摘 要:現(xiàn)階段很多地方正在大力建設(shè)的社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心雖然對于及時受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分還未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產(chǎn)生，實現(xiàn)“治病于未病”。對此，一方面，應(yīng)從創(chuàng)新社會治理機制的視角重新定位矛盾調(diào)解工作，在社會綜合治理的整體框架下建構(gòu)多元、多層次矛盾調(diào)解體系；另一方面，應(yīng)優(yōu)化“矛調(diào)中心”這一實體的工作流程與機制，引導更多的社會主體參與進來，充分發(fā)揮社會自身的力量。
關(guān)鍵詞: “矛調(diào)中心” 社會治理機制 流程優(yōu)化 多元主體參與
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
2020年3月30日，習近平總書記在安吉縣社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心調(diào)研時指出：“要完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，把黨員、干部下訪和群眾上訪結(jié)合起來，把群眾矛盾糾紛調(diào)處化解工作規(guī)范起來，讓老百姓遇到問題能有地方‘找個說法’，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。”浙江省首創(chuàng)的縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心（下稱“矛調(diào)中心”）在調(diào)解社會矛盾糾紛、降低治理成本、提高治理效能方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。2020年上半年，全省縣級“矛調(diào)中心”共接待群眾近66萬人次，化解矛盾糾紛54.2萬件，成功率達94.6%。矛盾調(diào)解作為社會治理的重要一環(huán)，也應(yīng)追求實現(xiàn)“共建共治共享”的要求。這不僅需要從社會綜合治理的整體框架下重新審視矛盾調(diào)解工作以及“矛調(diào)中心”的功能與定位，而且要重新梳理“矛調(diào)中心”的工作流程與機制，提升其運行效率，優(yōu)化其運行機制，從而更好地解決群眾“急難愁盼”的問題。
賦權(quán)社區(qū)，建構(gòu)多層次的社會治理體系，讓社會資源成為預防和化解社會矛盾的重要力量
黨的十八屆三中全會指出要“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制”，其要義就是要跳出矛盾調(diào)解具體工作本身，從建構(gòu)“社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制”的視角審視矛盾調(diào)解工作，將其納入社會綜合治理的整體框架中進行整體性部署。但是，現(xiàn)階段很多地方正在大力建設(shè)的“矛調(diào)中心”雖然對于及時受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分只是被動地接收和處理各類事件，未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產(chǎn)生，更沒有“切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)”，實現(xiàn)“治病于未病”。
進一步而言，在矛盾調(diào)解過程中，不能先驗地認為政府就是調(diào)解的主體，社會就是調(diào)解的對象，相反，政府與社會都應(yīng)該成為調(diào)解的主體，尤其要重視社會力量的能動性及其有效性。換言之，應(yīng)從社會治理的基層單位——居民小區(qū)開始，建構(gòu)起預防和化解矛盾的第一道防線。在這方面，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山的經(jīng)驗值得借鑒。2012年招寶山街道探索成立了居民“互助站”，通過“眾籌、眾議、眾行、眾享”的方式在居民家門口搭建了一個由小區(qū)居民自己組成的就近協(xié)商事務(wù)、解決糾紛、組織活動的平臺。具體而言，“互助站”以“家人治家”為理念，讓“家人”在“家事”管理中發(fā)揮主導性作用，使社區(qū)在新的層次上重回“熟人社會”，建構(gòu)了充滿生機而又高效的社會治理綜合體。自成立以來，“互助站”在解決居民廣泛存在的政府無法顧及、個人無法破解的“微民生”“微需求”方面發(fā)揮了重要作用。近年來，這一模式被迅速復制和拓展到整個鎮(zhèn)海區(qū)，2020年1—8月份，鎮(zhèn)海區(qū)的居民通過“互助站”解決矛盾糾紛1057件，占全區(qū)總量的15.4%；而通過區(qū)“矛調(diào)中心”調(diào)解的案件僅占8.2%。在招寶山街道，居民通過“互助站”解決的矛盾糾紛占比更是超過50%?？梢哉f，將矛盾調(diào)解的第一道防線建在居民小區(qū)層面，在很大程度上將有助于從源頭上預防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。
優(yōu)化流程，分流和疏解矛盾體，提升“矛調(diào)中心”實體的運行效率
“矛調(diào)中心”被賦予了群眾信訪和矛盾化解“終點站”的定位，繼而對中心的運行效率提出了更高要求，如一站式接收，一窗受理，完善訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)等多條聯(lián)動機制。如此安排隱含著這樣一個前提：中心的來訪者必定是需要調(diào)解矛盾糾紛的。然而，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”統(tǒng)計結(jié)果顯示，2020年1—8月份，在到訪中心的群眾中，前來咨詢的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的82.7%、仲裁占比6.4%、訴訟占比5.1%、信訪占比3.2%。這些數(shù)據(jù)有力地說明了很多群眾到“矛調(diào)中心”的目的并不是調(diào)解社會矛盾糾紛。不難預料，如果將“矛調(diào)”與“非矛調(diào)”的事務(wù)都引向無差別受理窗口，很可能會導致其超負荷運行，從而降低工作效率，甚至會滋生更多的矛盾糾紛。
為了提升中心的運行效率、避免矛盾糾紛的堆積與再生，鎮(zhèn)海區(qū)多措并舉，建構(gòu)了矛盾糾紛的分類疏解閉環(huán)。首先，在區(qū)鎮(zhèn)層面強化政府對跨部門、跨區(qū)域、跨層級重大復雜矛盾糾紛的指揮調(diào)度。其次，在全省率先推出矛調(diào)“網(wǎng)格驛站”，打造基層解紛“500米調(diào)解圈”，即發(fā)揮網(wǎng)格員信息靈、“人頭熟”的特點，助推小微矛盾就地解決。第三，開展“熱線調(diào)解”（12348法律援助熱線和新進的12345調(diào)解專線）和“預約調(diào)解”，提供“外賣點單+協(xié)助派單”式上門調(diào)解服務(wù)，實現(xiàn)“群眾鬧心事家里就能調(diào)”。很多問題得到即時就地解決，避免了矛盾不斷堆積或向“矛調(diào)中心”集中。
進一步地，針對“矛調(diào)中心”的到訪群眾，工作人員一方面根據(jù)他們的訴求性質(zhì)，將事件分流至各業(yè)務(wù)專窗，另一方面在中心內(nèi)打造了“1+N”的“全自助辦理、半自助指導、窗口幫辦、全程代辦”等親情服務(wù)場景，將辦事等候區(qū)改造為百姓“會客廳”，營造出“家庭式”等候氛圍，并播放宣傳片、調(diào)解視頻，以案釋法，不少來訪人員通過上述環(huán)節(jié)對所涉事件有了比較深入的了解，自我化解了矛盾糾紛，取得了意想不到的效果。與此同時，鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”積極引導居民自發(fā)成立各類社會組織，如平安志愿調(diào)解團、“大阿姐”調(diào)解團、以退休老人為主體的銀輝調(diào)解服務(wù)團等，這些組織紛紛進駐中心，成為矛盾調(diào)解過程中舉足輕重的社會力量。
優(yōu)化社會矛盾糾紛調(diào)解機制的啟示和思考
社會矛盾糾紛的發(fā)生通常有分散特征，解決矛盾糾紛同樣不宜“聚”，即單中心或集中化，而應(yīng)分流和協(xié)同。一方面，通過社會治理重心前移和下移將矛盾消解在源頭，實現(xiàn)“源頭治理和防范”，另一方面，優(yōu)化流程、疏解矛盾。具體而言，包括以下幾方面：
聚焦系統(tǒng)性社會治理機制創(chuàng)新。在頂層設(shè)計上要認真審視矛盾調(diào)解工作在社會治理體系中的定位以及“矛調(diào)中心”的具體功能。研究和調(diào)解社會矛盾糾紛需要超脫這一事務(wù)本身，轉(zhuǎn)而聚焦于系統(tǒng)性的社會治理機制創(chuàng)新。“系統(tǒng)性”主要體現(xiàn)為堅持標本兼治、堅持協(xié)力推進——通過“矛調(diào)中心”的運行實現(xiàn)“治標”，抑制矛盾糾紛的擴大與擴散；依托社會治理體系的優(yōu)化“治本”，從源頭上預防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。延續(xù)這一思路，可以將“矛調(diào)中心”定位為社會治理綜合服務(wù)中心，并致力于將其建設(shè)成為社會治理共同體建設(shè)的實踐載體。更詳細地說，中心應(yīng)遵照多元主體協(xié)同參與的社會治理體系邏輯，做到各方“有責、盡責、享有”，否則就有可能因考核壓力而陷入單向管控和剛性維穩(wěn)的窠臼。更進一步，中心的建設(shè)還需堅持因地制宜，避免整齊劃一，既要設(shè)定規(guī)定動作，也要允許自選動作。例如，寧波市招寶山街道的基層社會治理水平相對較高，社會矛盾糾紛本身就較少，并且居民自治力量相對較強，能夠有效化解這些矛盾糾紛。因此，其“矛調(diào)中心”布局就充分凸顯了居民自治的特色，更多地依靠居民自治組織和志愿者來化解矛盾。
優(yōu)化“矛調(diào)中心”內(nèi)部運行流程，強化分流和引導。優(yōu)化“矛調(diào)中心”內(nèi)部運行流程是提高矛盾調(diào)解效率的關(guān)鍵，而運行流程的優(yōu)化必然要建立在精準了解和把握公眾需求的基礎(chǔ)之上，同時要用辯證的觀點抓穩(wěn)定，具體分析和區(qū)別對待各種不同性質(zhì)的矛盾。各地應(yīng)堅持每隔一段時間對特定時限、范圍內(nèi)的各類案件進行回顧、梳理和聚類分析。各縣級中心之間亦可定期召開線上或線下研討會，根據(jù)綜合研判的結(jié)果，明確公眾實際訴求，并以此為基準推動矛盾糾紛調(diào)解的分類、分流。例如，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)對來訪人員的需求和矛盾糾紛特點進行了深入調(diào)研和分析，因地制宜地采取了如下布局：在大廳內(nèi)設(shè)置咨詢臺，根據(jù)來訪者的實際情況進行分類引導；在給予專業(yè)調(diào)解之外，提供咨詢、法律援助等公共服務(wù)，通過相關(guān)知識的普及，提高公眾的政治素養(yǎng)、法治精神和自治自覺。需要強調(diào)的是，公眾的政治素養(yǎng)、法治精神和自治自覺是習得的，而非灌輸?shù)?。因此，我們不?yīng)照搬傳統(tǒng)的宣傳策略，而需要不斷讓公眾融入矛盾糾紛調(diào)解的實踐，如中心可在調(diào)解成功后將具體過程、結(jié)果和依據(jù)以簡明的方式傳遞給當事人，以此類方式促使公眾更主動、積極地參與到矛盾糾紛的討論和解決中，并且更加關(guān)注經(jīng)濟、社會中的熱點焦點問題。
以數(shù)字技術(shù)為動力，助推矛盾糾紛調(diào)解邁向“智治”。社會治理體系的優(yōu)化與矛盾調(diào)解效率的提升均離不開數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用。黨的十九屆四中全會將科技支撐納入社會治理體系的構(gòu)成部分，這就標志著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等智慧化治理手段、工具已成為開展社會治理的核心要件。毋庸置疑，在矛盾糾紛調(diào)解中，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用對于政府部門間的協(xié)同合作、“政府—社會”關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。這方面亦可參考寧波市鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”的做法實踐：專門設(shè)立指揮研判區(qū)，建成矛調(diào)“全域治理大腦”，實現(xiàn)研判會商和數(shù)據(jù)賦能；依托社會治理大數(shù)據(jù)分析研判模塊，綜合應(yīng)用在線矛盾糾紛多元化解平臺、“移動微法院”“浙里調(diào)”等平臺信息，完善全區(qū)矛盾糾紛大數(shù)據(jù)庫，為推動風險提前預防化解提供了信息化支撐，做到了“問題早發(fā)現(xiàn)、矛盾早解決”。當然，在充分利用智慧治理優(yōu)勢的同時，也不能忽視對個人隱私的保護、對倫理道德的考量，這不僅需要在制度、法律層面予以規(guī)范，明確界定科技的創(chuàng)新和應(yīng)用邊界，還需要在嚴格保密與靈活使用之間取得適當平衡。
發(fā)揮人民群眾的主體力量，為矛盾調(diào)解提供有效支撐，完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制。鎮(zhèn)海區(qū)及招寶山街道的實踐表明，人民群眾能夠在矛盾調(diào)解過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。鎮(zhèn)海區(qū)積極與高校、老干部局展開合作，廣泛吸納學生和退休干部力量；同時，與區(qū)法學會、團區(qū)委、工商聯(lián)、區(qū)婦聯(lián)等合作建立“金石榴女律師維權(quán)工作站”“區(qū)法學會專家調(diào)解工作室”“民營企業(yè)解憂專窗”等機構(gòu)，為調(diào)解不同類型的群眾糾紛提供專業(yè)建議。各地可效仿鎮(zhèn)海區(qū)的做法，聘請有能力、有意愿的社會成員擔任民間調(diào)解員，大力激發(fā)和支持公益性、服務(wù)性、互助性社會組織，行業(yè)協(xié)會，群團組織等多元社會力量承擔起公共責任。其中，不同類型的非政府組織應(yīng)重視解決專屬領(lǐng)域、行業(yè)內(nèi)的矛盾糾紛，防范各自領(lǐng)域內(nèi)的矛盾糾紛演變?yōu)閻盒匀后w事件。同時，作為主導者的政府也應(yīng)建立健全合理有效的激勵機制，如將各類組織參與調(diào)解的情況納入注冊登記程序、年檢年審內(nèi)容、等級評估和政府購買服務(wù)條件范圍，更好激發(fā)社會組織參與矛盾糾紛調(diào)解的主觀能動性。
【本文作者為浙江大學公共管理學院教授，浙江大學公共政策研究院首席專家】
責編：羅 婷 / 司文君
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