政府為解決養(yǎng)老服務(wù)問題，加強(qiáng)聯(lián)系溝通以及網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)多層面開放共享，并且鼓勵和引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)聯(lián)建共建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)信息互通互聯(lián)，形成了新型養(yǎng)老服務(wù)合作模式。在政策協(xié)同、資源共享、設(shè)施共建、標(biāo)準(zhǔn)互通、資質(zhì)互認(rèn)、智慧養(yǎng)老等方面的合作取得了初步成效，同時在養(yǎng)老服務(wù)整體推進(jìn)過程中也面臨著一些挑戰(zhàn)和困難。

一是政策法規(guī)缺位，部門協(xié)同障礙。國家和省級層面針對經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)出臺了相關(guān)政策措施，已初步構(gòu)建城市間良序關(guān)系以適應(yīng)交流互通、產(chǎn)業(yè)分工合作、信息與市場共享等經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)也為養(yǎng)老服務(wù)帶來新的發(fā)展機(jī)遇，提升民生保障的上限。但目前，尚未針對城市圈建設(shè)這一特殊背景制定養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)措施，相關(guān)部門多是基于原有合作內(nèi)容進(jìn)行政策整合，僅依據(jù)區(qū)域合作的要求對各自地方行政區(qū)域進(jìn)行部署安排，不僅限制了生產(chǎn)要素流動，阻礙養(yǎng)老資源合作開發(fā)，也增加了養(yǎng)老服務(wù)市場交易成本。一些地方政府過多關(guān)注其行政區(qū)劃內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)，跨區(qū)域政策銜接則存在不少問題。從養(yǎng)老服務(wù)工作開展的實(shí)際情況來看，政府主管部門權(quán)力與責(zé)任交叉重疊的現(xiàn)象普遍存在。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求呈多樣化，以醫(yī)療資源、心理健康資源、智慧養(yǎng)老等需求為代表，需要多部門通力合作開展養(yǎng)老服務(wù)工作。然而，以單個行政區(qū)域?yàn)槔?，其?nèi)部的養(yǎng)老服務(wù)體系與醫(yī)療服務(wù)體系相互獨(dú)立，涉及民政和衛(wèi)生健康等部門。涉及的政府部門之間雖有分工合作，但主管部門職責(zé)界定較為模糊且存在交叉，容易出現(xiàn)利益糾紛和責(zé)任推諉的情況，導(dǎo)致協(xié)作出現(xiàn)障礙，影響跨區(qū)域部門合作。

二是供給序列結(jié)構(gòu)失衡，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。面對不斷涌現(xiàn)的老齡問題和民生訴求，國家及省市級層面出臺了一系列有關(guān)養(yǎng)老保障的政策措施。各類新興養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生，為提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的服務(wù)總量進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量，許多地區(qū)采用醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)模式，但由于對“醫(yī)”“養(yǎng)”資源以及養(yǎng)老群體的服務(wù)需求缺乏精準(zhǔn)匹配，導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目趨同。通過合作共建協(xié)議、對口支援等形式開展的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式發(fā)展因資源輸送不到位、資源供需錯配等因素最終造成過多的資源浪費(fèi)。各地養(yǎng)老服務(wù)在機(jī)構(gòu)規(guī)模、服務(wù)水平、輻射范圍等方面存在明顯差距，加之政府部門鼓勵和支持社會資本興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在土地資格審批和機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面的限制較為寬松，部分地區(qū)存在規(guī)劃布局超前于現(xiàn)實(shí)需要的情況，難以規(guī)避“資源相對集中但業(yè)務(wù)量難以保證”或“資源分布較少難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求”的風(fēng)險。

三是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)功能薄弱，資源利用率低。經(jīng)濟(jì)圈各城市通過提升養(yǎng)老服務(wù)水平，推進(jìn)健康養(yǎng)老，將資源向城市社區(qū)輸送，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)過渡，已初步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋，并完成對“三無老人”、貧困老人等弱勢群體的養(yǎng)老兜底工作。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以生活照料服務(wù)為主，依托轄區(qū)內(nèi)大型醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供部分專業(yè)化醫(yī)療服務(wù)，但在社區(qū)層面，各社區(qū)衛(wèi)生（養(yǎng)老）服務(wù)中心受限于硬件設(shè)施、人力資源、服務(wù)資源不足，無法滿足日趨多樣化且專業(yè)化養(yǎng)老需求?；鶎俞t(yī)療機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間信息交流不暢，造成資源對接困難，精神慰藉、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)功能難以發(fā)揮作用，并且各城市間醫(yī)療、養(yǎng)老資源互補(bǔ)機(jī)制還有待建立或完善，資源利用率還有待提升。

養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的機(jī)遇

老年人口數(shù)量多，消費(fèi)潛力大、異地醫(yī)療資源需求量高為養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展構(gòu)筑良好的基底，具體而言，養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的機(jī)遇主要有以下三個方面。

第一，老年人力資本存量與開發(fā)，創(chuàng)新區(qū)域人才多元化模式。目前，我國經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，這離不開人力資本的保障，而人口老齡化所產(chǎn)生的影響不容忽視，區(qū)域合作發(fā)展中老年人才共享機(jī)制的建設(shè)具有重要作用。人口老齡化進(jìn)入高速增長期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展通過依靠青壯年勞動力從而降低勞動成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量的優(yōu)勢逐漸減弱，僅注重高端、專業(yè)人才發(fā)展方式已不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，有必要將有經(jīng)驗(yàn)、有能力的老年人納入人才發(fā)展計劃。低齡老年人是指處于60—69歲年齡段的退休老年人，現(xiàn)階段我國低齡老年人是老年人群體中的主要人群，數(shù)量龐大，占我國總?cè)丝诘氖种唬⑶掖饲闆r將持續(xù)至2030年。將低齡老年人納入人力資源開發(fā)范疇內(nèi)，可緩解我國勞動力短缺而引起經(jīng)濟(jì)下滑的負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)圈地方政府可建立合理的低齡老年人口流動機(jī)制，充分發(fā)掘低齡老年人作為人力資本的潛力，使其參與社會經(jīng)濟(jì)活動，充分發(fā)揮自身價值，這不僅能夠節(jié)約企業(yè)用人成本，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，減輕社會的贍養(yǎng)壓力，也將為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供新的動力，帶來第二次人口紅利。

第二，老年群體消費(fèi)潛能巨大，促進(jìn)區(qū)域傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。新增的老年群體的消費(fèi)理念更新迭代，良好的經(jīng)濟(jì)條件基礎(chǔ)和對較高生活質(zhì)量的追求，使老年人的消費(fèi)潛力大幅增長。老年人對于物質(zhì)與精神資源的需求將促使傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、多元化發(fā)展。面對龐大的養(yǎng)老服務(wù)市場，企業(yè)更加需要厚積薄發(fā)，建立跨區(qū)域品牌化、連鎖化經(jīng)營，滿足跨區(qū)域老年人的養(yǎng)老需求。例如，可通過搭建跨區(qū)域信息開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺，開發(fā)智能可穿戴設(shè)備以便遠(yuǎn)程監(jiān)護(hù)等。退休后的老年人對于旅居養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需求加大，可區(qū)域共建旅程舒適、服務(wù)完善、價格優(yōu)勢的旅居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

第三，“醫(yī)養(yǎng)康”資源高需求，推動區(qū)域資源共享。老年人身體機(jī)能處于衰退期，對于醫(yī)療、康復(fù)等資源需求更為明顯。部分老年人因患病需要長期的晝夜照料，這類患病老年群體需要更加充足的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)資源?？鐓^(qū)域養(yǎng)老的老年人，對區(qū)域醫(yī)療一體化服務(wù)需求較高，但區(qū)域醫(yī)療服務(wù)資源失衡，限制了養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。可通過經(jīng)濟(jì)圈共建或鼓勵社會資本投資開辦集老年病治療、康復(fù)、護(hù)理、臨終關(guān)懷于一體的“醫(yī)養(yǎng)康”結(jié)合機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)康”融合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動區(qū)域醫(yī)療、養(yǎng)老、康復(fù)資源共建共享，并逐步實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)的醫(yī)保費(fèi)用直接結(jié)算。

發(fā)揮經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)優(yōu)勢，合作共建健康養(yǎng)老服務(wù)體系

深化合作理念，制定跨行政區(qū)協(xié)作策略。為提升地方政府橫向合作效率，須著眼于良序競合關(guān)系，從思想上打破傳統(tǒng)觀念束縛，創(chuàng)新合作方式。城市群健康養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與落實(shí)，需要各地區(qū)民政、衛(wèi)生、社保等政府部門通力合作，制定跨地域、跨部門協(xié)作策略，積極開展地方政府部門的橫向、縱向協(xié)調(diào)與合作。城市群可共同設(shè)立綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)人員、職責(zé)與協(xié)調(diào)程序。綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以養(yǎng)老服務(wù)資源的開發(fā)配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)要素控制為核心，通過合作共建協(xié)議等具有公共約束力的方式促使各地統(tǒng)一政策措施、制定跨域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和開放養(yǎng)老服務(wù)市場，對各地區(qū)建立完善的市場價格形成機(jī)制、土地支持政策、長期護(hù)理保險制度等養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)措施進(jìn)行權(quán)衡，從而提出多地合作共建健康養(yǎng)老服務(wù)體系的總體規(guī)劃和工作建議，協(xié)助城市群范圍內(nèi)各城市制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并對政策落實(shí)和規(guī)劃執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。最終實(shí)現(xiàn)跨地域和跨部門有效聯(lián)動、整體性規(guī)劃和局部性規(guī)劃有機(jī)銜接。

倡導(dǎo)合作共贏，建立府際責(zé)任與利益補(bǔ)償機(jī)制。跨地域、跨部門協(xié)作策略在有效解決傳統(tǒng)行政管理體制和養(yǎng)老服務(wù)市場碎片化管理格局的弊端的同時，也會隨之帶來行政區(qū)之間的利益碰撞和沖突。在共建健康養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)導(dǎo)向下，城市群相互合作與協(xié)調(diào)的前期是根據(jù)城市群建設(shè)現(xiàn)狀，科學(xué)界定各方在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中的職責(zé)與權(quán)限，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源開發(fā)與統(tǒng)籌配置。由多地共建健康養(yǎng)老服務(wù)體系所帶來的管理成本、財政增長、土地增值等利益相關(guān)經(jīng)濟(jì)影響，應(yīng)遵循“平等互利”“公正開放”的原則按照共同協(xié)商的結(jié)果進(jìn)行分配，須在平等對話的基礎(chǔ)上做到“成果共享、風(fēng)險共擔(dān)”。一方面，可通過區(qū)域協(xié)議調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)在地域上的分布，充分照顧雙方地域利益。另一方面，可考慮建立利益補(bǔ)償機(jī)制，以此消除地方短期利益與城市群長期利益沖突帶來的負(fù)面影響。

優(yōu)化資源對接，建設(shè)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺。為保證跨區(qū)域協(xié)作精準(zhǔn)實(shí)施和資源有效配置，城市群需充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，加快搭建集各地養(yǎng)老信息發(fā)布、交流、互動為一體的養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)信息共享和數(shù)據(jù)整合。一方面，利用信息平臺對養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌、重組、整合和協(xié)調(diào)，使地方政府和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)者能夠?qū)崟r掌握資源配置情況，以實(shí)現(xiàn)政府精準(zhǔn)施策和企業(yè)服務(wù)精準(zhǔn)供給。另一方面，信息平臺數(shù)據(jù)共享能有效減少各方對合作行為的誤解和分歧，有助于推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同。

加強(qiáng)領(lǐng)域合作，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺與人才交流網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的核心優(yōu)勢是資源互通共享，城市群在統(tǒng)籌協(xié)商的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極搭建老齡產(chǎn)業(yè)博覽會、發(fā)展論壇等交流平臺，發(fā)揮各地特色逐步建立以健康養(yǎng)老為核心的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)集群，科學(xué)布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢。此外，應(yīng)重視復(fù)合型人力資源儲備和醫(yī)療護(hù)理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，一方面，可搭建平臺進(jìn)行互動交流，通過定期開展職業(yè)技能培訓(xùn)和學(xué)術(shù)交流會議，就養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和微觀實(shí)操層面進(jìn)行交流分享，也可采取人員進(jìn)修和外派專家指導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)人才雙向流轉(zhuǎn)。另一方面，發(fā)揮高等學(xué)校人才和技術(shù)資源優(yōu)勢，引導(dǎo)高等學(xué)校參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。高?？勺龊美淆g問題理論與實(shí)踐研究，指導(dǎo)地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展模式創(chuàng)新，也可通過人才引進(jìn)與培養(yǎng)，增設(shè)養(yǎng)老護(hù)理、康復(fù)醫(yī)學(xué)、老年心理學(xué)等學(xué)科，從而向社會輸送亟需的專業(yè)人才。

（作者均為西南大學(xué)國家治理學(xué)院教授）

【注：本文系2018年度重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展政策協(xié)同研究”（項(xiàng)目編號：2018ZD01）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉亞娜：《京津冀協(xié)同發(fā)展背景下養(yǎng)老模式整合與創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2017年第7期。

②黎東生：《促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展》，《中國人口報》，2020年2月14日。

責(zé)編/常妍 美編/楊玲玲

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