作者簡介：
楊永恒，清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國管理現(xiàn)代化研究會(huì)理事。長期從事發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、公共服務(wù)與管理等領(lǐng)域的研究工作，主持國家社科基金重大項(xiàng)目、國家自然科學(xué)基金優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目等70余項(xiàng)，出版《現(xiàn)代治理視角下的發(fā)展規(guī)劃》等學(xué)術(shù)專著4部，發(fā)表中英文論文近百篇。
【摘要】“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了全面進(jìn)步，絕大多數(shù)指標(biāo)在“十三五”期末均能完成甚至超額完成，尤其民生福祉、資源環(huán)境等領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，體現(xiàn)了我國政府以人民為中心的發(fā)展理念，以及在保障民生、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等方面的突出成就。“十四五”規(guī)劃指標(biāo)選擇，要緊扣高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，在指標(biāo)選擇上要盡量實(shí)現(xiàn)幾個(gè)轉(zhuǎn)變：從數(shù)量轉(zhuǎn)為質(zhì)量、從規(guī)模轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)、從過程轉(zhuǎn)為結(jié)果、從物的發(fā)展轉(zhuǎn)為人的發(fā)展、從“有沒有”轉(zhuǎn)為“好不好”。對(duì)此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，可增加反映經(jīng)濟(jì)增長效率和質(zhì)量的指標(biāo)；在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，列入更多反映民生保障和公共服務(wù)提檔升級(jí)的指標(biāo)；在創(chuàng)新領(lǐng)域，要從研發(fā)投入指標(biāo)轉(zhuǎn)向研發(fā)產(chǎn)出指標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的重要作用。
【關(guān)鍵詞】“十三五” 規(guī)劃 “十四五” 指標(biāo) 【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是我國發(fā)展史上極不平凡的五年。面對(duì)百年未有之大變局帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我國高效應(yīng)對(duì)突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，全面建成小康社會(huì)取得了決定性勝利，為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程奠定了更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會(huì)將于2020年10月26日至29日在北京召開，研究制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議。在“十三五”規(guī)劃收官之年，本文旨在總結(jié)“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要成就，并對(duì)“十四五”時(shí)期國家發(fā)展的若干重要問題進(jìn)行展望。
“十三五”時(shí)期我國各方面發(fā)展概況
一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺(tái)階，增長動(dòng)力進(jìn)一步優(yōu)化。2019年，我國GDP總量達(dá)到99.1萬億元，接近100萬億元人民幣，穩(wěn)居世界第二。我國GDP占全球的比重從2016年的14.7%上升到2019年的16.4%。2016-2019年我國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的年均貢獻(xiàn)率為29.4%，遠(yuǎn)高于美國同期17.3%的水平，成為帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長的火車頭。作為14億多人口的大國，2019年人均GDP首次突破1萬美元大關(guān)，為“十四五”時(shí)期躋身高收入國家行列奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2016-2019年，消費(fèi)對(duì)GDP增長貢獻(xiàn)率平均在60%以上，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的最重要?jiǎng)恿?，凸顯了內(nèi)需特別是消費(fèi)對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的壓艙石作用。“十三五”時(shí)期，受中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情影響，我國進(jìn)出口增速出現(xiàn)波動(dòng)，但依然保持全球貨物貿(mào)易第一大國的地位。2019年，中國貨物貿(mào)易占世界貨物貿(mào)易總量的12%，比排名第二的美國高約1個(gè)百分點(diǎn)。
二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)方面糧食安全保障能力穩(wěn)步提升。“十三五”期間，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，基本實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)。制造業(yè)不斷向中高端邁進(jìn)。2019年，高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達(dá)14.4%，較2015年增加了2.6個(gè)百分點(diǎn)。服務(wù)業(yè)“穩(wěn)定器”作用進(jìn)一步增強(qiáng)。2020年上半年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為56.5%，較2015年提高近6個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，成為驅(qū)動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。2014-2019年，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP的比重從26.1%上升到36.2%；對(duì)GDP增長的貢獻(xiàn)率始終保持在50%以上，2019年達(dá)到67.7%，均高于三次產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP增長的貢獻(xiàn)率。
三是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成效顯著，科技引領(lǐng)作用更加凸顯?？萍纪度肓Χ瘸掷m(xù)增強(qiáng)。2019年，我國研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重為2.23%，較2015年提高了0.17個(gè)百分點(diǎn)。截至2020年6月末，我國每萬人口發(fā)明專利擁有量達(dá)到14.3件，提前完成了“十三五”規(guī)劃期末12件的目標(biāo)。專利質(zhì)量顯著提高。2019年末，國內(nèi)發(fā)明類專利和實(shí)用新型專利授權(quán)數(shù)占全部國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)的78.2%，較2015年提高了近8個(gè)百分點(diǎn)?？萍贾平?jīng)濟(jì)動(dòng)力更加強(qiáng)勁。2019年，我國科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到59.5%，較2015年提高了4個(gè)百分點(diǎn)，接近“十三五”規(guī)劃期末60%的目標(biāo)。
四是社會(huì)發(fā)展水平持續(xù)提升，民生福祉明顯改善。2019年，居民人均可支配收入是30733元，剔除價(jià)格因素后約為2010年的1.98倍，預(yù)計(jì)2020年底可以實(shí)現(xiàn)比2010年翻一番。2016-2019年城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計(jì)5378萬人，提前完成了“十三五”規(guī)劃期末5000萬人的目標(biāo)。2019年，常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率44.4%，完成或接近完成“十三五”規(guī)劃期末60%和45%的目標(biāo)。民生服務(wù)水平持續(xù)提升。2019年，我國養(yǎng)老和醫(yī)療參保人數(shù)分別為9.67億人、13.54億人，分別較2015年增加1.09億人和6.89億人。2019年居民平均預(yù)期壽命達(dá)77.3歲，比世界平均預(yù)期壽命高近5歲，接近美國等發(fā)達(dá)國家水平。2019年，我國九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)94.8%，高中階段毛入學(xué)率達(dá)89.5%，勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限為10.7年，完成或接近完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。改革開放至今，中國有8億多人口脫貧，占同期全球減貧人口總數(shù)的70%以上，創(chuàng)造了人類社會(huì)史無前例的發(fā)展奇跡。中國人類發(fā)展指數(shù)從1978年的0.410上升到2018年的0.758，是聯(lián)合國發(fā)布該指數(shù)以來唯一從低人類發(fā)展水平跨越到高人類發(fā)展水平的國家。
五是能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善。“十三五”時(shí)期，我國在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中取得了重大成效，藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)成效顯著，空氣和水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)。節(jié)能降耗減排取得突出成效。2019年，單位GDP二氧化碳排放下降4.1%，比2015年累計(jì)下降18.4%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)；萬元GDP水耗67立方米，累計(jì)下降20.6%，接近“十三五”規(guī)劃目標(biāo)23%；萬元GDP能耗為0.49噸標(biāo)煤，累計(jì)下降13.2%，接近 “十三五”規(guī)劃目標(biāo)15%。2019年，我國非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15.3%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)15%。天然林資源恢復(fù)性增長持續(xù)加快。2018年，全國森林面積為2.2億公頃，森林覆蓋率為22.96%，接近 “十三五”規(guī)劃目標(biāo)23.04%；森林蓄積量為175.6億立方米，完成了165億立方米的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。全國環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善。2019年，全國337個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為82%，細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市的平均濃度顯著下降為40微克/立方米，均提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。地表水環(huán)境質(zhì)量總體得到改善。2019年，全國地表水監(jiān)測的1931個(gè)水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）中，Ⅰ—Ⅲ類水體比例為74.9%，劣Ⅴ類水體比例為3.4%，比2015年下降6.3個(gè)百分點(diǎn)，均提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)?；瘜W(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化合物等主要污染物排放量大幅下降，2018年已累計(jì)減少11.9%、15%、23.9%、24.7%，均提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。
六是改革開放深入推進(jìn)，創(chuàng)新創(chuàng)造活力持續(xù)增強(qiáng)。“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，我國在世界銀行開展的營商環(huán)境全球排名大幅提升，從2015年的84位上升至第31位，連續(xù)兩年躋身全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。財(cái)稅改革深入推進(jìn)，減稅降費(fèi)等政策效應(yīng)明顯。2016-2020年上半年累計(jì)實(shí)現(xiàn)實(shí)際減稅降費(fèi)6.78萬億元，預(yù)計(jì)“十三五”期間實(shí)際減稅降費(fèi)規(guī)模將超過7.78萬億元。“一帶一路”建設(shè)成就斐然，我國在國際舞臺(tái)的影響力不斷擴(kuò)大。人民幣國際化扎實(shí)推進(jìn)。2016年人民幣正式加入了國際貨幣基金組織SDR特別提款權(quán)貨幣籃子，成為全球主要儲(chǔ)備貨幣。目前，人民幣已是全球第五大支付貨幣和官方外匯儲(chǔ)備貨幣，全球70多家央行已將人民幣納入官方儲(chǔ)備。
總體來看，“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了全面進(jìn)步，除服務(wù)業(yè)增加值比重、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度等少量指標(biāo)外，絕大多數(shù)指標(biāo)在“十三五”期末均能完成甚至超額完成，尤其是在民生保障、資源環(huán)境等領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，體現(xiàn)了我國政府以人民為中心的發(fā)展理念，以及在保障民生福祉、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的突出成就。
“十四五”時(shí)期的新形勢(shì)、新要求
黨的十九大指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，突如其來的新冠肺炎疫情促使大變局加速演進(jìn)，中華民族偉大復(fù)興面臨前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。適應(yīng)新時(shí)期的新要求，必須處理好下面的幾個(gè)問題和挑戰(zhàn)。
一是如何平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系。在過去較長時(shí)期內(nèi)，GDP增速都是我國五年規(guī)劃的重要指標(biāo)。GDP增速雖然是預(yù)期性指標(biāo)，但長期以來，一些地方政府視其為十分重要的發(fā)展指標(biāo)，層層加碼，事實(shí)上成為“指揮棒”。為保持高速經(jīng)濟(jì)增長，政府進(jìn)行了大量的公共投資項(xiàng)目，由于公共投資項(xiàng)目的效率相對(duì)低下，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量下降，又不得不為了維持增速進(jìn)一步加大公共投資，從而陷入惡性循環(huán)，違背了高質(zhì)量發(fā)展的要求。若繼續(xù)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高速增長，容易扭曲地方政府行為，擴(kuò)大低效率投資，并對(duì)市場主體形成擠出效應(yīng)。
二是如何推動(dòng)居民收入較快增長。2019年，我國人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，處于世界銀行定義的中高收入國家水平，接近高收入國家水平（約1.2萬美元）；但人均居民可支配收入僅為3.1萬人民幣，略高于世界銀行中等收入群體的下限水平（約2.5萬人民幣）。2019年，居民人均可支配收入為30733元，約占人均GDP的43.3%；而2018年，美國居民人均可支配收入5.3萬美元（PPP），約占人均GDP的84.4%。改革開放四十年來，我國居民人均可支配收入年均增速約為8.7%，落后于GDP年均增速9.8%。經(jīng)濟(jì)增長的好處如何更多地相應(yīng)轉(zhuǎn)化為居民收入和財(cái)富的增加，還有待進(jìn)一步思考。
三是如何提升創(chuàng)新尤其是基礎(chǔ)創(chuàng)新能力。2019年，我國R&D支出達(dá)22143.6億元，再創(chuàng)歷史新高，絕對(duì)數(shù)僅次于美國；但R&D支出占GDP比重為2.23%，低于美國2.8%和日本3.2%的水平。當(dāng)前，基礎(chǔ)研究已經(jīng)日益成為推動(dòng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要源泉和動(dòng)力。但我國基礎(chǔ)研究投入欠缺，導(dǎo)致原始創(chuàng)新薄弱，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本改變。2019年，我國基礎(chǔ)研發(fā)投入僅為1335.6億元，約占R&D支出的6%，遠(yuǎn)低于美國約15%的水平。我國發(fā)明專利申請(qǐng)量已連續(xù)8年位居世界第一，在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織2019年發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)中，中國雖然上升到了第14位，但是與美、英、德等創(chuàng)新性國家相比仍有較大差距。專利轉(zhuǎn)化率低，市場競爭力不足。根據(jù)國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局《2019年中國專利調(diào)查報(bào)告》，我國有效專利實(shí)施率僅為49.4%，其中企業(yè)為63.7%，科研單位為38%，而高校僅為13.8%。
四是如何在更高水平上滿足人民群眾美好生活需要。近年來，按照“廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、促發(fā)展”的建設(shè)理念，我國公共服務(wù)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了較高的覆蓋率，解決了“從無到有”的問題，但覆蓋質(zhì)量不高、服務(wù)水平和效能不足的問題依然突出。2017年，我國平均44萬人擁有一個(gè)圖書館，平均輻射半徑約為57千米。按照國際圖聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，每5萬人擁有1所圖書館，有效服務(wù)半徑為4千米。截至2019年前三季度，我國各類養(yǎng)老床位數(shù)約為754.6萬張，約占全國60歲以上人口的3%，遠(yuǎn)低于主要國家5%-7%的水平。隨著大量外來人口遷入城市，過去按照行政層級(jí)和戶籍人口來規(guī)劃配置教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的做法，越來越捉襟見肘，供需矛盾日益突出。公共服務(wù)面臨著從數(shù)量向質(zhì)量、從規(guī)模向結(jié)構(gòu)、從“有沒有”向“好不好”的轉(zhuǎn)變。“十四五”時(shí)期，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給要不斷匹配人民群眾豐富多樣且不斷變化升級(jí)的需求。
五是如何實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的綠色發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存與健康的物質(zhì)基礎(chǔ)，是可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。我國較長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)高速增長，在生態(tài)環(huán)境、能源、資源等方面遺留了較多的歷史欠賬，例如大氣、水、土壤的污染特征仍然突出。近年來，我國單位GDP能耗、水耗和碳排放總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但依然高于主要發(fā)達(dá)國家。2017年，中國單位GDP能耗大約是美國的2.1倍，德國的2.6倍。近年來，隨著網(wǎng)購、快遞、外賣等新消費(fèi)業(yè)態(tài)的飛速發(fā)展，外包裝、塑料、固體廢物和廢水等垃圾量急劇增長。而綠色消費(fèi)、綠色出行的理念還有待被社會(huì)公眾普遍接受。
六是如何提升政府管理社會(huì)和服務(wù)民生的能力。隨著市場化改革的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展日趨成熟，對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握也更加精準(zhǔn)，調(diào)控市場的手段比西方更多，市場主體也具備了相當(dāng)?shù)幕盍?，未來保持相?duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該不是難題。然而，我國在社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的能力相對(duì)薄弱，由于國情、體制和文化等差異，也很難從世界其他國家找到可以復(fù)制的模式。這些領(lǐng)域恰恰是滿足“人民群眾美好生活需要”、解決“不平衡不充分發(fā)展”的關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)政府在民生和社會(huì)領(lǐng)域的管理能力應(yīng)該是“十四五”時(shí)期我國的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。
對(duì)“十四五”規(guī)劃指標(biāo)的建議
規(guī)劃指標(biāo)是發(fā)展目標(biāo)的具體化和數(shù)量表現(xiàn)，是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)市場行為的重要載體，也是面向社會(huì)和公眾的承諾。規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選擇，本身就具有強(qiáng)烈的信號(hào)功能，在規(guī)劃編制中具有十分重要的作用。“十四五”規(guī)劃指標(biāo)選擇，要緊扣高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，在指標(biāo)選擇上要盡量實(shí)現(xiàn)幾個(gè)轉(zhuǎn)變：從數(shù)量轉(zhuǎn)為質(zhì)量、從規(guī)模轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)、從過程轉(zhuǎn)為結(jié)果、從物的發(fā)展轉(zhuǎn)為人的發(fā)展、從“有沒有”轉(zhuǎn)為“好不好”。優(yōu)化“十四五”規(guī)劃指標(biāo)，有助于形成正確的發(fā)展導(dǎo)向。
一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，建議淡化GDP增速指標(biāo)，增加反映經(jīng)濟(jì)增長效率和質(zhì)量的指標(biāo)。 “十四五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不應(yīng)該再強(qiáng)調(diào)增長速度有多快，而是質(zhì)量有多好、效率有多高。建議保留“十三五”規(guī)劃的全員勞動(dòng)生產(chǎn)率指標(biāo)，新增新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、居民消費(fèi)貢獻(xiàn)率、資本產(chǎn)出率（GDP/資本形成總額）等反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升的指標(biāo)。
二是在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，規(guī)劃指標(biāo)要反映以人民為中心的發(fā)展思想，更加突出對(duì)每一位個(gè)體的賦能，要列入更多反映民生保障和公共服務(wù)提檔升級(jí)的指標(biāo)。建議增加萬人幼兒園、萬人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位、萬人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職業(yè)護(hù)理員、文化體育設(shè)施密度等反映公共設(shè)施覆蓋水平的指標(biāo)。建議用更能反映健康質(zhì)量的人均健康預(yù)期壽命替代人均預(yù)期壽命。2018年，我國人均預(yù)期壽命是77歲，而人均健康預(yù)期壽命是68.7歲，說明我國老百姓平均有8年生活在不健康狀況下。建議新增居民養(yǎng)老金替代率和醫(yī)療費(fèi)用自付率指標(biāo)，替代原有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率，以衡量我國養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平，從覆蓋率轉(zhuǎn)向保障水平。
三是在創(chuàng)新領(lǐng)域，要從研發(fā)投入指標(biāo)轉(zhuǎn)向研發(fā)產(chǎn)出指標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的重要作用。建議保留科技貢獻(xiàn)進(jìn)步率指標(biāo)，刪除R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、每萬人發(fā)明專利擁有指標(biāo)。建議新增基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度指標(biāo)，即基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重，以引導(dǎo)提升原始創(chuàng)新能力。新增專利密集型產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重，以反映知識(shí)產(chǎn)權(quán)（專利）密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。此外，要繼續(xù)保留“十三五”規(guī)劃提出的資源環(huán)境類指標(biāo)，并進(jìn)一步提高指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。
“十四五”時(shí)期可重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域
“十四五”時(shí)期，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、提供高質(zhì)量公共服務(wù)、保障民生福祉、促進(jìn)公平正義、增強(qiáng)人民選擇自由、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等，將是滿足人民美好生活需要的重要內(nèi)容，也是中國未來促進(jìn)健康、持續(xù)、包容、協(xié)調(diào)的人類發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)所在。
第一，以有效消費(fèi)引領(lǐng)更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更有活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國經(jīng)濟(jì)依靠投資驅(qū)動(dòng)增長的模式難以為繼；在中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情全球蔓延的形勢(shì)下，出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率也存在較大不確定性；消費(fèi)尤其是高質(zhì)量、供需匹適的消費(fèi)將成為維持中國經(jīng)濟(jì)增長的最穩(wěn)定、最持久的動(dòng)力。擴(kuò)大有效供給、挖掘消費(fèi)潛力，有助于推動(dòng)形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。
一是以擴(kuò)大消費(fèi)引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長。中國最大的優(yōu)勢(shì)是人口規(guī)模，14億多人民日益增長的美好生活需要是擴(kuò)大消費(fèi)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的源動(dòng)力。隨著我國人均GDP突破1萬美元并開啟邁向高收入國家的進(jìn)程，居民消費(fèi)需求將不斷釋放，再加上我國巨大人口規(guī)模以及最具成長性的中等收入群體，必將帶動(dòng)服務(wù)消費(fèi)進(jìn)入新一輪快速增長階段，成為擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。針對(duì)文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等消費(fèi)熱點(diǎn)和供給短板領(lǐng)域，充分調(diào)動(dòng)政府、市場和社會(huì)的力量，加大多樣化、高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)供給，這不僅有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，而且有助于滿足居民多樣化的消費(fèi)需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展。
二是擴(kuò)大居民收入，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。居民收入是增強(qiáng)居民消費(fèi)能力的基礎(chǔ)，也是擴(kuò)大居民選擇自由的前提。應(yīng)進(jìn)一步改革財(cái)稅政策和社保體制，降低居民各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高居民收入在國民收入初次分配中的比重，確保居民收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長。完善社會(huì)保障體系，縮小居民收入分配差距，提高低收入人群的消費(fèi)能力。建議盡快出臺(tái)房地產(chǎn)稅，在增加地方政府稅源的同時(shí)，形成房地產(chǎn)市場的良性調(diào)節(jié)機(jī)制，降低城市居民尤其是低收入階層、新市民的住房成本，增加居民的可支配收入。
三是尊重居民消費(fèi)選擇權(quán)，擴(kuò)大有效消費(fèi)。當(dāng)前，一些限制居民消費(fèi)自由的行政性干預(yù)和限制，如汽車限行限購、住房限購等，在某種程度上抑制了居民真實(shí)的消費(fèi)需求，扭曲了市場真實(shí)的供求關(guān)系，不利于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、供需匹適的居民消費(fèi)。建議充分發(fā)揮市場機(jī)制在居民消費(fèi)領(lǐng)域的作用，逐步清理和取消各種限制居民消費(fèi)選擇權(quán)的措施和規(guī)定；逐步落實(shí)帶薪休假制度以及彈性工作制，還居民的旅游出行選擇權(quán)。在惠民服務(wù)中探索“補(bǔ)供方”與“補(bǔ)需方”相結(jié)合的補(bǔ)貼模式，鼓勵(lì)發(fā)放市民消費(fèi)卡，將消費(fèi)選擇權(quán)交給居民，變被動(dòng)消費(fèi)為主動(dòng)消費(fèi)。
第二，提供更加充足、更加均衡、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。一是要建立全生命周期的教育和健康服務(wù)體系，促進(jìn)擴(kuò)容、提質(zhì)、升級(jí)。實(shí)現(xiàn)公共教育體系“向前延伸”到學(xué)前教育，解決適齡兒童“入園難”“入園貴”的問題，“向后延伸”到高中教育和職業(yè)教育。2017年，我國預(yù)期受教育年限為13.8年，低于英國17.4年、美國16.5年、日本15.2年的水平。投資教育，就是投資未來。建議將高中納入免費(fèi)教育范疇，全面普及12年教育，進(jìn)一步提升國民人力資本積累，賦能國家長遠(yuǎn)發(fā)展。加快建立全生命周期的健康服務(wù)體系，促進(jìn)醫(yī)防協(xié)同，控制慢性病危險(xiǎn)因素，強(qiáng)化規(guī)范診療，提高居民健康水平和生活質(zhì)量。為了扭轉(zhuǎn)健康工作的理念，建議用人均健康預(yù)期壽命替代人口預(yù)期壽命，作為衡量健康發(fā)展水平的指標(biāo)。
二是建立更廣覆蓋、更高質(zhì)量、更加均衡的公共服務(wù)體系。地方各級(jí)政府應(yīng)以常住人口為依據(jù)，規(guī)劃建設(shè)教育、醫(yī)療、文體、公租房等公共設(shè)施；將外來人口納入公共服務(wù)體系，尤其是要保障外來人口學(xué)齡子女享有義務(wù)教育。推廣“總分校（院、館）”模式，促進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)公共資源向城鄉(xiāng)基層的輻射和延伸。大幅度提高鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生、文化專干等的待遇水平，確保其收入不低于甚至高于城市同等職位。統(tǒng)籌文化、衛(wèi)生、教育、民政、社會(huì)保障、就業(yè)等行業(yè)主管部門在城鄉(xiāng)基層的公共資源投入，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，發(fā)揮綜合效能。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)和社會(huì)資本參與學(xué)前教育、健康養(yǎng)老、文化娛樂、體育建設(shè)、旅游休閑、家政服務(wù)等消費(fèi)熱點(diǎn)和供給短板領(lǐng)域。
三是建立多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老齡人口多層次、多樣化的需求。中國正在進(jìn)入快速老齡化階段，單單依靠政府力量難以解決規(guī)模日益擴(kuò)大、需求日益多樣化的養(yǎng)老需求。建議完善政策環(huán)境，鼓勵(lì)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)（企業(yè)和社會(huì)組織）以委托運(yùn)營、PPP等模式參與養(yǎng)老服務(wù)供給，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)、擴(kuò)容，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。
四是加強(qiáng)公共服務(wù)供給的財(cái)政保障，重點(diǎn)保障基層和中西部地區(qū)的公共服務(wù)資金需求。進(jìn)一步理順中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，充分發(fā)揮公共財(cái)政的導(dǎo)向作用，通過稅收政策、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)計(jì)劃來促進(jìn)財(cái)政性公共服務(wù)資金的公平配置，尤其是要解決基層政府、廣大中西部地區(qū)財(cái)力不足、公共服務(wù)缺乏財(cái)力保障的問題。
第三，構(gòu)建更常態(tài)化、更多元化、更具長效性的減貧機(jī)制。2020年，中國將全面建成小康社會(huì)。如何鞏固和提升脫貧成果、實(shí)現(xiàn)脫貧后不返貧，是關(guān)鍵所在。
一是要加大教育扶貧力度，增強(qiáng)減貧內(nèi)生動(dòng)力。建議在貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)率先全面普及含小學(xué)、初中和高中階段的12年免費(fèi)教育，由中央財(cái)政予以全額保障，并將12年免費(fèi)教育普及率納入當(dāng)?shù)乜冃Э己梭w系。大幅提高貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教師收入水平和待遇，確保優(yōu)秀教師進(jìn)得來、留得下、待得住。
二是加大城鄉(xiāng)貧困人口的社會(huì)保障水平。通過將貧困人口納入社會(huì)保障體系、再就業(yè)培訓(xùn)等方式，實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化的減貧。提高農(nóng)村居民保障水平，提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，確保救濟(jì)款項(xiàng)按時(shí)發(fā)放。重點(diǎn)解決新農(nóng)合政策下報(bào)銷比例低、醫(yī)療費(fèi)用偏高等問題，切實(shí)緩解農(nóng)村參保群眾因病致貧、因病返貧的問題。
三是建立全社會(huì)共同參與的扶貧機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量的參與。鼓勵(lì)企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)扶貧等方式參與扶貧，幫助貧困人口脫貧。完善稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織通過捐贈(zèng)等方式支持扶貧工作，形成全社會(huì)共同關(guān)心扶貧工作的良好格局。
第四，營造更加綠色、更加和諧、更可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境。一是加大污染防治力度。重點(diǎn)解決大氣、水和土壤的污染問題，可通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)來減少大氣污染物和溫室氣體的排放。進(jìn)一步完善政策法規(guī)，加大執(zhí)法力度，逐步調(diào)整導(dǎo)致污染的生產(chǎn)和消費(fèi)模式。通過管制、價(jià)格政策、宣傳教育等舉措，鼓勵(lì)發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人選擇低污染的產(chǎn)品和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)污染防治的目標(biāo)。
二是大力發(fā)展清潔能源。大力支持水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、氫能等清潔能源發(fā)展，完善政策措施解決清潔能源資源富集區(qū)與需求區(qū)分布錯(cuò)位的問題，實(shí)現(xiàn)清潔能源的有效利用。通過逐步取消化石能源補(bǔ)貼、推進(jìn)碳排放權(quán)交易等舉措，鼓勵(lì)消費(fèi)者、企業(yè)和投資者使用清潔技術(shù)，加快淘汰落后技術(shù)，鼓勵(lì)低碳技術(shù)創(chuàng)新等。
三是提高生態(tài)環(huán)保意識(shí)。倡導(dǎo)居民綠色生活方式，避免過度消費(fèi)、奢侈浪費(fèi)等行為，減少城市垃圾產(chǎn)生量。持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，建設(shè)“無廢城市”。在全社會(huì)倡導(dǎo)綠色出行理念，減少城市擁堵和機(jī)動(dòng)車污染，完善公共交通體系，提高市民公交出行體驗(yàn)。
第五，提升政府在民生和社會(huì)領(lǐng)域的治理能力。一是堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展導(dǎo)向。推動(dòng)地方政府的工作重點(diǎn)從“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”轉(zhuǎn)向“擴(kuò)大民生福祉”，突出對(duì)每一位個(gè)體的賦能：生存能力（健康）、發(fā)展能力（教育）、選擇能力（收入），促進(jìn)人的全面發(fā)展。要提高政府在民生和社會(huì)領(lǐng)域的管理能力，充分尊重和發(fā)揮基層政府在民生服務(wù)中的主體地位，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)與公眾需求相匹配。
二是弱化GDP導(dǎo)向，構(gòu)建科學(xué)的績效指標(biāo)體系。未來繼續(xù)維持高速增長的邊際成本太大，代價(jià)過高，尤其是在資源、環(huán)境、能源等方面，是得不償失的。要建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的績效指標(biāo)體系，突出經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新效率、民生改善和可持續(xù)發(fā)展等。
三是更加注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用。滿足人民群眾美好生活需要，單靠政府的力量很難解決。要充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用，有序推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，擴(kuò)大付費(fèi)可得、價(jià)格合理、優(yōu)質(zhì)安全的非基本公共服務(wù)供給。加大政府面向中小民營企業(yè)購買公共服務(wù)的力度，探索基層公共服務(wù)設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營模式。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)和社會(huì)資本參與學(xué)前教育、健康養(yǎng)老、文化娛樂、體育建設(shè)、旅游休閑、家政服務(wù)等消費(fèi)熱點(diǎn)和供給短板領(lǐng)域。
四是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字時(shí)代的公共治理。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在擴(kuò)大產(chǎn)品供給、提升經(jīng)濟(jì)效率、方便群眾生活的同時(shí)，也面臨著安全、道德、倫理、隱私等方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)傳統(tǒng)公共治理方式提出了全面而深刻的挑戰(zhàn)。適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新趨勢(shì)和應(yīng)對(duì)數(shù)字治理新挑戰(zhàn)，應(yīng)堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管原則，推行敏捷迭代監(jiān)管理念，建立符合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制，平衡好業(yè)界訴求與消費(fèi)者權(quán)益，包容創(chuàng)新與規(guī)范運(yùn)營之間的關(guān)系，解決好道德倫理風(fēng)險(xiǎn)和法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，讓數(shù)字創(chuàng)新更多地惠及到全社會(huì)。
（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長）
【參考文獻(xiàn)】
① 楊永恒等主編：《中國人類發(fā)展報(bào)告特別版》，北京：中譯出版社，2019年。
② 楊偉民、王志剛：《經(jīng)濟(jì)增速何以轉(zhuǎn)正：基于供需的結(jié)構(gòu)分析》，《財(cái)新周刊》，2020年第34期。
③ 董煜：《把握“十四五”大方向，尋找未來五年新機(jī)遇》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2020年第5期。
責(zé)編/常妍 美編/陳琳
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