【摘要】基層治理中的規(guī)范化是理想型官僚組織有效運作的內(nèi)在要求，也是為了確保基層工作人員的行為既能對上級負責也能對民眾負責。但在有的地方，規(guī)范化演變成了“過度規(guī)范化”，這主要源于少數(shù)領(lǐng)導干部簡單化的決策思維、少數(shù)地方不健全的考核體系以及少數(shù)基層公職人員的策略性選擇。治理“過度規(guī)范化”，要從明確基層的權(quán)責清單、倡導“目光向下”的政績觀以及完善針對基層的考核機制三方面入手。

【關(guān)鍵詞】基層治理 形式主義 “過度規(guī)范化” 理性官僚制

【中圖分類號】D261.3 【文獻標識碼】A

所謂規(guī)范，就是一套明文規(guī)定或約定俗成的程序、格式、方法、規(guī)則或標準的總和。規(guī)范化，顧名思義就是用這套規(guī)范來指導、規(guī)定和約束工作，以期形成統(tǒng)一、穩(wěn)定、井然有序的工作流程，進而有效地實現(xiàn)工作目標。規(guī)范化是科學管理的基本要求，在管理過程中實施規(guī)范化，就是要推進權(quán)責明晰化、目標計劃化、決策程序化、業(yè)務流程化、行為標準化和考核指標化。

在基層治理中，規(guī)范化主要體現(xiàn)在三個層面：一是上級政府對基層政府的規(guī)范化要求，如明確權(quán)責清單、簽訂責任狀等；二是基層政府對工作人員的規(guī)范化要求，如規(guī)范著裝，統(tǒng)一服務內(nèi)容、服務標準與服務流程等；三是基層政府及其工作人員對服務對象（企業(yè)或民眾）的規(guī)范化要求，如規(guī)范商店招牌標識等。文中不對這三種規(guī)范化加以仔細的區(qū)分，而是籠統(tǒng)地視之為上級對下級、組織對成員的規(guī)范化要求。

在基層治理中，規(guī)范化是理想型官僚組織有效運作的內(nèi)在要求，也是為了確?；鶎庸ぷ魅藛T的行為既能對上級負責也能對民眾負責

基層治理需要規(guī)范化，這是理性官僚制的內(nèi)在要求。在馬克斯·韋伯看來，理性官僚制作為現(xiàn)代社會一種普遍而具體的組織形態(tài)，是現(xiàn)代文明所包含的維持法律、經(jīng)濟和技術(shù)理性的必要條件或組織手段，其優(yōu)越性在于它的“精密性、速度、明確性、有關(guān)公文檔案的知識、連續(xù)性、自主性、統(tǒng)一性、嚴格的隸屬關(guān)系、減少摩擦和縮減物力與人力上的開支”。①理想型官僚組織的有效運作內(nèi)在地需要規(guī)范化，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，規(guī)范化具有鮮明的專業(yè)屬性，體現(xiàn)了理性官僚制的技術(shù)優(yōu)越性。規(guī)范化以專業(yè)知識為基礎(chǔ)，以程序規(guī)范為表征，不僅是組織運作的必要基礎(chǔ)，也是保障工作有序推進的重要工具，由此成為官僚體制不可或缺的運作原則。如馬克斯·韋伯所言，官僚體制的運作實質(zhì)上是依據(jù)專業(yè)知識來開展的。②規(guī)范代表著過往治理中留下的“專業(yè)知識”，特別是在公務過程中獲得的實踐知識，以規(guī)范為依據(jù)，能夠形成“方便操作、易于傳播”的標準，從而有效地彌補現(xiàn)有治理中專業(yè)知識不足的缺憾。此外，工作人員的選用與晉升也是依規(guī)而定，其人事活動皆依專長及能力而定，因而能夠通過提升組織的專業(yè)化程度來提升工作效率。

另一方面，規(guī)范化具有鮮明的約束屬性，體現(xiàn)了理性官僚制的非人格化特征。所謂非人格化，意指官僚體制是規(guī)章的體制而非個人的體制，因此，在官僚體制中，管理工作應該以法律、法規(guī)、條例和正式文件等規(guī)范組織成員的行為，以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規(guī)則，即使在口頭討論時已經(jīng)是規(guī)則了，甚或已經(jīng)有了強制性。③這種強制性不僅可以推動決策和政策的執(zhí)行，而且超越了一切特殊情況的借口，體現(xiàn)出了典型的約束功能。通過規(guī)范化管理，上下級之間的關(guān)系可以達到“指揮自如”“上令下行”，使組織形成一個完整統(tǒng)一的有機體；各部門之間可以達到分工清晰、權(quán)責明確，避免各自為政、事權(quán)不清；組織才能做到“對事不對人”，破除情面，消除營私舞弊。

基層治理需要規(guī)范化，更是基層工作特性的必然要求。基層工作人員身處一線，直接與個體的民眾打交道，既是與民眾互動最為密切、最為頻繁的工作人員群體，也是黨和政府與民眾緊密聯(lián)系的橋梁和紐帶，他們的服務意識、服務效率和服務水平，直接關(guān)系到黨和政府為人民服務的品質(zhì)。

在這里就會出現(xiàn)一個問題：一方面，基層工作人員的服務品質(zhì)直接關(guān)乎黨和政府的形象；另一方面，他們可能既難以受到組織的有力控制，也難以受到民眾的有效約束。那么，如何確?；鶎庸ぷ魅藛T的行為既能對上級負責也能對民眾負責呢？規(guī)范化的引入正是對這一難題的求解所致。

首先，基層治理的規(guī)范化能夠提升基層運用法治思維和法治方式的能力，體現(xiàn)了鮮明的法治精神。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“面對新形勢新任務，……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，“全面推進依法治國，……形成完備的法律規(guī)范體系……”。規(guī)范作為組織活動中的“軟法”，是對政府工作人員行政行為的指導、規(guī)定和約束，體現(xiàn)了官僚體制自上而下的紀律約束和監(jiān)察糾偏機制的基本要求?；鶎又卫淼囊?guī)范化，不僅有利于明晰部門權(quán)責，減少政府各部門之間的相互推諉，更有利于防止不作為、亂作為、侵害基層民眾權(quán)益等現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，基層治理的規(guī)范化能夠提升基層工作人員的個體素質(zhì)，體現(xiàn)了鮮明的理性精神。規(guī)范化管理，就是辦事要有統(tǒng)一的依據(jù)，規(guī)范面前人人平等，不能因人而異，通過明確每一個崗位角色的工作內(nèi)容、方法程序和質(zhì)量標準，行使相應的權(quán)力，并承擔相應的責任，以使組織能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一地運轉(zhuǎn)。就基層組織的管理者而言，規(guī)范是在系統(tǒng)原則下設計出來的，管理者依據(jù)規(guī)范進行管理，能夠提高立足本職、縱覽全局的管理水平；就基層組織的成員而言，規(guī)范是組織對他們的指引性與約束性要求，通過對照規(guī)范進行自我管理，組織成員能夠較好地掌握組織對自身的要求，確立起努力的方向和標準，進而提升自身素質(zhì)。

最后，基層治理的規(guī)范化能夠方便基層民眾辦事，體現(xiàn)了鮮明的民本思想?；鶎用癖姷秸块T辦事，有時出現(xiàn)跑錯路、多跑路的現(xiàn)象，這主要是因為有的地方基層政務不公開不規(guī)范所致。推進基層政務公開化標準化規(guī)范化，就是要著力消除基層治理中存在的隨意性與模糊性，促使基層工作人員依法依規(guī)辦事，更好地滿足民眾訴求。唯有科學規(guī)范、有序規(guī)范，把好事辦好、實事辦實，才能真正做到讓基層民眾滿意。

有的地方規(guī)范化演變成為“過度規(guī)范化”，主要源于少數(shù)領(lǐng)導干部簡單化的決策思維、少數(shù)地方不健全的考核體系以及少數(shù)基層公職人員的策略性選擇

規(guī)范化管理是為了以規(guī)范來指引、規(guī)定和約束工作流程，提高工作質(zhì)效，但在基層治理實踐中，少數(shù)地方對規(guī)范的理解過于生硬和僵化，忽視千變?nèi)f化的實際情況，過分追求形式上的“標準化”“簡單劃一”和“一刀切”；少數(shù)地方規(guī)定過細、過多、過濫，導致少數(shù)基層干部不得不為了達到某個規(guī)范化指標要求而弄虛作假。凡此種種，都是“過度規(guī)范化”的表現(xiàn)。“過度規(guī)范化”重共性、輕個性，重標準、輕創(chuàng)新，重外形、輕內(nèi)在，實質(zhì)上是一種以手段替代目標、只顧虛功不重實績的形式主義。

“過度規(guī)范化”的危害是顯而易見的。一是捆住了基層手腳，影響了少數(shù)基層工作人員干實事的積極性，也破壞了少數(shù)基層工作人員務實擔當?shù)牧己眯蜗螅欢鞘够鶎油度脒^多的時間和精力在“描眉畫眼”等務虛功夫上，既浪費了有限且寶貴的行政資源，也加重了基層負擔；三是可能會使少數(shù)基層干部“削足適履”，最終可能與基層民眾的切身利益背道而馳。

造成“過度規(guī)范化”的原因是多方面的。從理論上看，官僚制的固有缺陷是導致“過度規(guī)范化”的深層次根源。官僚制的一個突出特征，是其目標往往不是單一的，而是由一系列目標構(gòu)成的一個目標層級系統(tǒng)，或者說是一個連續(xù)的目標－手段鏈。④就理想狀態(tài)而言，整個組織的目標－手段環(huán)環(huán)相扣，形成一個有機的體系。但在實踐中，組織活動和最終目標之間的關(guān)系往往并不那么清晰，我們也難以將手段和目的完全分離開來，因而，“采用實現(xiàn)某個特定目的的特定手段，可能產(chǎn)生許多始料未及的其他后果”。⑤“過度規(guī)范化”就是這樣一個“始料未及的后果”。鑒于政策目標的抽象性，要將其落實到位，就要將其分解為盡可能具體的量化指標。越往基層，這些指標就越具體、越簡單、越清晰，越需要以規(guī)范的形式呈現(xiàn)出來。最終，這些規(guī)范替代了復雜的治理過程與治理績效，成為基層的主要追逐目標。

我國少數(shù)地方基層治理中出現(xiàn)的“過度規(guī)范化”，不僅有著深刻的理論根源，也是基層治理場域中不同層級的治理主體之間交互博弈的結(jié)果。“過度規(guī)范化”源于少數(shù)領(lǐng)導干部簡單化的決策思維。所謂簡單化，是國家對復雜的社會現(xiàn)象的一種重構(gòu)，即將復雜和具體的治理對象予以簡化和抽象。⑥國家治理視角的“簡單化”邏輯有助于我們更好地理解規(guī)范化是如何演化成“過度規(guī)范化”。面對復雜的和難以處理的治理對象，有限的注意力只容許其關(guān)注到一些關(guān)鍵性特征并使之更容易被度量和計算。在“過度規(guī)范化”的形成過程中，這種簡單化體現(xiàn)在三個方面：一是“一刀切”；二是“一鍋煮”；三是“拍腦袋”。“一刀切”就是為了達成某種政策效果而采用相對單一的執(zhí)行標準，即“一把尺子量到底”，忽視了各地不同的基礎(chǔ)條件和發(fā)展特色；“一鍋煮”就是不顧各地各部門實際，將各地各部門都放在一個盤子來比較；“拍腦袋”則是在出臺規(guī)范之前，缺乏民主決策程序，甚至搞“一言堂”。

“過度規(guī)范化”源于少數(shù)地方不健全的考核體系。基層干部之所以要煞費苦心地證明自身工作是合規(guī)的，主要是因為一些地方的考核體系是“合規(guī)考核”而不是“實績考核”。上級的考核就是指揮棒，上級指揮棒往哪兒指，基層就往哪兒跑。因此，規(guī)范化演變?yōu)?ldquo;過度規(guī)范化”，與少數(shù)地方重形式、輕實質(zhì)和簡單粗暴的考核方式有著直接的關(guān)系。少數(shù)地方領(lǐng)導干部在制定考核指標時，缺乏深入地調(diào)查研究，注重文件、臺賬、表格等形式上的東西，忽視了干事創(chuàng)業(yè)的過程，忽視了辦成事情、解決問題的成效。在實施考核時，也習慣了拿著規(guī)范化清單，看場地、看文件、看臺賬、看表格、看制度牌，如此考核，考在了紙面上、考在了臺賬上，反而忽視了基層干了什么事、解決了什么問題、辦成了什么事。

“過度規(guī)范化”是少數(shù)基層公職人員策略性選擇的結(jié)果。如邁克爾·李普斯基所言，基層政府及其工作人員雖然身處公共政策鏈條最末端，但他們并非純粹的、被動的執(zhí)行者，而是有著較大能動選擇自由的決策者，與高層領(lǐng)導注重實現(xiàn)組織目標不同，他們偏重于按照自己的興趣與偏好來完成工作任務。⑦這種偏好性選擇表現(xiàn)在如下兩個方面：一方面，雖然基層干部眼睛向上，但他們更愿意去完成那些具有顯示度的工作。“過度規(guī)范化”正是這樣一種具有強顯示度且工作量相對較小的工作。官員的精力與時間的有限性，迫使基層政府將注意力分配集中于對規(guī)范性材料的準備中，主動加壓提高規(guī)范的標準，不斷升級規(guī)范化的顯示度與可讀性，而忽略了實際的治理效果，這就使規(guī)范化滑入了形式主義的泥潭。另一方面，“過度規(guī)范化”是少數(shù)地方基層政府及其工作人員消極地規(guī)避責任的一種自我保護方式?；鶎庸ぷ鲝碗s多變，治理對象和場域千差萬別，治理信息復雜多變，少數(shù)基層公職人員也愿意用形式上的忙忙碌碌來掩蓋實際的政策執(zhí)行情況，畢竟擺花架子要比做實事更容易，也更能規(guī)避不作為的指責。

治理“過度規(guī)范化”，要從明確基層的權(quán)責清單、倡導“目光向下”的政績觀以及完善針對基層的考核機制入手

“過度規(guī)范化”使少數(shù)基層干部在目標管理與過程管理的平衡中滑向了極端的過程管理，旨在提升基層治理績效的規(guī)范變成了目標本身，也使基層治理深陷形式主義的泥潭，因而是時候?qū)?ldquo;過度規(guī)范化”加以必要的規(guī)范。

首先，要明確基層的權(quán)責清單。在政府組織結(jié)構(gòu)中，職責同構(gòu)導致上下級間、條條與塊塊間權(quán)責不清，沒有明確的責任分工，出現(xiàn)權(quán)責共擔的狀況，進而導致少數(shù)上級部門容易向下級部門“甩”包袱，最終將責任轉(zhuǎn)移給基層政府。因而，要以推進國家治理體系現(xiàn)代化為指引，以打破職責同構(gòu)的機構(gòu)設置為突破口，明晰權(quán)責關(guān)系，用法律的手段推進政府權(quán)責優(yōu)化配置，實現(xiàn)從每級政府都要管所有的事情轉(zhuǎn)向只管特定的事情。要進一步細化職能部門事務下沉的準入機制，厘清基層政府的權(quán)力清單和責任清單。要明確清單之外的事項不得納入基層工作職責之內(nèi)，不得作為基層的考核項目，防止上級以問責為由，借屬地管理之便，不加拆解、事無巨細進行工作下沉。

其次，要倡導“目光向下”的政績觀?；鶎诱哂薪咏癖姟⒘私饷癖娦枨?、快速解決民眾難題的天然優(yōu)勢，其主要職責是為轄區(qū)民眾提供公共服務。但在實踐中，基層政府的職責可能因“上級政府交辦的其他事項”這個兜底條款而走了樣。習近平總書記指出：“反對形式主義要著重解決工作不實問題，督促領(lǐng)導干部樹立正確政績觀，克服浮躁情緒，拋棄私心雜念。”基層公職人員要在實績導向的政績觀的指引下，把解決問題與群眾滿意度作為基層最實際的政績，從政治忠誠、職業(yè)操守、倫理自主性等方面不斷強化自身修養(yǎng)，提升責任意識，強化崗位認同和角色認同，自覺打造對基層民眾負責任的行政模式。

最后，要完善針對基層的考核機制。過度規(guī)范，就是用過于嚴格的標準來規(guī)范紛繁蕪雜的社會事實。“過度規(guī)范化”盛行的地方，大多伴隨著“以材料論政績”的考核方式，“上游水不清，下游如何凈”？要治理“過度規(guī)范化”，就要著力規(guī)范和完善考核機制。一是要杜絕“千篇一律”“統(tǒng)一僵化”的考核要求，進一步提高“個性分”“創(chuàng)新分”的比值。二是要在考核中明確結(jié)果導向，融合過程管理與結(jié)果管理，考核評價的落腳點應該在基層治理效果的評價上、在觀察問題的解決程度與民眾的切身感受上，而非在考核機制上“唯規(guī)范唯標準是舉”。三是要在考核中引入服務對象評價。作為政策實際受益者的民眾，更易識別出實質(zhì)性的治理舉措和“華而不實、面子工程”的“過度規(guī)范化”表象。當這種自下而上的評價壓力足夠大時，基層政府就有更多動力將為民便民措施落到實處。

（作者為暨南大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金一般課題“中國特色行政學的發(fā)展及其話語體系建構(gòu)研究”（項目編號：18BZZ066）階段性研究成果】

【注釋】

①[美]斯蒂爾曼著、李方等譯：《公共行政學：觀點和案例》（上），北京：中國社會科學出版社，1988年，第107頁。

②③[德]馬克斯·韋伯著、林榮遠譯：《經(jīng)濟與社會》（上），北京：商務印書館，1997年，第248頁、第245頁。

④⑤[美]赫伯特A.西蒙著、詹正茂譯：《管理行為》，北京：機械工業(yè)出版社，2004年，第61頁、第73頁。

⑥[美]詹姆斯·C·斯科特著、王曉毅譯：《國家的視角：那些試圖改變?nèi)祟悹顩r的項目是如何失敗的》（修訂版），北京：社會科學文獻出版社，2011年，第3頁。

⑦Michael Lipsky. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.

責編/謝帥 美編/王夢雅

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