摘 要:作為四川省首批國家級水利風景區(qū)，綿陽市仙海水利風景區(qū)多年來積極踐行新發(fā)展理念，在充分利用山水自然資源和文化資源基礎上，結合水利工程、新型城鎮(zhèn)化建設、生態(tài)文明建設，通過體制機制創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境修復、開發(fā)與保護并重、旅游富民等，實現(xiàn)了社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益同步提升，走出了一條保水富民融合發(fā)展之路，打造出“綠水青山就是金山銀山”的實踐樣板。

關鍵詞:綠水青山 提質增效 協(xié)同發(fā)展 頂層設計

【中圖分類號】C915 【文獻標識碼】B

綿陽市仙海水利風景區(qū)是四川省首批國家級水利風景區(qū)，是綿陽唯一以旅游度假為主導產業(yè)的正縣級開發(fā)園區(qū)。景區(qū)依托被譽為“第二個都江堰”的武都引水工程骨干囤蓄水庫——沉抗水庫而建，水庫控制流域面積13.8平方公里，正常蓄水位529米，是以灌溉為主兼有城市供水、發(fā)電、水產養(yǎng)殖、旅游等綜合利用的水利樞紐工程。仙海水利風景區(qū)充分發(fā)揮水庫型景區(qū)優(yōu)勢，堅持水利開發(fā)與保護并重，推進旅游與生態(tài)、文化等產業(yè)深度融合，打造集“水景觀光、休閑度假、運動養(yǎng)生、科普教育”于一體的西部一流水利風景區(qū)，開創(chuàng)多渠道、多主體、多形式投入新格局，已成為促進居民增收、推動鄉(xiāng)村振興、拉動經(jīng)濟增長的新引擎。

2020年9月3日—5日，人民智庫課題組深入仙海水利風景區(qū)，針對景區(qū)建設高質量發(fā)展實踐成效進行問卷調查和實地調研，并結合當前時代主題以及景區(qū)發(fā)展面臨的形勢與挑戰(zhàn)，圍繞如何進一步推動景區(qū)提質增效、如何進一步推動更高質量發(fā)展等問題，與景區(qū)主要負責干部進行座談，重點了解仙海水利工作者對水利風景區(qū)未來發(fā)展的認識與期待。

仙海水利風景區(qū)高質量發(fā)展的基礎與現(xiàn)狀

破除體制機制障礙，積極探索景區(qū)管理與資源開發(fā)利用新路徑

黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期”。實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展，是保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是當前必須跨越的關口，而要想順利實現(xiàn)這一目標，就必須構建起推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的體制機制。近年來，綿陽市仙海水利風景區(qū)實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制，以水利風景區(qū)建設為地方事務的核心抓手，總攬鎮(zhèn)政府、度假區(qū)以及A級景區(qū)各項事業(yè)的建設發(fā)展，通過實行“四塊牌子，一套班子”極具特色的合署辦公行政機制，高效集中行政事權，統(tǒng)管景區(qū)內行政事務管理、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域經(jīng)濟建設以及公益、文化、體育等多種社會事業(yè)的協(xié)同高質量發(fā)展，一體化推動了景區(qū)水環(huán)境保護、水生態(tài)修復、水資源利用與經(jīng)濟社會發(fā)展有機結合，積極探索出經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相互促進的實踐道路，用發(fā)展的成就印證了“綠水青山就是金山銀山”的深刻內涵。

在我國，加強水利風景區(qū)的建設與管理，是實現(xiàn)由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、資源水利和可持續(xù)發(fā)展水利目標發(fā)展的重要組成部分。目前，我國水利風景區(qū)的建設及管理工作主要由水利風景區(qū)管理機構負責，但景區(qū)除了有水行政主管部門直接管理外，還有地方各級政府以及流域內相關部門的間接參與管理，這在一定程度上造成在開發(fā)水利風景資源時，由于資源權屬上劃分不明晰，極易出現(xiàn)相關部門各自為政、多頭管理和難以協(xié)調等現(xiàn)象。而仙海水利風景區(qū)在景區(qū)管理體制機制上的創(chuàng)新與突破，讓景區(qū)管理有了更加充分的自主權，不僅確保了景區(qū)開發(fā)與保護并重的主基調，而且能夠充分發(fā)揮地處“劍門蜀道”“九寨環(huán)線”及綿陽科技城近郊的區(qū)位優(yōu)勢，大力招商選資、培育景區(qū)景觀，優(yōu)化營商環(huán)境，加快基礎設施建設，形成以旅游促招商、以招商帶發(fā)展的良性循環(huán)格局，使水利風景區(qū)優(yōu)勢得到充分彰顯。

堅持開發(fā)與保護并重，構建人與自然和諧共生的良好局面

民生為上，治水為要。黨的十八大以來，習近平總書記把治水興水作為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的長遠大計來抓，推動我國水利事業(yè)改革發(fā)展取得新的歷史性成就。習近平總書記指出：“良好生態(tài)本身蘊含著無窮的經(jīng)濟價值，能夠源源不斷創(chuàng)造綜合效益，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。”無論是從“水患”向“水安全”的華麗轉身，還是從“水生態(tài)”向“水經(jīng)濟”的持續(xù)邁進，書寫生態(tài)文明的“水樣本”，全國各地都在持續(xù)用力、久久為功。“綠水青山”一直是仙海水利風景區(qū)發(fā)展的標桿。此外，獨特的資源稟賦和自然條件，決定了仙海水利風景區(qū)旅游與興水治水之間關系的源遠流長、相得益彰。

仙海水利風景區(qū)堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，做好生態(tài)建設“加法”和污染防治“減法”，始終踐行“絕不讓一滴污水流入仙海湖”的莊嚴承諾，持續(xù)推進優(yōu)化產業(yè)結構和經(jīng)濟轉型升級，堅持“退二進三、優(yōu)化一產”，規(guī)范關停、搬遷轄區(qū)內所有“環(huán)境不友好”企業(yè)；優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，大力發(fā)展第三產業(yè)，為綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展奠定了基礎，使之成為綿陽市范圍內旅游業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)相結合的園區(qū)。此外，景區(qū)還先后編制完成了環(huán)境保護、生態(tài)保護、水環(huán)境治理等一系列保障生態(tài)文明建設的政策規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃要求在仙海湖西、北、南三側建設了3座污水處理廠、2座泵站、50余公里污水管網(wǎng)，保證規(guī)劃區(qū)域內污水全收集、全處理，堅持不以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟；同時，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，大力推進河湖公園建設，實施庫區(qū)生態(tài)恢復工程，劃定生態(tài)保護紅線，建設生態(tài)廊道，實現(xiàn)了景區(qū)植被覆蓋率達90%以上，其所在沉抗鎮(zhèn)在2010年被評為國家生態(tài)建設示范區(qū)之“全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，真正構建了人與自然和諧共生的良好局面。

堅持生態(tài)、產業(yè)融合協(xié)同發(fā)展，生動詮釋“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念

旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的重要橋梁紐帶，是當今社會人類物質生活和文化生活的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記從經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉、國家戰(zhàn)略的高度，深刻闡述了旅游業(yè)發(fā)展中的一系列重大理論和實踐問題，為旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了根本遵循。仙海水利風景區(qū)圍繞綿陽市“一核兩翼、三區(qū)協(xié)同”戰(zhàn)略布局，以國家級水利風景區(qū)為核心，將水利風景區(qū)的優(yōu)勢輻射到全市，并與游仙區(qū)、梓潼縣等地簽訂區(qū)域協(xié)同融合發(fā)展協(xié)議，整合優(yōu)勢資源，協(xié)同打造“三國古蜀道文化精品旅游線路”“三線記憶·革命激情”“鄉(xiāng)村旅游環(huán)線”等系列文旅品牌；另外，通過培訓將全區(qū)大量農民工就地轉化為旅游從業(yè)人員，讓貧困群眾從旅游業(yè)發(fā)展中獲得穩(wěn)定收益，有力增強了貧困地區(qū)造血能力，讓貧困群眾背靠山水美景摘下窮帽子、過上好日子，進而奠定了仙海水利風景區(qū)在整個綿陽區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的核心地位，也形成了區(qū)域文旅高質量融合發(fā)展的大格局。

現(xiàn)在，以旅游業(yè)為主的第三產業(yè)已經(jīng)成為仙海水利風景區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產業(yè)，使景區(qū)旅游業(yè)走過了從“接待事業(yè)型”到“經(jīng)濟產業(yè)型”，再到“產業(yè)支撐型”的發(fā)展歷程，走出了一條保水富民融合發(fā)展之路，不僅肩負起綿陽“城市后花園”的重要職責，還實現(xiàn)了“后花園”向“聚寶盆”的邁進，是對“綠水青山就是金山銀山”的生動詮釋。這樣一個生態(tài)環(huán)境開發(fā)與保護并重的典型樣本，對于當下審視生態(tài)保護，踐行“兩山”理念，無疑具有十分重要的現(xiàn)實價值。

仙海水利風景區(qū)高質量發(fā)展面臨的形勢及挑戰(zhàn)

當前，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的穩(wěn)步推進為仙海水利風景區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境，為促進景區(qū)高質量發(fā)展提供了區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的新格局；另外，在水利行業(yè)層面，實施全民節(jié)水行動計劃、建設重大水利工程、提升水利管理水平、補齊補強水利短板和防范洪澇災害風險等實踐行動也為仙海水利風景區(qū)高質量發(fā)展提供了優(yōu)質資源，為景區(qū)實現(xiàn)高質量發(fā)展奠定了堅實基礎。但與此同時，景區(qū)在發(fā)展過程中還面臨一些問題亟待解決。

加強頂層設計，強化政策引領，是進一步推動水利風景區(qū)高質量發(fā)展的重要保障

從2001年7月水利部成立水利風景區(qū)評審委員會以來，截至目前，全國已建成國家級水利風景區(qū)878個，省級及以下水利風景區(qū)2000余個，涵蓋各大江河湖庫、重點灌區(qū)和水土流失治理區(qū)，為廣大人民群眾休閑娛樂、體育健身、觀光旅游、科普教育、文化活動等擴展了場所空間，水利風景區(qū)儼然已成為我國新時代水利工程的重要業(yè)態(tài)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生力軍。

然而，一方面，當前我國水利風景區(qū)的數(shù)量雖然龐大，但在發(fā)展程度上卻參差不齊，在政策支持層面上無法與國家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)相提并論，因此應進一步完善水利風景區(qū)高質量發(fā)展的頂層設計，避免在管理與發(fā)展上的“無序”現(xiàn)象。另一方面，在目前水利風景區(qū)的發(fā)展資金獲取渠道中，國家財政通過省、市、縣劃撥資金，結合水利、林業(yè)、基建等部門將資金投入景區(qū)使用中，但是大部分資金都用于景區(qū)自身建設，用于管理的資金投入仍需進一步加大。同時，扶持資金結構有待優(yōu)化，尤其是水利風景區(qū)發(fā)展在相應的專項資金支持上還有弱項，若只靠景區(qū)自身的造血功能，輸血措施不夠精準有效，一定程度上會導致其無法在生態(tài)、公益等方面采取有效的措施，這也在相當程度上影響著水利風景區(qū)的整體高質量發(fā)展。此外，在吸納社會資金方面，也亟需完善相應的制度框架，進一步促進水利風景區(qū)高質量發(fā)展建設和景區(qū)治理的社會化和專業(yè)化。

創(chuàng)新管理制度，明確分類指導，是進一步推動水利風景區(qū)高質量發(fā)展的根本前提

2004年以來，水利部陸續(xù)頒布實施《水利風景區(qū)管理辦法》和《水利風景區(qū)評價標準》等一系列管理制度與規(guī)范，為水利風景區(qū)的建設管理決策提供制度依據(jù)。然而，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和水利工程的持續(xù)推進，新時代水利風景區(qū)在推動高質量發(fā)展過程中遇到了一些瓶頸問題。例如，在政策法規(guī)層面上，現(xiàn)有的相關政策法規(guī)已不能完全適應現(xiàn)代水利風景區(qū)的建設發(fā)展需求，同時具有前瞻性和引導性的政策法規(guī)研究相對較為滯后；在規(guī)劃體系層面，目前大多數(shù)水利風景區(qū)規(guī)劃還停留在總體層面，而編制到控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃的景區(qū)數(shù)量有限；規(guī)劃團隊對于規(guī)劃主體的把握也不明晰，多從自身經(jīng)驗和擅長角度出發(fā)對水利風景區(qū)進行規(guī)劃，難以形成科學的頂層規(guī)劃，導致景區(qū)同質化開發(fā)現(xiàn)象嚴重，產品單一、缺乏特色，市場開發(fā)能力較為不足，能真正形成品牌的水利風景區(qū)數(shù)量少之又少；此外，在景區(qū)準入退出評價體系上，無法準確有效地對現(xiàn)有景區(qū)實施定期考評，且未能及時規(guī)避其錯誤發(fā)展行為，造成了目前水利風景區(qū)發(fā)展速度遲緩、質量良莠不齊的局面。因此，研究出臺完善的管理辦法和合理的評價體系，明確分類指導，以推動水利風景區(qū)有序高質量發(fā)展是當前亟需探索解決的關鍵問題。

挖掘文化內涵，打造“水”字品牌，是進一步推動水利風景區(qū)高質量發(fā)展的重要動力

品牌是景區(qū)的核心競爭力，但目前仙海水利風景區(qū)尚未形成具有川內影響力的“水”字招牌。具體來看：一是品牌來源于形象，水利風景區(qū)在群眾心中的形象地位不突出，辨識度不高，對外推廣宣傳缺乏一致性、連貫性；二是品牌來源于支撐產品，仙海水資源產品開發(fā)不足，除現(xiàn)有的乘船游湖、棧道徒步和沙灘戲水之外，其他參與性、體驗性更強的水資源產品仍待挖掘；三是品牌來源于營銷推廣，受限于資金和渠道，仙海水利風景區(qū)營銷推廣工作雖然取得了一定成績，但總體投入仍較為薄弱，大型水利推介活動效果不顯著；四是在文化活動策劃人才方面也存在儲備不足的狀況，專業(yè)型人才相對較少，經(jīng)驗也較為缺乏，導致策劃品牌活動創(chuàng)意不足，僅僅依靠水域、綠化、水利工程或游樂設施等簡單疊加來發(fā)展旅游，未進行專門的旅游產品設計和資源要素整合，無法體現(xiàn)出水文化和地域文化的特色和內涵，也就難以形成廣泛的影響力、穩(wěn)定的吸引力和較高的知名度。

進一步推動仙海水利風景區(qū)高質量發(fā)展的對策與建議

水利是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和保障，與人民群眾美好生活息息相關。伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，如何守好環(huán)保底線、防范生態(tài)環(huán)境風險、打通水資源生態(tài)價值與經(jīng)濟價值轉化通道等新舊問題相互交織，為我國治水興邦賦予了全新內涵、提出了新的課題。因此，在新發(fā)展階段，仙海水利風景區(qū)應更深層次推動水利改革創(chuàng)新，為我國高質量發(fā)展提供更加可靠的水利支撐和保障，不斷增強對周邊區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用，突破傳統(tǒng)發(fā)展模式，塑造特色水利品牌，為全國水利風景區(qū)高質量發(fā)展打造“仙海樣板”。

深化“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，不斷推動水利風景區(qū)建設提質增效

高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護如鳥之兩翼、車之兩輪，缺一不可。統(tǒng)籌協(xié)調好兩者關系，才能讓人民群眾真正享受到高質量美好生活。為繼續(xù)守護“綠水青山”這一靚麗的名片，仙海水利風景區(qū)應將提質增效與開發(fā)、保護、創(chuàng)新管理結合起來。

第一，推動河湖監(jiān)管從“粗放式”向“精細化”轉型。依托5G通信基礎設施建設和新一代信息技術力量，加強新技術與基層治理、文旅融合、鄉(xiāng)村振興、教育康養(yǎng)、景區(qū)管理、產業(yè)發(fā)展等方面全面融合，加快推進智慧仙海水利風景區(qū)建設。第二，在實施招商引資、項目投資提質行動方面，將生態(tài)優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢，同時通過立規(guī)矩、抓監(jiān)管、建機制來防范生態(tài)環(huán)境風險，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產方式、生活方式和治理方式，構建風險可控的水安全體系、健康完整的水生態(tài)體系、清潔優(yōu)美的水環(huán)境體系、高效合理的水節(jié)約體系、科學嚴格的水管理體系、先進特色的水文化體系。

大力推廣區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，探索輻射范圍更廣的發(fā)展路徑

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設已上升為國家戰(zhàn)略，強化重要節(jié)點城市功能協(xié)作、推動川渝毗鄰地區(qū)聯(lián)動發(fā)展、增強協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展能力等方針政策的實施為仙海水利風景區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了利好環(huán)境。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的重要組成部分和綿陽市唯一一個以旅游發(fā)展為主業(yè)的園區(qū)，仙海水利風景區(qū)在加快推進旅游創(chuàng)建，加大與游仙區(qū)、梓潼縣戰(zhàn)略合作力度的同時，還應繼續(xù)加大外部環(huán)境輻射延伸，充分發(fā)揮先行先試、互聯(lián)互通、先融先合的優(yōu)勢和關聯(lián)度大、帶動性廣等旅游產業(yè)特征，瞄準開拓閬中、西安、重慶等川陜甘渝旅游市場甚至全國市場，探索創(chuàng)新合作機制和利益平衡機制，創(chuàng)建合作平臺，因地制宜發(fā)展旅游文創(chuàng)、科技、康養(yǎng)、體育等旅游消費新業(yè)態(tài)，帶動區(qū)域間旅游產業(yè)鏈和價值鏈。此外，建議相關部門研究出臺更多類似休閑旅游示范區(qū)、全域旅游示范點、生態(tài)旅游示范點等輻射范圍更廣的旅游業(yè)專項戰(zhàn)略，不斷提升以仙海水利風景區(qū)為代表的成渝地區(qū)旅游業(yè)競爭力。

立足優(yōu)勢完善文旅融合發(fā)展體系，為水利風景區(qū)高質量發(fā)展注入新動能

當前水利風景區(qū)同質化、低質化現(xiàn)象明顯，只有塑造獨具特色的水利品牌，打造景區(qū)核心競爭力，才能以高品質文化和旅游供給不斷增強人民群眾獲得感、幸福感。針對仙海水利風景區(qū)文旅資源特色，突出個性化、差異化定位，首先，建議把沉香文化、驛道文化、寺廟文化、民俗文化和綠色生態(tài)文化作為仙海水利風景區(qū)的文化特色進行系統(tǒng)包裝，對其文化內涵進行挖掘提升。其次，定制化、預約化、體驗化等個性化服務將成為未來旅游消費常態(tài)。應聚焦全域旅游休閑康養(yǎng)度假的導向，對標國家級服務標準，找差距、補短板，圍繞吃住行、游購娛、商養(yǎng)學、閑情奇等旅游度假要素，著力豐富和提升仙海水利風景區(qū)配套服務體系。圍繞景區(qū)水資源產品“精品不多、特色不強、結構不優(yōu)”等問題，不斷完善旅游產品體系，加大招商引資力度，如持續(xù)開展環(huán)湖徒步比賽、攝影大賽、環(huán)湖花車民俗巡游等參與式活動，并配套開展“環(huán)湖光影秀、環(huán)湖親子跑”等主題活動，逐步將仙海水利風景區(qū)打造成為成渝經(jīng)濟區(qū)甚至全國有市場號召力和吸引力的特色水利品牌。以優(yōu)質服務、優(yōu)質體驗、高端旅游產品不斷滿足人民群眾美好生活的需要。最后，按照“政府主導、企業(yè)主體、市場運作、媒體聯(lián)動”原則，不斷完善水利風景區(qū)市場化營銷體系，精準細分市場，充分運用影視動漫、小說詩歌、美術攝影、音樂演藝、書法繪畫等文化載體，融入AI、AR、VR等人工智能和現(xiàn)代傳媒視覺技術，不斷推出文創(chuàng)產品，打造融媒體營銷渠道，真正讓仙海水利風景區(qū)的文化價值和品牌形象“活”起來。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 張捷 唐佩佩】

參考文獻

[1]張文錦、唐德善：《水利風景區(qū)建設與管理中的政府角色重塑》，《水利發(fā)展研究》，2011年第5期。

[2]趙敏、邵建明：《四川仙海水利風景區(qū)發(fā)展報告》，李曉華、蘭思仁主編：《中國水利風景區(qū)發(fā)展報告（2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018年。

[3]《熱解讀 | 總書記近幾次考察必看的“水生態(tài)”蘊含怎樣的發(fā)展密碼？》，央視網(wǎng)，2020年6月9日。

責編：賀勝蘭 / 司文君

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。