摘 要:推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前國家治理中的重大敘事。由于一些體制機制的約束，目前新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現(xiàn)象。要高質(zhì)量做好“農(nóng)民進城”工作，需要堅持“以人為本”與“依法治理”相結(jié)合，堅持“政府主導(dǎo)”與“多方參與”相融合，堅持“存量優(yōu)化”與“增量加快”協(xié)同推進，通過政策同頻共振確保進城農(nóng)民“進”得安心，通過完善公共服務(wù)體系促使進城農(nóng)民“住”得下來，通過創(chuàng)新社會治理方式推動進城農(nóng)民“融”得進來。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 公共服務(wù) 社會治理

【中圖分類號】D66 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，而推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前國家治理中的重大敘事。我國正在經(jīng)歷歷史上最大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過程，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市。做好新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作，既是解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的現(xiàn)實需要，也是促進我國市場化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要課題。

當(dāng)前，我國新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作扎實推進，常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)綜合實力持續(xù)增強，城鎮(zhèn)面貌煥然一新，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著；同時，在快速推進城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民市民化工作也產(chǎn)生和積累了一些問題，對此我們需要理性看待。如何更好地做好“農(nóng)民進城”工作，高質(zhì)量推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，仍需進一步探索解決。

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作的主要問題

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而僅做到“農(nóng)民進城”并不等于實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口進入城市，只有經(jīng)濟得以自立、身份得以認(rèn)同、為社會所接納，身心都融入城市，才是真正實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。由于一些體制機制的約束，目前新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現(xiàn)象。

一是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。隨著農(nóng)村改革深入推進，農(nóng)村土地新政實施，農(nóng)民地位不斷提升，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得以進一步明確與保障。其中，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益主要包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)。當(dāng)前這種不斷增加的財產(chǎn)權(quán)益與農(nóng)村戶籍相綁定。在相關(guān)政策層面，明確了農(nóng)民進城以后“三權(quán)不變”，以此解決農(nóng)民進城落戶的后顧之憂。但在現(xiàn)實操作中，仍有諸多不確定性，農(nóng)民與其權(quán)益之間是一種“弱連接”狀態(tài)。農(nóng)民進城落戶后，這些留在農(nóng)村的資產(chǎn)如何處置尚不明晰，農(nóng)民對自己的“三權(quán)”保護仍然存在疑慮。這種農(nóng)民和農(nóng)民權(quán)益的“弱連接”導(dǎo)致農(nóng)民進城的積極性不高。相當(dāng)多的農(nóng)民寧可撂荒土地、空置農(nóng)房，在城里與農(nóng)村之間兩頭跑，也不愿意將戶口從農(nóng)村遷出去。目前部分農(nóng)民轉(zhuǎn)換城市戶籍的意愿較低，甚至在一些地方出現(xiàn)“逆城市化”發(fā)展趨勢。這導(dǎo)致了一些地方的城鎮(zhèn)化在進入關(guān)鍵時期后，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化、市民化滯后于城市空間擴張的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)實際上未能如期實現(xiàn)。

二是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“半城市化”現(xiàn)象。“半城市化”體現(xiàn)在多個方面,主要包含人口“半城市化”、土地“半城市化”以及城市空間“半城市化”，同時這三種“半城市化”之間存在著極大的相關(guān)性。從“人口”的角度來看，“半城市化”是指城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的一種不完整狀態(tài)。具體而言，就是人住在城市了，但是戶口仍然在農(nóng)村，成為“灰色人口”“流動人口”；家庭內(nèi)部一部分人的戶口遷移到了城市，另外一部分成員的戶口仍然留在城市，沒有實現(xiàn)“家庭市民化”。從“土地”的角度來看，“半城市化”是指由于土地權(quán)屬的破碎，導(dǎo)致土地差異化開發(fā)治理，土地的使用功能與物質(zhì)景觀出現(xiàn)了混雜，形成了“城鄉(xiāng)交錯帶”。從“空間”角度來看，“半城市化”地區(qū)是一種介于城市與鄉(xiāng)村之間的新型地域，即俗稱的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，其生產(chǎn)、生活方式與傳統(tǒng)的城市和鄉(xiāng)村均有著明顯不同，基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益設(shè)施建設(shè)及軟件條件明顯滯后于中心城區(qū)。“半城市化”現(xiàn)象的出現(xiàn)有著歷史的必然性，但其本質(zhì)上是一種低質(zhì)量的“城市化”，需要采取有效措施加以解決。

三是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“偽城市化”現(xiàn)象。農(nóng)民要實現(xiàn)徹底的“市民化”，需要經(jīng)歷三個階段：農(nóng)村戶口的城市化、進城農(nóng)民權(quán)益的城市化以及農(nóng)民自身意識的城市化。農(nóng)村戶口的城市化，是指農(nóng)村人口將戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，進而在形式上從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。隨著國家與地方不斷調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，農(nóng)村戶口的城市化已經(jīng)不存在太大的障礙。但是由于前述原因，很多進城農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村戶口。進城農(nóng)民權(quán)益的城市化，是指農(nóng)民進城以后，在基本公共服務(wù)方面能夠享受與城市居民相同的待遇。目前來看，經(jīng)過各方努力，進城農(nóng)民所享有的公共服務(wù)待遇確實有所提升，但在住房、教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面離真正的“市民待遇”還有一定距離。農(nóng)民自身意識的城市化，是指進城農(nóng)民在意識形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式等方面的市民化。農(nóng)村居民的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以地緣與血緣為紐帶，人脈關(guān)系單一化。進城農(nóng)民與城市居民的交往程度普遍不深，再加上部分農(nóng)民對城市中的人際交往持有恐懼情緒、戒備情緒與隔離情緒，心態(tài)上普遍存在孤獨感、壓抑感與邊緣感，并沒有真正融入城市的各個方面和各個領(lǐng)域。

以上三個階段問題的疊加，導(dǎo)致進城農(nóng)民作為具有鮮明特征的獨特社會階層，與城市戶籍居民在城市內(nèi)部形成了一種具有中國特色的“新二元社會結(jié)構(gòu)”。“新二元社會結(jié)構(gòu)” 問題如果不斷擴大，必然增加社會的不和諧因素,影響新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

處理新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作的基本原則

黨的十九大報告指出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這既是在國家戰(zhàn)略層面對新型城鎮(zhèn)化提出的思路，也是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下對“農(nóng)民進城”工作提出的更高要求。要高質(zhì)量搞好“農(nóng)民進城”工作，需要遵循若干基本原則。

第一，堅持“以人為本”與“依法治理”相結(jié)合的原則，規(guī)范推進“農(nóng)民進城”工作。新型城鎮(zhèn)化要著力解決“人的城鎮(zhèn)化”問題，實際上就是通過讓農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢龠M農(nóng)村傳統(tǒng)社會向城鎮(zhèn)現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大差別，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，而不是“物的城鎮(zhèn)化”。推進新型城鎮(zhèn)化不僅是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，同時也是推進國家治理現(xiàn)代化面臨的重大考驗。要規(guī)范推進“農(nóng)民進城”工作，必須堅持“以人為本”。在實際工作中，要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，聚焦進城農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，在住房、教育、醫(yī)療、交通、社保等多方面推出有含金量的政策，讓進城農(nóng)民住得下、有就業(yè)、能融入。此外，“農(nóng)民進城”工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須通過“法治”來實現(xiàn)其規(guī)范運行。法律制度能夠為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供合法性基礎(chǔ)。因此，需要不斷完善戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度，形成全面、科學(xué)、行之有效的農(nóng)民市民化制度框架，為新型城鎮(zhèn)化提供制度支撐與法律保障。

第二，堅持“政府主導(dǎo)”與“多方參與”相結(jié)合的原則，協(xié)同推進“農(nóng)民進城”工作。在新型城鎮(zhèn)化這一龐大的系統(tǒng)工程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作涉及土地、公安、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、人社、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)境等多個層級的政府部門。不同的層級、不同的部門應(yīng)該圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的事權(quán)清單。同時，在新型城鎮(zhèn)化中的“農(nóng)民進城”工作里，要始終發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要明確政府和市場的功能邊界，形成公平正義、運轉(zhuǎn)高效的市場環(huán)境，通過政策創(chuàng)新將市場資源引入新型城鎮(zhèn)化這一宏大場景中來。以自治組織和社會組織建設(shè)為基點，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的民主政治參與途徑，形成社會協(xié)同效應(yīng)。完善與促進市民化相關(guān)的多種社會機制，提高城市居民的接納度和包容度，實現(xiàn)社會認(rèn)同與城市接納的良性互動。健全成本分擔(dān)機制，合理確定中央政府、地方政府、企業(yè)、個人需分擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，實現(xiàn)“四個積極性”共同發(fā)力，協(xié)同推進“農(nóng)民進城”工作。

第三，堅持“存量優(yōu)化”與“增量加快”相結(jié)合的原則，持續(xù)推進“農(nóng)民進城”工作。“農(nóng)民進城”實際上可以分成兩部分進行思考，一部分是已經(jīng)進城的農(nóng)民如何實現(xiàn)“存量優(yōu)化”的問題；另一部分是尚未進城的農(nóng)民如何推進“增量加快”的問題。所謂“存量優(yōu)化”，就是通過“基本公共服務(wù)隨人走”的思路，以提高質(zhì)量為導(dǎo)向，保障進城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等公共服務(wù)與市民權(quán)利，讓進城農(nóng)民真正融進城鎮(zhèn)，推動進城農(nóng)民在“非農(nóng)化”后順利完成“市民化”。所謂 “增量加快”，就是結(jié)合不同城市的具體情況，提升城市綜合承載能力，按照農(nóng)民本身的特征，采取“自愿、有序、分類”的思路，加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。據(jù)統(tǒng)計，2019年年末全國大陸總?cè)丝?40005萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%，這與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比明顯不足。當(dāng)前需要按照黨的十九大“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”中的“加快”這一要求，通過系統(tǒng)化舉措持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化進程。

加強新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作的政策建議

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進困難，其表面原因是戶籍等各項制度改革滯后，實質(zhì)是制度改革后的利益格局調(diào)整以及由此產(chǎn)生的社會成本問題。推進新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進城”工作，既需要實現(xiàn)價值理性與工具理性的深度融合，同時也要實現(xiàn)政策環(huán)境與政策工具的互動耦合。

推動政策同頻共振，實現(xiàn)進城農(nóng)民“進”得安心

從政策文本來看，目前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作具有嚴(yán)重的“碎片化”特征。這種“碎片化”特征主要體現(xiàn)為政策協(xié)同不夠、職責(zé)條塊分割，呈現(xiàn)明顯的“弱整體性”。政策“碎片化”大大影響著新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效率與公平。必須通過健全法律法規(guī)和基礎(chǔ)制度體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的“整體性治理”。當(dāng)前，要通過制定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，促使城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為科學(xué)推動“農(nóng)民進城”工作提供有力支撐。要修改完善《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《戶口登記條例》等相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)農(nóng)村居民 “權(quán)益固化”“權(quán)戶分離”以及“帶權(quán)進城”三者有機聯(lián)系，讓進城農(nóng)民能夠“進”得安心，進而實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化率不斷提高與鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間拓展的雙重目標(biāo)。

完善公共服務(wù)體系，促使進城農(nóng)民“住”得下來

2017年11月10日，習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的主旨演講中指出：“讓人民過上好日子，是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點。”城鎮(zhèn)化本身不是目的，通過城鎮(zhèn)化讓進城農(nóng)民“過上好日子”才是目的，決不能讓“富農(nóng)民”因為進城變成了“窮市民”。農(nóng)民從農(nóng)村戶口變成城市戶口后，住房問題怎么辦？就業(yè)能不能得到有效解決？這些問題都在影響著進城農(nóng)民能否“住”得下來。這就需要基于效率、秩序與公平一體聯(lián)動的治理價值，不斷完善社會政策。需要大力發(fā)展租賃住房滿足進城農(nóng)民的居住需求；需要大力支持經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房建設(shè)，以解決低收入進城農(nóng)民的住房難問題；需要完善住房公積金制度，讓進城農(nóng)民降低購房成本。公共服務(wù)部門要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系，加強對進城農(nóng)民的技能培訓(xùn)工作，減少各項歧視性政策和差別待遇，平等提供就業(yè)崗位，提供同等的政策和資金支持，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)。只有將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障體系之中，使其能享受與城市居民相同的福利政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能“住”得下來，有“活”可干。

創(chuàng)新社會治理方式，推動進城農(nóng)民“融”得進去

通過多年持續(xù)改革，作為一種“社會屏蔽”制度的二元戶籍制度體系正在逐步消解。但是城市社會長期對進城農(nóng)民采取的“經(jīng)濟性接納”和“社會性排斥”的錯位選擇，讓一些進城農(nóng)民始終作為城市的“異質(zhì)群體”而存在，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實質(zhì)性身份轉(zhuǎn)換比較艱難。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏更多與市民互動交流的機會與途徑，在城市中的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹小單一，也進一步導(dǎo)致其社會融入度偏低。“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題本質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民的共生及共生進化的問題”，必須創(chuàng)新社會治理方式，以強有力的社區(qū)建設(shè)為進城農(nóng)民提供有效的物質(zhì)和精神幫助，強化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，增強進城農(nóng)民的城市歸屬感，推動進城農(nóng)民盡快融入城市文明。與之相對應(yīng)，也要加強對進城農(nóng)民的教育，推動進城農(nóng)民在生活觀念與行為習(xí)慣等方面全方位完成轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)其內(nèi)在維度與外在維度的“再社會化”，真正做到對城市的“心理融入”。

【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）及四川大學(xué)哲學(xué)社科青年杰出人才培育項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理重大問題研究”的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]柳發(fā)根：《和諧共生:市民化的愿景與實踐路徑——〈共生視域下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題治理研究〉書評》，《學(xué)習(xí)月刊》，2019年第3期。

[2]丁靜：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策運行的邏輯起點與理性回歸》，《求實》，2018年第6期。

責(zé)編：臧雪文 / 賀勝蘭

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