摘 要:以“兩彈一星”為代表的高度集中型舉國(guó)體制適用于有國(guó)家需求保障的核心技術(shù)創(chuàng)新，而不大適合當(dāng)前以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新。因此，我國(guó)需要?jiǎng)?chuàng)建相對(duì)分散的“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”，在這種舉國(guó)體制中，針對(duì)性資源、市場(chǎng)化運(yùn)作和發(fā)揮公共采購(gòu)市場(chǎng)關(guān)鍵性作用是其突出特征，它對(duì)于國(guó)際前沿商用核心技術(shù)創(chuàng)新和加入WTO的追趕型后發(fā)國(guó)家的自主核心技術(shù)創(chuàng)新具有重要的促進(jìn)作用。我國(guó)應(yīng)該高度重視公共采購(gòu)市場(chǎng)在新型舉國(guó)體制中的戰(zhàn)略地位，將公共采購(gòu)市場(chǎng)創(chuàng)建為核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”。

關(guān)鍵詞:新型舉國(guó)體制 十九屆五中全會(huì) 公共采購(gòu)市場(chǎng) 核心關(guān)鍵技術(shù)

【中圖分類號(hào)】F812.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆五中全會(huì)提出，“健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。本文將說(shuō)明以“兩彈一星”為代表的集中型舉國(guó)體制的特征及其適用范圍，扼要討論它在解決以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新上的不適應(yīng)性；然后，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，闡明筆者有關(guān)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”的觀點(diǎn)；最后，提出將公共采購(gòu)市場(chǎng)創(chuàng)建為關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”的建議。

集中型舉國(guó)體制的特征與適用范圍

人們一般認(rèn)為，舉國(guó)體制可以發(fā)揮我國(guó)“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢(shì)，以相對(duì)較快的速度實(shí)現(xiàn)科研的重大突破。“兩彈一星”、載人航天、探月工程等令國(guó)人引以為傲的項(xiàng)目都是在舉國(guó)體制下完成的。在這次抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，舉國(guó)體制也發(fā)揮了重要作用。值得一提的是，以 “兩彈一星”科技創(chuàng)新為代表的集中型舉國(guó)體制并非我國(guó)獨(dú)有，美國(guó)“曼哈頓工程”和阿波羅登月計(jì)劃也屬于高度集中型的舉國(guó)體制。其中，阿波羅登月計(jì)劃調(diào)動(dòng)了100多所大學(xué)、2萬(wàn)家企業(yè)，400多萬(wàn)人參加，引發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新從宇航科技一直延伸到服裝、食品技術(shù)等領(lǐng)域。

這種高度集中型的舉國(guó)體制適合于具有以下幾個(gè)或全部特點(diǎn)的依托核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件生產(chǎn)的產(chǎn)品：一是需求或市場(chǎng)由政府提供，產(chǎn)品的大部分或全部由政府購(gòu)買，只要核心技術(shù)取得突破，國(guó)家就會(huì)為其提供試錯(cuò)、改進(jìn)質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)；二是政府投入不計(jì)成本；三是技術(shù)變化速度相對(duì)較慢；四是主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為其他國(guó)家或大自然，其中大自然的挑戰(zhàn)的具體表現(xiàn)形式有公共傳染病等；五是這種高度集中型的舉國(guó)體制在相當(dāng)大程度上也適用于私人部門投資意愿不足的公共產(chǎn)品創(chuàng)新。從這些特點(diǎn)出發(fā)，不僅可以理解我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下“兩彈一星”和“運(yùn)十大飛機(jī)”取得成功的原因，而且還可以解釋，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)之所以可以在核電、航天、北斗導(dǎo)航、量子通信、特高壓輸電和輸變電設(shè)備、港珠澳大橋、超級(jí)計(jì)算、高鐵等前沿科技領(lǐng)域取得輝煌成就，關(guān)鍵就在于國(guó)家提供了有保障的需求或有保障的市場(chǎng)。

一般說(shuō)來(lái)，在上述領(lǐng)域，只要科研管理體制良好運(yùn)轉(zhuǎn)，政府的研發(fā)投入基本上都能取得預(yù)期成果。自改革開放以來(lái)，這種高度集中型的舉國(guó)體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮下遭到了一些挑戰(zhàn)，但問(wèn)題主要不是出在技術(shù)或產(chǎn)品的需求方，而是在供給方。例如，我國(guó)航天工業(yè)管理體制在技術(shù)民主、科研人員職業(yè)上升通道和工資待遇等方面存在一些問(wèn)題，對(duì)航天技術(shù)研發(fā)應(yīng)用造成了一定負(fù)面影響。因此，對(duì)于這種市場(chǎng)需求得到國(guó)家保障的集中型舉國(guó)體制來(lái)說(shuō)，“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”的主要矛盾集中在供給方和管理體制方面，創(chuàng)新政策的研究和制定主要集中在供給方也是無(wú)可厚非的。

但是，對(duì)于以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，我國(guó)傳統(tǒng)的集中型舉國(guó)體制卻出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)。以半導(dǎo)體（集成電路）和信息技術(shù)操作系統(tǒng)為例，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府相繼實(shí)施了振興半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的908工程和909工程，并在2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中將“核高基”（核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件）與載人航天、探月工程并列為16個(gè)重大科技專項(xiàng)之一。這些重大舉措對(duì)我國(guó)半導(dǎo)體（集成電路）和信息技術(shù)操作系統(tǒng)的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用，但卻一直無(wú)法解決核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件等問(wèn)題。問(wèn)題的癥結(jié)何在？

構(gòu)建有一定市場(chǎng)保障的“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”

在筆者看來(lái)，半導(dǎo)體核心技術(shù)問(wèn)題主要出在需求方，集中型舉國(guó)體制政策制定的焦點(diǎn)集中在科技供給方，而忽視了市場(chǎng)對(duì)核心技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵作用。近年來(lái)，信息產(chǎn)業(yè)的許多業(yè)內(nèi)專家指出，我國(guó)發(fā)展自主可控芯片和操作系統(tǒng)的難題并不在于核心技術(shù)研發(fā)，而是在于技術(shù)缺乏得到試用和完善的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。我國(guó)消費(fèi)了全球近一半的芯片，面對(duì)這么大的需求市場(chǎng)，為什么我國(guó)自主可控的芯片仍需大量進(jìn)口呢？這主要?dú)w因于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)于國(guó)產(chǎn)自主技術(shù)的不信任與不支持。

不僅私人部門不愿意購(gòu)買自主可控的國(guó)產(chǎn)芯片，我國(guó)的公共采購(gòu)部門在2018年之前也沒(méi)有購(gòu)買過(guò)自主可控的國(guó)產(chǎn)芯片。2018年5月，我國(guó)中央政府才第一次將搭載有龍芯、飛騰和申威等國(guó)產(chǎn)芯片的計(jì)算機(jī)、服務(wù)器產(chǎn)品列入政府采購(gòu)目錄。在私人部門不購(gòu)買，而公共采購(gòu)此前又不支持的情況下，國(guó)產(chǎn)芯片自然很難追及進(jìn)口芯片，研發(fā)人員從事核心技術(shù)研發(fā)的動(dòng)力也會(huì)大大消減，更遑論核心技術(shù)研發(fā)會(huì)出現(xiàn)萬(wàn)馬奔騰的局面。

由此可見(jiàn)，對(duì)于以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，“兩彈一星”式的舉國(guó)體制出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)，我們需要健全和完善推動(dòng)核心技術(shù)創(chuàng)新的國(guó)家體制。在這方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家戰(zhàn)后形成的“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”或許可以給我們提供借鑒。“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”具有三個(gè)突出特征：針對(duì)性資源、市場(chǎng)化運(yùn)作和公共采購(gòu)。所謂針對(duì)性資源，就是政府的研發(fā)資助集中在幫助技術(shù)專家克服技術(shù)創(chuàng)新中的關(guān)鍵性障礙上；所謂市場(chǎng)化運(yùn)作，就是通過(guò)經(jīng)紀(jì)活動(dòng)在生產(chǎn)者、工程師、科學(xué)家以及其他相關(guān)人員之間牽線搭橋，并將新技術(shù)的商業(yè)化作為政府干預(yù)的最終使命；公共采購(gòu)則是由政府為新生的核心技術(shù)在試錯(cuò)、提高質(zhì)量并打入商用市場(chǎng)之前提供有保障的市場(chǎng)需求。

通過(guò)比較上述兩種類型的舉國(guó)體制，我們不難得出結(jié)論，我國(guó)集中型舉國(guó)體制之所以能夠取得成功，并非只是得益于“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，還在于國(guó)家為其研發(fā)出來(lái)的核心技術(shù)提供了強(qiáng)有力的市場(chǎng)需求保障。對(duì)于以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，單靠“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)是不會(huì)有很大成效的。發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)和拉丁美洲失敗的教訓(xùn)都在一定程度上說(shuō)明了市場(chǎng)的重要性。沒(méi)有技術(shù)，還可以通過(guò)自主創(chuàng)新創(chuàng)造技術(shù)，但如果失去廣大的市場(chǎng)，自主創(chuàng)新就無(wú)從談起了。因此，我們需要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，創(chuàng)建一種新型的“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”，這樣一來(lái)，那些產(chǎn)品需求來(lái)自于私人部門等多元化個(gè)體，市場(chǎng)存在很大的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)和成本很高、技術(shù)更加復(fù)雜、技術(shù)創(chuàng)新速度快的核心技術(shù)創(chuàng)新就能得到更大程度的發(fā)展。

將公共采購(gòu)市場(chǎng)創(chuàng)建為關(guān)鍵核心技術(shù)成長(zhǎng)壯大的“根據(jù)地”

公共采購(gòu)又被稱作政府采購(gòu)，但它并不限于狹義的政府部門，而是涵蓋使用財(cái)政資金進(jìn)行采購(gòu)和投資的多個(gè)公共部門機(jī)構(gòu)，如學(xué)校、公立醫(yī)院、國(guó)防部門和國(guó)有企業(yè)等。一般說(shuō)來(lái)，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，公共采購(gòu)是一種替代關(guān)稅、保護(hù)并培育民族工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，它既為產(chǎn)品創(chuàng)造了市場(chǎng)，保護(hù)了市場(chǎng)，又為其發(fā)展提供了融資支持，而且通過(guò)制定新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家還可以刺激企業(yè)實(shí)現(xiàn)更高水平的核心技術(shù)創(chuàng)新。公共采購(gòu)在“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。幾乎所有核心技術(shù)創(chuàng)新如集成電路、全球定位系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)品的試用機(jī)會(huì)和初始市場(chǎng)都是由政府通過(guò)公共采購(gòu)提供的。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家科技創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，需求方創(chuàng)新政策特別是公共采購(gòu)政策可能比供給方創(chuàng)新政策，如政府為科研機(jī)構(gòu)提供研發(fā)資金更能推動(dòng)核心技術(shù)創(chuàng)新。

從政策實(shí)施的難易程度和需求驅(qū)動(dòng)角度來(lái)看，對(duì)于落后國(guó)家來(lái)說(shuō)，幼稚工業(yè)保護(hù)是比公共采購(gòu)更有效的產(chǎn)業(yè)政策。歷史上，英國(guó)、美國(guó)、日本和韓國(guó)從落后國(guó)家?jiàn)^力向發(fā)達(dá)國(guó)家的階梯攀登時(shí)，其核心技術(shù)的自主創(chuàng)新都是通過(guò)關(guān)稅保護(hù)和嚴(yán)格限制外國(guó)直接投資，為本國(guó)企業(yè)提供有保障的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。幼稚工業(yè)保護(hù)的實(shí)質(zhì)是需求方的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策。但是，在我國(guó)加入世貿(mào)組織后，特別是在大力引進(jìn)外國(guó)直接投資的情況下，我們已經(jīng)很難再?gòu)?fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)還沒(méi)有加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》，公共采購(gòu)可能是我國(guó)在需求方支持核心技術(shù)創(chuàng)新的唯一有效的產(chǎn)業(yè)政策。

如果對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家“網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制”產(chǎn)生和運(yùn)行的環(huán)境有所了解，我們不難發(fā)現(xiàn)，它主要是運(yùn)用于國(guó)內(nèi)沒(méi)有私人競(jìng)爭(zhēng)者的前沿商用核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的。在這種沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)尚且需要公共采購(gòu)的保駕護(hù)航，在我國(guó)以市場(chǎng)需求為主的許多產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈高端和核心技術(shù)的商用市場(chǎng)基本上已被發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)所占領(lǐng)的情況下，如果還不能通過(guò)公共采購(gòu)為我國(guó)本土企業(yè)核心技術(shù)的研發(fā)、試錯(cuò)和成長(zhǎng)壯大提供一塊有市場(chǎng)保障的“根據(jù)地”，研發(fā)核心技術(shù)的企業(yè)恐怕會(huì)更加舉步維艱。

一直以來(lái)，我國(guó)以市場(chǎng)需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)問(wèn)題沒(méi)有得到足夠重視。我國(guó)對(duì)自主創(chuàng)新的支持基本上只停留在提供研發(fā)資金支持上，如研發(fā)贈(zèng)款、補(bǔ)貼以及稅收減免等“供給方創(chuàng)新政策”，鮮有“需求方創(chuàng)新政策”。學(xué)術(shù)界關(guān)于“新型舉國(guó)體制”的文章也基本上都是從科技創(chuàng)新的供給角度進(jìn)行討論的，涉及如何提供資金、如何培養(yǎng)人才以及科研單位之間如何協(xié)作等話題，很少有人談到創(chuàng)新的商業(yè)化和“需求方創(chuàng)新政策”的問(wèn)題。

目前，公共采購(gòu)的金額一般占各國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的10%以上，由于國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它國(guó)家，因此，筆者估計(jì)，公共采購(gòu)的金額占我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的比例不會(huì)低于20%，這么大的市場(chǎng)規(guī)模將對(duì)我國(guó)企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的核心技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。在世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張的今天，我們應(yīng)該盡早將公共采購(gòu)市場(chǎng)利用起來(lái)，努力將其創(chuàng)建為核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”。

在當(dāng)下國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不統(tǒng)一、相關(guān)法律不健全、公共采購(gòu)市場(chǎng)相對(duì)混亂，特別是進(jìn)口產(chǎn)品已占領(lǐng)我國(guó)大部分公共采購(gòu)市場(chǎng)的背景下，這顯然是一項(xiàng)相當(dāng)艱巨的任務(wù)，需要做好大量的工作。但有一點(diǎn)需要明確：我國(guó)沒(méi)有加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》，公共采購(gòu)市場(chǎng)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)商品是名正言順的，不采購(gòu)國(guó)產(chǎn)商品反而是違背我國(guó)《政府采購(gòu)法》的行為；我國(guó)《外資企業(yè)法》規(guī)定外資企業(yè)在政府采購(gòu)方面享有國(guó)民待遇，但美國(guó)政府對(duì)我國(guó)企業(yè)無(wú)所不用其極的打擊說(shuō)明，核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件涉及經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全，為國(guó)外核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件提供有保障的公共采購(gòu)市場(chǎng)可能會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全造成威脅，因此，筆者認(rèn)為我國(guó)有必要對(duì)《外資企業(yè)法》進(jìn)行修訂，取消外資企業(yè)在政府采購(gòu)方面的國(guó)民待遇。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授】

責(zé)編：羅 婷 / 臧雪文

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