摘 要:在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉進程中，應(yīng)將公共預(yù)算置于治理體系的突出地位。如果公共預(yù)算不能有效發(fā)揮作用，整個治理體系也將不能有效發(fā)揮作用，因此公共預(yù)算改革應(yīng)該作為下一步改革的優(yōu)先領(lǐng)域和最佳切入點。公共預(yù)算改革的三個關(guān)鍵方面，即應(yīng)用良治原則改革預(yù)算程序與報告，促進預(yù)算全面性，以及在三級預(yù)算結(jié)構(gòu)下追求關(guān)鍵性的財政成果，應(yīng)作為一個整體框架，融入到治理現(xiàn)代化進程中，以深化公共預(yù)算改革推進國家治理體系現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:國家治理 公共預(yù)算 良治原則 三級預(yù)算

【中圖分類號】F812 【文獻標(biāo)識碼】A

70多年的發(fā)展中，我國的政府預(yù)算制度經(jīng)歷了多次或大或小的改革，建立了較為完善的預(yù)算管理體制機制和政策體系。其中，2000年開始實施的部門預(yù)算制度尤其重要。據(jù)此，除了政府整體外，政府各部門也要單獨向人民代表大會報告預(yù)算并經(jīng)其審查和批準(zhǔn)。這些改革在總體上強化了公共預(yù)算在國家治理體系中的地位和作用。

目前中國五級政府的四本預(yù)算（包括一般公共預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算）的支出總額約為42萬億元人民幣，超過GDP計量的年度經(jīng)濟總量的1/3。如果考慮本應(yīng)納入預(yù)算的準(zhǔn)財政活動以及龐大的政府資產(chǎn)，全景圖式的公共預(yù)算的規(guī)模還要大得多。這些財政資源為國家治理體系注入了最重要的能量。

然而，規(guī)模的重要性遠遠無法與利用資源的能力相提并論。這種能力從根本上講取決于預(yù)算能力。如果預(yù)算體制設(shè)計和實施不理想，或長期累積的基本脆弱性未得到系統(tǒng)清除，公共預(yù)算就難以有效約束和引導(dǎo)治理角色履行職責(zé)，還可能對治理能力與治理績效帶來負面影響。

因此，將公共預(yù)算角色確立為國家治理之重要角色具有重要意義。

為何應(yīng)將公共預(yù)算作為治理體系的核心

本文“公共預(yù)算”泛指公共部門的預(yù)算，而非特指當(dāng)前預(yù)算體制中的“一般公共預(yù)算”；公共預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化程序包括行政部門的預(yù)算準(zhǔn)備（不只是編制）、立法機關(guān)的預(yù)算審查與批準(zhǔn)、行政部門的預(yù)算執(zhí)行，以及事中和事后的預(yù)算評估與審計；預(yù)算報告指需要提交人民代表大會審查或備案的政策文件及其附件。

預(yù)算程序與預(yù)算報告構(gòu)成公共預(yù)算的兩個基本成分。有相關(guān)文獻把預(yù)算程序確認為“最基本、最正式和最頻繁的治理程序”[1]，把預(yù)算文件確認為“唯一最重要的政府政策文件”[2]。這為理解公共預(yù)算作為公共治理體系之核心提供了適當(dāng)?shù)那腥朦c，但尚需展開進一步的論證。

首先，公共預(yù)算的視野與框架之宏大，遠遠超越常規(guī)的立法、行政、司法或者國有企業(yè)等其他治理機制。就其潛能而言，唯有公共預(yù)算能夠相對完整地呈現(xiàn)社會的集體選擇，即關(guān)于公眾的錢花在何處、花多少、何時花、誰來花和應(yīng)達到的相關(guān)要求的選擇，以及關(guān)于這些資源如何籌措的選擇。以此言之，公共預(yù)算應(yīng)被視為集體選擇的財務(wù)鏡。這些選擇不僅攸關(guān)政府職能的有效發(fā)揮，也攸關(guān)公眾的普遍利益。集體選擇決定了集體的命運，相應(yīng)地，作為集體選擇之基礎(chǔ)平臺的公共預(yù)算，得以成為集體命運的決定性力量。以此言之，把預(yù)算治理（budgetary governance）理解為“社會以集體名義做出預(yù)算選擇”，既合乎邏輯也合乎實踐。

其次，預(yù)算概念提示我們，絕大部分的公共治理問題都在某種程度上依賴公眾的錢即公共資金。在最基本的意義上，公共預(yù)算也就是針對治理角色“拿錢”和“花錢”制定預(yù)算，并呈遞人民或人民選舉的代表審查與批準(zhǔn)，隨后由行政部門執(zhí)行，最后對執(zhí)行過程與結(jié)果進行評估和審計。“拿錢”和“花錢”的多少、來源和用途等納稅人關(guān)切的信息，均需通過預(yù)算報告公開披露。這是民主治理概念中保障公民和納稅人基本知情權(quán)的關(guān)鍵形式。預(yù)算報告因而必須成為公開透明的法律文件和政策文件，作為“透明政府”的基本標(biāo)準(zhǔn)。這些信息對評估政府的受托責(zé)任和改進集體選擇都至關(guān)緊要。

第三，預(yù)算概念也提示我們，在健全和運轉(zhuǎn)良好的治理體系中，通過預(yù)算程序來約束公共政策是最為適當(dāng)?shù)?。理由非常簡單：既然預(yù)算被理解為對“公眾的錢”作出的集體選擇，那么，至少在邏輯上需要確認“對錢作出選擇”的同時，也需要一并對“用公眾的錢做什么或不做什么”做出選擇。兩者間的關(guān)系如一枚硬幣的正面和反面，無法分離開來，人為地分離并不適當(dāng)而且潛伏著高風(fēng)險。因此，兩者的直接聯(lián)結(jié)形成了治理概念的兩個核心成分——政策決策的制定與實施。決策的財務(wù)面表現(xiàn)為預(yù)算決策（budgetary decision），非財務(wù)面表現(xiàn)為實質(zhì)性公共政策——需要花費公共資金推動的政策。

最后，如果預(yù)算制度不能有效發(fā)揮作用，也很難設(shè)想政府或公共部門能夠有效發(fā)揮作用。一方面，預(yù)算提供了限制財政權(quán)力的基本方法，即人民或人民代表主要通過預(yù)算審查、批準(zhǔn)與監(jiān)督等方式對“錢袋子”的權(quán)力即政府拿錢和花錢的權(quán)力實施基本的財務(wù)合規(guī)性控制，以此為行政部門的所作所為建立法定約束。另一方面，公共預(yù)算還通過授權(quán)機制授予政府拿錢與花錢的廣泛權(quán)威，用以推動造福公眾的公共政策。

基于上述論證，可以合理推論：把公共預(yù)算塑造為公共治理體系中的核心角色不僅可行，而且至關(guān)重要，關(guān)乎整個治理體系和治理能力能否真正步入現(xiàn)代化進程。假以時日，其難以估量的戰(zhàn)略意義將逐步呈現(xiàn)出來。

以良治的基本原則約束與引導(dǎo)預(yù)算程序和報告

首要的良治原則：法定授權(quán)

法定授權(quán)在公共預(yù)算領(lǐng)域表現(xiàn)為預(yù)算授權(quán)，其根本意義不僅在于為“拿錢”和“花錢”的正當(dāng)性和合法性創(chuàng)設(shè)唯一的法定來源——人民意志與愿意的表達，還在于為公共治理建立法定約束，作為防范腐敗和限制權(quán)力濫用的防火墻。黨的十八屆三中全會《決定》指出“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督制度”，“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，也明確體現(xiàn)了法定授權(quán)原則的精神實質(zhì)。

基于法定授權(quán)原則，現(xiàn)行預(yù)算改革應(yīng)聚焦以下幾點：強化人民代表的代表性、專業(yè)化和敬業(yè)精神；改進預(yù)算文件以確保人大代表至少能夠看得懂、看得透；適當(dāng)延長人大代表審查時間并改進相關(guān)程序；部門預(yù)算報告應(yīng)包括全部所屬機構(gòu)的預(yù)算；嚴(yán)格和全面的支出限額應(yīng)在啟動預(yù)算草案編制時即予下達；支出限額應(yīng)細分為部門及其下屬機構(gòu)各自的限額；支出限額應(yīng)按資本支出和經(jīng)常支出進行分類；支出限額不允許輕易變更并作為預(yù)算申請的硬預(yù)算約束盡早下達；盡快建立全面的預(yù)算會計以確保能夠?qū)崟r跟蹤預(yù)算授權(quán)在各階段的執(zhí)行情況；建立嚴(yán)格程序以確保財政部門和支出部門的預(yù)算批復(fù)與預(yù)算授權(quán)相一致。

第二項基本良治原則：受托責(zé)任

通過預(yù)算授權(quán)，公共部門獲得了拿錢和花錢的廣泛權(quán)力。防范權(quán)力濫用風(fēng)險要求訴諸受托責(zé)任原則并使其制度化，以約束和引導(dǎo)公共組織就其預(yù)算資金（和其他資源）的來源、占用和使用的合規(guī)性，以及使用結(jié)果的績效（performance）承擔(dān)明確的、可追溯的責(zé)任。這是責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)鍵方面。

基于此項原則，預(yù)算改革應(yīng)聚焦：預(yù)算報告應(yīng)盡可能表明“誰對什么（支出用途、標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)）負責(zé)”；所有政府部門均應(yīng)依次按“信息提交—解釋行為正當(dāng)性—權(quán)威性裁決—違規(guī)懲罰”建立可追溯的受托責(zé)任機制；分清合規(guī)責(zé)任和績效責(zé)任并建立適當(dāng)?shù)挠嬃繕?biāo)準(zhǔn)；合規(guī)性責(zé)任亦應(yīng)針對預(yù)算報告、財務(wù)報告和預(yù)算授權(quán)的遵從情況；責(zé)任機制一并應(yīng)用于收入、支出面和債務(wù)責(zé)任；預(yù)算與預(yù)算過程的信息應(yīng)確保公開透明以利評估責(zé)任。

第三項基本良治原則：透明度

除了法律法規(guī)明文規(guī)定的保密情形外，其他所有的公共財政信息應(yīng)以可理解的方式及時充分披露。同時，相關(guān)數(shù)據(jù)及其來源應(yīng)是可驗證的，確保合乎數(shù)據(jù)誠實原則。公開披露的信息應(yīng)涵蓋預(yù)算單位的角色與責(zé)任、財政籌劃（中期財政規(guī)劃）、公共賬目，以及財政政策和其他公共政策目標(biāo)、重點與優(yōu)先性。財政風(fēng)險信息亦應(yīng)充分披露以利于公眾監(jiān)督和適時采取明智行動，包括預(yù)算制定所使用的預(yù)測參數(shù)。

第四項基本良治原則：預(yù)見性

這項原則強調(diào)資源流量的預(yù)見性，相關(guān)法律法規(guī)的及時公開、統(tǒng)一解釋及其內(nèi)在一致性，以及公共支出結(jié)果的可預(yù)期性。資源流量預(yù)見性應(yīng)關(guān)注“誰、在何時、可以得到多少預(yù)算資金、做何事、哪些錢可花和哪些不可花”等內(nèi)容，這對預(yù)算制定、審查、執(zhí)行尤其重要，是規(guī)劃及制定良好的公共政策的前提條件。預(yù)見性也要求政策的連貫性，避免朝令夕改。為此，為年度預(yù)算確立中期展望的視角非常重要。2015年開始實施的中期財政規(guī)劃在這一方向上邁出了關(guān)鍵性的一步，但主要因“預(yù)測”成分居多、“籌劃”的成分偏少，尚需作系統(tǒng)性改進。

第五項基本良治原則：公共參與

即便預(yù)算制定、審查、執(zhí)行、評估和報告機制運轉(zhuǎn)良好，促進預(yù)算過程與報告的公共參與亦有其獨特的意義與價值。大量文獻和實證研究都證實了這一點。人民代表大會制度作為人民參政議政的基本政治制度，仍有必要得到間接式公共參與機制的補充和支持，尤其應(yīng)確保公眾的聲音能夠在預(yù)算過程的各個階段被治理者“聽到”，并適時作出恰當(dāng)回應(yīng)。

值得注意的是，只有在正確理解五項基本治理原則之間邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)應(yīng)用這些原則指導(dǎo)預(yù)算程序與報告改革，才會更加有效。

促進預(yù)算的全面性

預(yù)算的全面性或統(tǒng)一性常被視為支出優(yōu)先性方面最重要的制度安排。如果預(yù)算的范圍不完整，那么，良治原則的可應(yīng)用性和有效性也勢必受損。“全口徑預(yù)算”[3]概念雖然廣為流傳，卻遠未切中要害。此外，即便財政數(shù)據(jù)（包括未被記錄的稅收減免）被完整地記錄到預(yù)算報告中，也不代表預(yù)算就是全面的——可能遺漏了預(yù)算程序的全面性。

如前所述，政策決策理應(yīng)置于預(yù)算程序的約束與引導(dǎo)之下，而不應(yīng)在預(yù)算程序之外制定、實施和評估，只有特例（保密與規(guī)制）例外。在筆者看來，預(yù)算程序全面性的基本含義可以概括為：通過預(yù)算程序制定、實施和評估政策決策。政策決策是指公共部門關(guān)于“做什么”和“不做什么”的權(quán)威性決定。由于目前各界對預(yù)算程序全面性的基本含義及其特殊重要性普遍缺乏基本理解，這一方面的改革力量和進展相對來說非常有限。

多年來，兩類偏離預(yù)算程序全面性的情形相當(dāng)突出：法定支出和準(zhǔn)財政活動[4]。法定支出是指以法律法規(guī)強制規(guī)定的支出，比如教育支出、支農(nóng)支出、科技支出等。由于支出數(shù)額已經(jīng)被預(yù)先決定，預(yù)算程序的任務(wù)在很大程度上被矮化和變異為“計算程序”，類似會計和報告機制的功能。況且，經(jīng)濟社會是動態(tài)變化的，客觀上要求以靈活性較高的預(yù)算程序予以應(yīng)對。但是，法定支出的直接后果就是招致預(yù)算僵化，大大限制了以公共預(yù)算直面挑戰(zhàn)和機遇的能力?？紤]到法定支出目前依然超過一般公共預(yù)算的40%，著手推進讓法定支出決策（政策決策）回歸預(yù)算程序意義重大，也是確立預(yù)算在公共治理體系中的核心角色的關(guān)鍵一環(huán)。

由來已久的準(zhǔn)財政活動目前依然活躍，比如稅收支出（減免優(yōu)惠）和貸款擔(dān)保。這些政策工具發(fā)揮著類似公共支出的作用，但并未納入預(yù)算報告和預(yù)算程序，這意味著人民和人民代表既難知情、更難行使監(jiān)督的權(quán)利。同時，大部分情況下，準(zhǔn)財政活動不受立法機構(gòu)和公眾的監(jiān)督，長遠地看，由此帶來的潛在風(fēng)險非常大，這一問題值得費心思量。

澄清預(yù)算的三級結(jié)構(gòu)與財政成果

如果說良治原則和預(yù)算全面性為公共預(yù)算改革確立了核心理念和主要方向，那么，三級預(yù)算結(jié)構(gòu)為合理配置財政資源提供一個良好的模式選擇。特別需要強調(diào)的是，三級預(yù)算結(jié)構(gòu)的明確區(qū)分，有助于“一級接一級地”設(shè)定預(yù)算改革的正確議程，以確保把有限的改革資源集中在最重要的議題上。

預(yù)算的第一級結(jié)構(gòu)稱為總額財政紀(jì)律

當(dāng)預(yù)算總額無論事前還是事后被認為不可持續(xù)時，政府就會被認為缺乏財政紀(jì)律。預(yù)算制定的正確次序是從基于宏觀經(jīng)濟框架籌劃確定預(yù)算總額開始，主要涉及支出、收入、赤字和債務(wù)總額?？傤~的合理水平取決于“需要花多少錢”與“有多少錢可花”之間的平衡。這種平衡不僅依賴于良好的宏觀預(yù)算的籌劃程序和技術(shù)方法，還要求負責(zé)協(xié)調(diào)和組織預(yù)算制定的核心部門從事務(wù)性工作中超脫出來，把主要精力集中到這一戰(zhàn)略性事務(wù)上。

此外，確定合理的預(yù)算總額要求從預(yù)算過程的早期階段，就對現(xiàn)行政策、政策變更和需要出臺的新政策進行籌劃，包括仔細確認達成政策目標(biāo)的中期成本，以此作為建立預(yù)算限額的第一步，之后與現(xiàn)實的收入預(yù)測進行對比性的次級籌劃，然后確定收支缺口以及需要新增的債務(wù)。這一過程需要大量的時間，也需要較高超的專業(yè)技術(shù)，但更緊要的是真正重視它：如果第一步出錯，那么，后續(xù)的預(yù)算過程、最后的預(yù)算結(jié)果也將是錯誤的，因為第一步出錯的后果會不可避免地傳遞開來并不斷疊加。因此，無論是在中央還是在地方，總額財政紀(jì)律被普遍視為良好財政管理的首要價值。

預(yù)算的第二級結(jié)構(gòu)稱為配置預(yù)算

配置預(yù)算可以確保公共支出的優(yōu)先性，準(zhǔn)確反映國家戰(zhàn)略重點和政府政策優(yōu)先性。與總額預(yù)算一樣，配置預(yù)算也深具戰(zhàn)略意義，兩者可統(tǒng)稱為“戰(zhàn)略預(yù)算”，理應(yīng)作為“頂層設(shè)計”置于公共治理體系的視野之下。在財政壓力加劇的環(huán)境中，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化釋放資源，并使其從社會優(yōu)先級較低的用途轉(zhuǎn)移到優(yōu)先級較高的用途，盡管在相關(guān)文獻中這一問題少受關(guān)注，但其意義之深遠遠非“增收”或“增加債務(wù)”能夠相提并論。

由于種種原因，現(xiàn)行預(yù)算體制在配置層面的機能失調(diào)相對明顯。這些原因主要包括法定支出，以及與法定支出類似的“指定支出”——指定重點支出領(lǐng)域。改革方向應(yīng)明確無誤：以“彌補關(guān)鍵短板”作為配置預(yù)算的改革取向。這一取向引導(dǎo)治理者關(guān)注公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，而非重要領(lǐng)域或重點用途。在環(huán)境快速變化的動態(tài)世界里，“重點”永遠只是個暫時起作用的相對概念，把它固化并帶進預(yù)算程序中，直接后果就是削弱以公共預(yù)算應(yīng)對變化的能力。如前所述，這種能力正是治理能力的本質(zhì)含義。此外，配置預(yù)算也與“集中財力辦大事”的關(guān)懷緊密相連。此外，財力過度分散的現(xiàn)象至今未得到根本矯正，其深層原因主要在于專項轉(zhuǎn)移支付“過于發(fā)達”引發(fā)的諸多負面后果。

配置機能失調(diào)的另一個重要原因，在于缺失對資本支出和經(jīng)常支出的嚴(yán)格定義、分類和整合程序?，F(xiàn)行部門預(yù)算分為“經(jīng)常預(yù)算”和“項目預(yù)算”，其自身缺陷十分明顯，不僅表現(xiàn)為重復(fù)——經(jīng)常預(yù)算中包含項目支出、項目預(yù)算中包含經(jīng)常支出，還在于這種分類與公共支出管理的績效目標(biāo)相悖。治理績效目標(biāo)要求分清資本預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算并將其整合到同一個預(yù)算中。這樣的分類與整合涉及預(yù)算結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整，宜盡快推進。

第三級預(yù)算關(guān)注以合理成本交付公眾偏好的公共服務(wù)

這一級預(yù)算屬于微觀預(yù)算層面，本質(zhì)上屬于“戰(zhàn)術(shù)預(yù)算”——區(qū)別于前兩級的“戰(zhàn)略預(yù)算”。兩類預(yù)算的正確關(guān)系可表述為“戰(zhàn)略預(yù)算更優(yōu)先、戰(zhàn)術(shù)預(yù)算更重要”。重要性與優(yōu)先性概念在整個公共治理體系中意義深遠，它提示我們：要想把任何重要的事情做好，必須充分考察前提條件（優(yōu)先性）是否具備。這個核心理念對正確理解治理具有普適意義。

在運營預(yù)算層面上，改革應(yīng)致力于創(chuàng)建良好的激勵相容機制，以激勵公共部門持續(xù)關(guān)注公共支出與服務(wù)的經(jīng)濟性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）三者通常合稱為“3E”。從技術(shù)上看，運營預(yù)算改革應(yīng)致力于把三者聯(lián)結(jié)起來：強制規(guī)定預(yù)算申請與被嚴(yán)謹界定的少量產(chǎn)出與成果指標(biāo)有機掛鉤；在整個預(yù)算執(zhí)行階段自動跟蹤這些績效指標(biāo)的進展與偏差；在預(yù)算評估階段進行嚴(yán)謹?shù)脑u估并與獎罰機制適當(dāng)掛鉤。

【本文作者為中央財經(jīng)大學(xué)教授、政府預(yù)算研究中心主任】

注釋

[1]Donald P. Moynihan. Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing Countries. Edited by Anwar Shah, Participatory Budgeting. P65. The World Bank. 2007.

[2]John L. Mikesell, Fiscal Administration in Local Government. Edited by Anwar Shah, Local Budgeting. P182.The World Bank. 2007.

[3]全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個覆蓋所有收支，不存在游離于預(yù)算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架。

[4]準(zhǔn)財政活動（Quasi-fiscal activities）主要由中央銀行、公共金融機構(gòu)和非金融公共企業(yè)實施，并且往往通過簡單的行政決定實行，不記錄在預(yù)算或預(yù)算報告中，并且往往不受立法機構(gòu)和公眾的監(jiān)督。

責(zé)編：周素麗 / 賀勝蘭

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