摘 要:“十四五”時(shí)期，面對(duì)發(fā)生深刻變化的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，在充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用和市場(chǎng)主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)空間治理能力，支撐重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間需求，構(gòu)建科學(xué)合理的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、全國(guó)共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化空間格局。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 空間格局 多中心 協(xié)調(diào)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

空間為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了平臺(tái)，所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都離不開空間支撐。空間對(duì)一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力有著重要影響，空間組織直接決定了資源配置的效率，影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)民就業(yè)、地區(qū)差距等多個(gè)方面，更決定著一個(gè)國(guó)家和民族的發(fā)展后勁，對(duì)于疆域遼闊的大國(guó)尤其如此。

當(dāng)前階段中國(guó)正處于由經(jīng)濟(jì)大國(guó)邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的城鎮(zhèn)化空間格局對(duì)黨和國(guó)家發(fā)展至關(guān)重要。2020年以來，新冠肺炎疫情波及全球，全球經(jīng)濟(jì)體系面臨嚴(yán)重危機(jī)，世界正處于百年未有之大變局。在此背景下，我國(guó)提出要加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。其中，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、全國(guó)共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化空間格局，將有助于擴(kuò)大內(nèi)需，充分釋放我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛能，為我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)格局的深刻變化中贏得先機(jī)。

構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市規(guī)模分布格局是提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必然選擇

人口持續(xù)向大城市集聚引發(fā)的小城市和偏遠(yuǎn)地區(qū)的衰落是世界上大多數(shù)國(guó)家在城鎮(zhèn)化過程中都會(huì)出現(xiàn)的問題。在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)超大城市城市病凸顯而中小城市發(fā)展動(dòng)力不足的問題[1]，不僅影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但其具體內(nèi)涵尚不明了，相關(guān)學(xué)術(shù)研究也較為缺乏。

一個(gè)好的新型城鎮(zhèn)化格局需要高效的人口規(guī)模分布結(jié)構(gòu)做支撐[2]。一直以來，學(xué)術(shù)界都有關(guān)于“到底是以發(fā)展大城市為主，還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主”的爭(zhēng)論。前者注重集聚經(jīng)濟(jì)給國(guó)家?guī)淼睦?，后者?qiáng)調(diào)小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展不足和大城市集聚不經(jīng)濟(jì)。集聚經(jīng)濟(jì)的好處得到公認(rèn)，但集聚不是無限的，過度集聚會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)、環(huán)境問題，在影響人們的身心健康和幸福感的同時(shí)，也會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率。理論上應(yīng)該存在一個(gè)最優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，做到集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化。

美國(guó)城市規(guī)模分布可以用一個(gè)冪律（power law）描述出來：人口多于Ｓ的城市的數(shù)目基本上是與AS－ａ成比例的，其中Ａ和Ｓ都為常數(shù)，指數(shù)ａ非常接近１。城市規(guī)模符合指數(shù)為１的冪律的命題通常稱為 “齊普夫定律”（Zip's Law），即“位序-規(guī)模法則”（Rank-Size Rule），這被認(rèn)為是自由市場(chǎng)機(jī)制下集聚效應(yīng)和擁塞效應(yīng)共同作用的結(jié)果[3]。但齊普夫定律只在美國(guó)、德國(guó)等個(gè)別國(guó)家得到印證，其是否適用于世界各國(guó)以及是否為績(jī)效最優(yōu)模式尚沒有得到證實(shí)。為了填補(bǔ)這一學(xué)術(shù)空白，我們基于全球136個(gè)主要國(guó)家的多年面板數(shù)據(jù)，進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目鐕?guó)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國(guó)家城市規(guī)模分布符合齊普夫定律時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效最優(yōu)（見圖1）[4]，第一次實(shí)證驗(yàn)證了這一定律的經(jīng)濟(jì)有效性，這意味著國(guó)家城市規(guī)模分布過于極化或者均衡都會(huì)帶來效率的損失，在兩種發(fā)展模式之間存在一種最優(yōu)的城市體系，這應(yīng)該就是我國(guó)一直提倡的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，我們還對(duì)近年來中國(guó)城市規(guī)模分布變化進(jìn)行追蹤研究，數(shù)據(jù)表明，近年來中國(guó)的城市體系越來越極化，反映城市規(guī)模分布情況的帕累托指數(shù)從2001年的0.92降低到2015年的0.82，逐漸遠(yuǎn)離1，偏離經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)模式。因此，未來一段時(shí)期的重要任務(wù)是引導(dǎo)我國(guó)城市體系向適度均衡的方向發(fā)展，至少這對(duì)于提高全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效是有益的。

堅(jiān)持大國(guó)多中心的城鎮(zhèn)化空間格局是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳路徑

地理學(xué)第一定律強(qiáng)調(diào)空間臨近的重要性，一個(gè)地區(qū)對(duì)周邊事物的影響會(huì)隨著距離的增加而衰減。對(duì)城市而言，中心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射距離并非是無限的。經(jīng)筆者研究，我國(guó)最高等級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市的輻射半徑為1000—1200公里左右，若超過了這個(gè)范圍，理論上需要另一個(gè)中心城市向周邊地區(qū)提供服務(wù)。我國(guó)疆域遼闊、大國(guó)的特征要求我國(guó)的城鎮(zhèn)化空間格局要堅(jiān)持多中心發(fā)展[4]。觀察我國(guó)城鎮(zhèn)化的空間格局可以發(fā)現(xiàn)，北京、上海、香港—深圳三個(gè)國(guó)家最高等級(jí)的經(jīng)濟(jì)中心城市或城市群之間的距離基本都在此范圍內(nèi)，而東南沿海也一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域。西南地區(qū)有成渝輻射依托，而西北和東北地區(qū)相對(duì)缺乏中心城市的輻射，這也是經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的重要原因之一。因此，新發(fā)展格局下的城鎮(zhèn)化要側(cè)重空間格局上的多中心發(fā)展，在西部以及東北部地區(qū)選擇合適城市作為新的國(guó)家中心城市，通過中央及地方支持，打造城市增長(zhǎng)極。通過新中心的引擎作用帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)西北發(fā)展和東北振興，逐步縮小地區(qū)差距。振興東北和西北地區(qū)的意義還在于建設(shè)強(qiáng)有力的面向東北亞和歐亞內(nèi)陸的橋頭堡，為“一帶一路”倡議的實(shí)施鋪路；促進(jìn)全國(guó)共同繁榮、為國(guó)家安全和民族統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

推動(dòng)城市間分工協(xié)作是提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段

高效率的大國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局不僅在形態(tài)上需要合理的城市規(guī)模分布和多中心空間結(jié)構(gòu)，還需要在功能上實(shí)現(xiàn)大中小城市之間、不同地區(qū)之間橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作，這是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵所在。要依據(jù)城市自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)及資源稟賦，發(fā)展各自的特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，依托便利的交通和較為發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間、不同地區(qū)之間的要素流動(dòng)和信息交流。當(dāng)前處于疫情防控常態(tài)化階段，考慮到規(guī)避就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，尤其要發(fā)揮中小城市的就業(yè)蓄水池作用，優(yōu)化中小城市的本地投資環(huán)境，加強(qiáng)中小城市的交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力提升中小城市的產(chǎn)業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)中小城市的產(chǎn)業(yè)承接能力，為大中小城市分工合作打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)需要建立創(chuàng)新合作機(jī)制，以協(xié)同創(chuàng)新推動(dòng)大中小城市之間的協(xié)同發(fā)展。

全國(guó)不同經(jīng)濟(jì)板塊和城市群之間也需要明確各自的功能定位，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全面提高國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)能級(jí)。當(dāng)前階段，京津冀城市群是中國(guó)的政治、文化中心所在，其中，北京是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中心，擁有大量的跨國(guó)公司總部和央企總部。長(zhǎng)三角城市群正致力于建設(shè)全球現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心，而上海是全國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中心，致力于建設(shè)卓越的全球城市、國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心和全球科創(chuàng)中心。珠三角城市群是探索科學(xué)發(fā)展模式試驗(yàn)區(qū)、深化改革先行區(qū)，其中，深圳擁有全國(guó)最強(qiáng)的科技轉(zhuǎn)化能力。成渝城市群是全國(guó)重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、西部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的先驅(qū)，是未來國(guó)家的制造業(yè)中心。未來，四大城市群要進(jìn)一步強(qiáng)化特色，形成優(yōu)勢(shì)分工。東北和西北地區(qū)也要尋找挖掘自身特色定位，在我國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)格局中扮演不可或缺的重要角色。

堅(jiān)持城市群或中心城市的引領(lǐng)是中小城市振興的必經(jīng)之路

我們提倡的多中心發(fā)展，并非遍地開花，而是分散式的集聚，對(duì)西北和東北地區(qū)尤其如此。當(dāng)前階段，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大增長(zhǎng)極，是我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體。在核心城市的溢出及輻射作用下，周邊地區(qū)中小城市也得到了快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。整個(gè)東南沿海地區(qū)在三大城市群的支撐下，呈現(xiàn)出了高水平的發(fā)展態(tài)勢(shì)。未來重點(diǎn)是構(gòu)建多中心的都市圈結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市和城市群承載力，發(fā)揮更大的帶動(dòng)作用。西南地區(qū)在成渝城市群的帶動(dòng)下，也呈現(xiàn)出了較好的發(fā)展勁頭，未來需要在輻射帶動(dòng)中小城市和偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展上做足文章。西北地區(qū)和東北地區(qū)要避免撒胡椒面式的發(fā)展，而是要基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)力量，優(yōu)先強(qiáng)化中心城市的自身活力，夯實(shí)城市群基礎(chǔ)，真正承擔(dān)起帶動(dòng)周邊發(fā)展的重任。中小城市加強(qiáng)自身特色定位，減少虹吸負(fù)面效應(yīng)，為未來承接中心城市輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打好基礎(chǔ)。

全面理解信息化的力量是適應(yīng)未來的需要

信息技術(shù)作為20世紀(jì)的偉大發(fā)明之一，正在深刻地影響著人們的生產(chǎn)生活。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)不僅能通過促進(jìn)知識(shí)溢出帶來生產(chǎn)率的提高，也能通過信息的高速傳遞降低交易成本，因而被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推器[5]。全球化的大背景下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化是未來全球化的重要方向。要特別關(guān)注信息化對(duì)空間經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化格局的影響。通常認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)給了小城市和偏遠(yuǎn)地區(qū)更多發(fā)展機(jī)會(huì)，但另一方面，有研究表明，由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的存在，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)大城市經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用要強(qiáng)于小城市，因此互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展有可能擴(kuò)大地區(qū)發(fā)展鴻溝[6]?；谌?00多個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)分析表明，隨著互聯(lián)網(wǎng)滲透率的提高，國(guó)家城市規(guī)模分布呈現(xiàn)先分散再集中的趨勢(shì)。也就是說，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到后期階段，會(huì)帶來國(guó)家城市規(guī)模分布的集中。當(dāng)前階段，我國(guó)城市規(guī)模分布已偏離經(jīng)濟(jì)最優(yōu)模式，并有持續(xù)極化的趨勢(shì)。考慮到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展后期可能會(huì)加劇這一趨勢(shì)，因此要及時(shí)對(duì)城市規(guī)模分布模式進(jìn)行引導(dǎo)，防止城市體系的過度極化帶來的經(jīng)濟(jì)效率和空間正義的損失。要認(rèn)真研究互聯(lián)網(wǎng)在小城市、鄉(xiāng)村乃至于偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)揮作用的機(jī)制和條件，創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，使信息化在大城市、發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也給小城市、偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展帶來更大希望，在提高全國(guó)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，兼顧空間正義與社會(huì)公平。

發(fā)揮政府在實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和全國(guó)共同繁榮的積極引導(dǎo)作用

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為自由市場(chǎng)體制下地區(qū)間存在經(jīng)濟(jì)收斂，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間差距的縮小。但完全自由市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，全球范圍來看，完全自由的市場(chǎng)機(jī)制不是常態(tài)，地區(qū)收斂也不是普遍現(xiàn)象。推動(dòng)我國(guó)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和不同空間板塊共同繁榮，缺少政府積極引導(dǎo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。需要說明的是，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，目的是塑造新的比較優(yōu)勢(shì)，帶來市場(chǎng)和企業(yè)的跟進(jìn)，最終還是要尊重和順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，政府在完成使命后要及時(shí)退出，讓市場(chǎng)發(fā)揮后續(xù)主導(dǎo)力量。

我國(guó)特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”推動(dòng)了地方政府的發(fā)展積極性，但也在一定程度上導(dǎo)致了行政壁壘的出現(xiàn)，阻礙了市場(chǎng)要素自由流動(dòng)，固化了地區(qū)間收入差距。實(shí)現(xiàn)中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和全國(guó)共同繁榮，是以國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)暢通循環(huán)為前提的，因此，未來要在發(fā)揮地方政府積極性的同時(shí)，最大程度地抑制行政壁壘的負(fù)面效應(yīng)，改革地方政府績(jī)效考核方向是必由之路。

【本文作者為華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授、中國(guó)行政區(qū)劃研究中心主任；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“ 中國(guó)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA068）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“高質(zhì)量發(fā)展背景下中國(guó)城市群多中心空間結(jié)構(gòu)與地區(qū)差距研究”（項(xiàng)目編號(hào)：41901184）、華東師范大學(xué)未來科學(xué)家和優(yōu)秀學(xué)者培育計(jì)劃項(xiàng)目“城市空間結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效及機(jī)制探索——跨國(guó)的證據(jù)”（項(xiàng)目編號(hào)：WLKXJ202010）階段性研究成果；華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院博士研究生王妤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]孫斌棟、金曉溪、林杰：《走向大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化格局——1952年以來中國(guó)城市規(guī)模分布演化與影響因素》，《地理研究》，2019年第38卷第1期，第75-84頁(yè)。

[2]陳明星：《城市化領(lǐng)域的研究進(jìn)展和科學(xué)問題》，《地理研究》, 2015第34卷第4期，第614-630頁(yè)。

[3]梁琦、陳強(qiáng)遠(yuǎn)、王如玉：《戶籍改革、勞動(dòng)力流動(dòng)與城市層級(jí)體系優(yōu)化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2013第12期，第36-59頁(yè)、第205頁(yè)。

[4]孫斌棟：《大國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局的戰(zhàn)略選擇》，《國(guó)家治理》，2018年第22期，第19-23頁(yè)。

[5]鄭世林、周黎安、何維達(dá)：《電信基礎(chǔ)設(shè)施與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》,2014年第5期，第77-90頁(yè)。

[6]李杰偉、吳思栩：《互聯(lián)網(wǎng)、人口規(guī)模與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：來自城市的視角》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2020第1期，第3-16頁(yè)。

責(zé)編：賀勝蘭 / 臧雪文

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。