【調研說明】今年是全面建成小康社會的收官之年，脫貧攻堅已到?jīng)Q戰(zhàn)決勝之時。習近平總書記強調，到2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)。南陽市委、市政府深入貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，堅持精準方略，聚焦問題短板，夯實扶貧工作根基，強化產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧，加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持力度，真督實查促進問題整改，為高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻了“南陽智慧”。

近期，人民日報社人民論壇（人民智庫）課題調研組赴河南省南陽市開展專題調研。調研組專家為：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心原主任、研究員宋洪遠，北京大學政府管理學院常務副院長、教育部長江學者特聘教授燕繼榮，中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學部教授、博導徐祥臨，中國農(nóng)業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、教授左停，北京師范大學中國扶貧研究院院長、教授張琦。

南陽古稱“宛”，商圣范蠡、科圣張衡、醫(yī)圣張仲景、智圣諸葛亮“四圣”故里，位于河南省西南部、豫鄂陜三省交界處，是南水北調中線工程核心水源區(qū)和渠首所在地，是河南全省面積最大、人口最多的省轄市，也是集大扶貧、大山區(qū)、大庫區(qū)、大農(nóng)業(yè)、大移民、大生態(tài)于一體的扶貧開發(fā)重點區(qū)域之一。脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，南陽市委、市政府堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持把脫貧攻堅作為贏起輸不起的重大政治任務、第一民生工程，樹牢“有解”思維，凝神聚力打好“四季攻堅”硬仗，創(chuàng)新落實兜底保障機制，真督實查促進問題整改，走出了具有南陽特色的脫貧攻堅之路。2014年以來，全市累計實現(xiàn)78.65萬貧困人口脫貧，內鄉(xiāng)、鎮(zhèn)平、方城、淅川、南召、社旗、桐柏7個貧困縣摘帽，1100個貧困村出列，貧困發(fā)生率由2014年底的6.63%下降到2019年底的0.63%。

發(fā)揮黨和政府主導作用 激發(fā)貧困群眾內生動力

全面小康路上一個都不能少，是習近平總書記代表全黨向全國人民和世界人民作出的莊嚴承諾。實現(xiàn)這一承諾的重點、難點在于解決農(nóng)村低收入群體的貧困問題，尤其是如何激發(fā)低收入群體自覺擺脫貧困的內生動力。南陽市委、市政府深刻理解習近平總書記關于脫貧攻堅的重要論述，把脫貧攻堅作為工作的重中之重抓好抓實，堅決貫徹落實黨中央和河南省委對脫貧攻堅的決策部署。中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學部教授、博導徐祥臨認為，南陽市脫貧攻堅靠內生動力，經(jīng)驗十分豐富，簡要而論，關鍵在于黨的領導，根基在于增強農(nóng)民群眾自強自立的自我發(fā)展能力。

黨建引領，強化脫貧攻堅組織保障。黨的領導體現(xiàn)在黨的理論和路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和領導水平上，同時也體現(xiàn)在黨的嚴密組織體系和強大組織能力上。南陽市把夯實農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來，以全域黨建引領脫貧攻堅，創(chuàng)新運用“四議兩公開”（即村級事務通過村黨組織提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議，且決議公開、實施結果公示）工作法助力脫貧攻堅，把黨的領導與村民自治、黨內基層民主與農(nóng)民主人翁地位融為一體，得到了基層黨員、干部和群眾的擁護。這套民主決策程序貫穿于貧困戶精準識別、精準退出及企業(yè)幫扶的全過程，有力地激發(fā)了農(nóng)民群眾的主人翁責任感和使命感。南陽市的脫貧攻堅形成了從“破解脫貧攻堅難題”，邁向“脫貧攻堅高質量”的喜人局面。在解決貧困群眾共性難題的同時，不斷滿足個性需求，做到了貧困群眾的獲得感和滿意度不斷提升。

因地施策，完善脫貧攻堅政策體系。針對貧困群眾增收產(chǎn)業(yè)薄弱、基層工作中無抓手、部分干部思想困惑等問題，南陽市委、市政府將完善政策作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的核心，著力解決脫貧攻堅政策體系的“腸梗阻”。根據(jù)群眾的生產(chǎn)生活規(guī)律，創(chuàng)造性地實施了“四季攻堅”行動，在不同的季節(jié)實施不同的政策，落實精準要求，強化工作舉措，夯實了基層群眾基礎。春季實施基本政策、基礎項目“雙基”攻堅，從健康、教育、危房改造等方面澄清“15大類128項基本政策和基礎項目指標底子”；夏季實施產(chǎn)業(yè)、就業(yè)“雙業(yè)”攻堅，切實解決貧困人口的增收問題；秋季實施村容村貌、戶容戶貌“雙貌”攻堅，著眼于改善農(nóng)村環(huán)境，提升全面奔向小康的“精氣神”；冬季實施志智“雙扶”攻堅，著力激發(fā)貧困群眾增收內生動力。

用活載體，激發(fā)貧困群眾內生動力。南陽市切實把貧困群眾自我發(fā)展能力放在重要位置，堅持扶貧同扶志、扶智相結合，創(chuàng)新方式方法，運用活動載體，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內生動力，凝聚起了打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力。一是落實“三個一”工作。即每月至少召開一次培訓會，每月至少開展一次積分評定兌獎活動，每月至少召開一次講評會和故事會，激發(fā)貧困群眾動力。二是開展“六個一”活動。即開展一次集中宣講活動、實施一次村容村貌集中整治、培養(yǎng)一個“明白人”、宣傳一次政策、開展一次餐敘、打掃一次庭院等活動，全面提高貧困群眾對扶貧政策的知曉率和應用率。三是以“三個突出”導向倡樹新風。突出黨建引領、移風易俗和典型培育的示范帶動作用，堅持把精神文明建設納入脫貧攻堅大局中進行統(tǒng)籌和部署，提升脫貧攻堅的“精氣神”。

打造特色扶貧新模式 實現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。習近平總書記指出，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，重在群眾受益，難在持續(xù)穩(wěn)定。要延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高抗風險能力，建立更加穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，確保貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心原主任、研究員宋洪遠認為，河南省南陽市深入貫徹黨中央精準扶貧基本方略和習近平總書記重要講話精神，以精準為方略，以質量為根本，聚焦問題短板，厚植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引領貧困農(nóng)民減貧增收，夯實了扶貧工作根基，為高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎。

綠色化發(fā)展，開創(chuàng)生態(tài)扶貧模式。南陽市既是扶貧開發(fā)重點區(qū)，又是南水北調中線工程核心水源涵養(yǎng)區(qū)和渠首所在地，扛著保生態(tài)、戰(zhàn)脫貧“雙重”政治責任。南陽市政府樹牢綠水青山就是金山銀山理念，把脫貧攻堅和生態(tài)保護“兩篇文章”一起做，用青山綠水“鋪就”生態(tài)產(chǎn)業(yè)脫貧之路。瞄準將南陽打造成山川秀美“花果山”的發(fā)展目標，圍繞“林”字做文章，堅持經(jīng)濟與生態(tài)效益相結合，形成林+苗、林+果、林+藥、林+菌、林+游、林+禽、林+蠶等“林+N”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。同時，規(guī)劃建設水源涵養(yǎng)地有機農(nóng)業(yè)區(qū)，打造綠色有機林果生產(chǎn)基地；規(guī)劃建設城市近郊都市生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，打造觀光休閑都市生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟圈；規(guī)劃建設平原優(yōu)質糧油主產(chǎn)區(qū)，打造糧油生產(chǎn)核心區(qū)；規(guī)劃建設崗丘山地特色生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，打造菌藥畜高效特色產(chǎn)業(yè)帶，著力用青山綠水“鋪就”生態(tài)產(chǎn)業(yè)脫貧之路。

規(guī)范化引領，探索服務扶貧模式。脫貧攻堅工作開展以來，南陽市委、市政府強力推進深度貧困縣脫貧攻堅工作并取得明顯成效，形成了以服務促脫貧的模式。第一，黨建引領。強力推進全域黨建工作，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、行業(yè)發(fā)展的實際需求，靈活采取“支部+支部”“支部+企業(yè)（合作社）”“支部+基地”“支部+電商”等多種形式成立非建制性聯(lián)合黨組織，與產(chǎn)業(yè)專班相匹配，形成高效便捷的協(xié)調機制。第二，專班推進。成立苗木花卉、中藥材、食用菌、艾草等產(chǎn)業(yè)扶貧專班，分別由縣處級領導牽頭，相關行業(yè)部門為牽頭單位，謀劃產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，探索帶貧模式，完善聯(lián)結機制。第三，科技助力。一方面整合林業(yè)局、辛夷辦、蠶業(yè)局等相關產(chǎn)業(yè)部門培訓資源，對貧困群眾實施訂單式技能培訓；另一方面由龍頭企業(yè)（合作社）無償給群眾提供種苗和技術支持，從技術層面破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約因素。第四，改革推動。統(tǒng)籌全市產(chǎn)業(yè)分布和群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，著力發(fā)展新型經(jīng)營主體，搭建產(chǎn)銷平臺，抵御市場風險，拓寬產(chǎn)品銷路。

特色化提升，形成產(chǎn)業(yè)扶貧模式。發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實際出發(fā)，在創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方法和路徑上下功夫。南陽市立足各縣域經(jīng)濟發(fā)展資源實情，堅持因地制宜，采取“菜單式”扶貧。夯實“短中長”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。“短線”：建成食用菌、稻蝦共作、艾草等見效快、效益高的扶貧產(chǎn)業(yè)示范基地1123個，貧困戶當年參與、當年見效；“中線”：以獼猴桃、月季、山茱萸、茶葉等為重點，大力發(fā)展林果、花卉、中藥材“三大產(chǎn)業(yè)集群”，帶動貧困戶2—3年內實現(xiàn)收益；“長線”：依托43家A級景區(qū)，開發(fā)全域旅游扶貧，讓貧困群眾持續(xù)增收奔小康。“短中長”模式使貧困戶真正融入產(chǎn)業(yè)鏈中，實現(xiàn)穩(wěn)健收入來源。

組建綜合兜底網(wǎng)絡 建立脫貧長效機制

習近平總書記強調，對沒有勞動能力的特殊貧困人口要強化社會保障兜底，實現(xiàn)應保盡保。南陽市聚焦特殊貧困群體攻堅，把建立兜底保障機制、有效防止返貧擺在重要位置，著力解決貧中之貧、困中之困和脫貧攻堅最難啃的硬骨頭。中國農(nóng)業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、教授左停表示，南陽市各級部門高度重視社會保障兜底脫貧的重要性，把兜底保障脫貧視為脫貧攻堅的基礎性工作，在社會保障兜底脫貧領域進行了系統(tǒng)的、創(chuàng)新性的、前瞻性的探索，改善了兜底對象的生活質量、解放了相關家庭的生產(chǎn)能力、提高了基層扶貧工作的效率。

踐行以人民為中心的發(fā)展思想。南陽市在脫貧攻堅過程中，切實增強了貧困人口的獲得感、幸福感。如，為解決農(nóng)村無自理能力或半自理能力人員、80歲以上獨居分散特困供養(yǎng)人員、其他需要集中兜底人員等“三類”人員脫貧問題，靈活采取“四集中”(鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)、村級幸福大院集中托管、社會福利機構集中托養(yǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或精神病院等醫(yī)療機構集中康復)的綜合保障措施，徹底解決生活難、自理難，照料難、護理難、醫(yī)療難等“五難”問題。“四集中”實施過程中，整合舊學校、場部、工廠等資源、建設養(yǎng)老陣地，也促進了鄉(xiāng)村的基礎設施和鄉(xiāng)風文明建設，促進了鄉(xiāng)村新的服務業(yè)態(tài)的成長；對特殊群體(鰥寡孤獨、老弱病殘、憨傻癡呆)不留死角的全覆蓋，體現(xiàn)了社會主義人道關懷，也是以人民為中心發(fā)展思想在扶貧工作中的具體運用。再如，通過聚愛合作社和光伏扶貧兩個全覆蓋，拓展了貧困人口的基礎福利來源，有效地改善了貧困人口的生活質量。

運用“有解”思維扎牢保障底線。加強對特殊困難群體的民生保障，實現(xiàn)其有尊嚴的生活，是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。南陽市堅持運用“有解”思維，聚焦特殊貧困群體攻堅，全域化推進實施貧困戶、低保戶“兩戶合一”工程，將建檔立卡貧困戶的“六類戶”（未脫貧戶、新識別貧困戶、因學因災返貧戶、邊緣戶、已經(jīng)實行人保但未戶保的貧困戶、無勞動力戶）“四類人”和（“兩殘”人員、困境兒童、困難老人、失能半失能人員）全部納入低保范圍，擴大保障面，確保脫貧攻堅的質量和成色。一是持續(xù)實施政康保工程，解決因病致貧返貧問題；二是接續(xù)推進政福保工程，市財政每年列支1000萬元作為保險費用，解決因突發(fā)事故造成的返貧問題；三是探索推出防貧保工程，整合民政臨時救助等資金，從源頭建立“未貧先防、返貧預警、驟貧兜底、脫貧保穩(wěn)”機制，用市場的辦法防貧堵貧。

發(fā)揮督導機制的“鯰魚效應”。脫貧工作千頭萬緒、任務繁重，沒有良好的作風不可能打贏這場硬仗，應付思想和消極情緒時常干擾脫貧工作，南陽市運用督導機制很好地解決了這一問題，開創(chuàng)了“四訪”（市級領導隨機暗訪、民主監(jiān)督定向暗訪、扶貧部門定向暗訪和監(jiān)管力量專項暗訪）聯(lián)動、“三單”（督查局下發(fā)的定向交辦單、脫貧攻堅領導小組的催辦單、市紀委監(jiān)委保障脫貧攻堅責任組的交辦單）交辦和“雙向”（正向激勵政策和反向鞭策措施）激勵的督導機制，發(fā)揮“鯰魚效應”，真督實導，用機制創(chuàng)新推動作風轉變，確保脫貧“成色”優(yōu)質，確保脫貧各項工作落實落細落小，都有成效。

三點啟示

南陽市眾多脫貧攻堅的創(chuàng)新“做法”受到廣泛矚目，醫(yī)保救助工程推廣全國，脫貧工作中形成的“南陽路徑”“南陽經(jīng)驗”“南陽模式”值得借鑒學習。北京大學政府管理學院常務副院長、教育部長江學者特聘教授燕繼榮指出，南陽提供了豐富的系統(tǒng)的減貧經(jīng)驗，證明了中國政府脫貧攻堅戰(zhàn)略和政策的成功，也驗證了中國扶貧工作的基本理論。

“南陽路徑”實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接。當前，我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的歷史交匯期。做好二者的有機銜接和協(xié)同推進，既有利于鞏固脫貧攻堅成果，培育長效脫貧機制，又有利于促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動鄉(xiāng)村全面振興。南陽市深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，前瞻性謀劃高質量脫貧與鄉(xiāng)村振興相銜接，其在產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)律的探索上尤為明顯。主要體現(xiàn)為兩點：一是突出抓好本地特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過帶動各縣積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，實現(xiàn)精準扶貧和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互支撐、互為推手，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“造血”拔窮根，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧“見成效”。二是堅持綠色減貧理念，以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興。生態(tài)振興要繼續(xù)以“兩山”思想為指導，將生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興融合起來，推動生態(tài)資源向資產(chǎn)與資金有序轉化，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”。

“南陽經(jīng)驗”推動國家治理體系現(xiàn)代化的地方治理創(chuàng)新。脫貧攻堅，加強領導是根本。扶貧工作開展以來，南陽市委、市政府深掘脫貧攻堅發(fā)展規(guī)律，從政策機制、保障機制、產(chǎn)業(yè)扶貧延續(xù)性發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展等方面為突破口，積極探索精準扶貧的有效途徑。一方面，南陽市著力構建起政府、市場、社會協(xié)同參與的“大扶貧”格局，推動著貧困治理領域的改革創(chuàng)新，聚焦各地貧困地區(qū)特色資源，制定“四季攻堅”強勢破題，開創(chuàng)了“四議兩公開”工作法、“432”督導機制等一系列治理創(chuàng)新實踐，彰顯了政府對于貧困地區(qū)和貧困戶多元化、差異化需求的綜合性回應能力；另一方面，南陽市堅決發(fā)揮黨的領導作用，以全域黨建引領脫貧攻堅，帶動黨群干群凝心聚力謀發(fā)展。

“南陽模式”構筑解決相對貧困的長效機制。兜底保障不僅是解決絕對貧困問題的必要舉措，也是解決相對貧困問題的重要安排。南陽市加快解決突出問題，落實兜底保障。充分發(fā)揮防止返貧監(jiān)測幫扶機制作用，建立“兩戶合一”托底板、“三保工程”防風險、“四個集中”兜底線三道防線，織密織牢兜底保障網(wǎng)絡，全面排查整改影響脫貧的突出問題，通過制定差異化的穩(wěn)定脫貧和防止返貧的幫扶政策、建立健全返貧監(jiān)測預警體系和動態(tài)幫扶機制，對返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時予以幫扶，強化就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，建立健全支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，以深化農(nóng)村改革為基礎，大膽探索政府主導下多元主體共同參與的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村建設模式。

（執(zhí)筆：陳陽波、焦楊、王爽）

（注：本報告系“2020國家治理創(chuàng)新經(jīng)驗（精準扶貧）課題調研”階段性成果之一）

責編/周艷 美編/于珊

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