摘 要:“十四五”時(shí)期直至更長的時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質(zhì)量的科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國家治理體系的完善應(yīng)當(dāng)具體從以下七個(gè)方面著手：激勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、深化對(duì)外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財(cái)稅調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞:自主創(chuàng)新 國家治理體系 高質(zhì)量發(fā)展 體制機(jī)制

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“十四五”時(shí)期應(yīng)以高質(zhì)量科技創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。要實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于擺脫改革開放后逐步形成的“投資—出口”驅(qū)動(dòng)型的增長模式，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型的增長模式。前者受到邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的約束，因而難以長期持續(xù)下去；后者則不受邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的約束，是我國最終實(shí)現(xiàn)繁榮富強(qiáng)目標(biāo)的重要路徑。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大背景下，我國發(fā)展面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化，此時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比任何時(shí)候都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力。

當(dāng)前，盡管各類重大創(chuàng)新成果競(jìng)相涌現(xiàn)，但我國在自主創(chuàng)新方面仍面臨一些突出的短板，在接下來的“十四五”時(shí)期直至更長的時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質(zhì)量的科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展。在熊彼特范式（Schumpeterian Paradigm）中，長期經(jīng)濟(jì)增長首先由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而創(chuàng)新源于研發(fā)活動(dòng)以及企業(yè)家對(duì)于源自經(jīng)濟(jì)政策和制度的激勵(lì)機(jī)制所作出的反應(yīng)，創(chuàng)新的特征便是用新的技術(shù)取代舊的技術(shù)，即“創(chuàng)造性破壞”（creative destruction）。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府發(fā)揮著重要作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，可以采取不同的經(jīng)濟(jì)政策和制度，而這主要取決于與技術(shù)前沿之間距離的遠(yuǎn)近。隨著科技水平的發(fā)展，技術(shù)前沿不斷外推，這為中等收入國家跟上技術(shù)前沿提供了機(jī)遇。倘若錯(cuò)過了這一機(jī)遇，則可能落入中等收入陷阱之中。毋庸置疑，改革開放以來，我國充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，獲得了全球技術(shù)擴(kuò)散的諸多裨益，將原先相對(duì)落后的技術(shù)水平不斷向技術(shù)前沿推進(jìn)，大大縮小了與世界技術(shù)前沿之間的距離。那么，對(duì)于我國政府來說，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)如何依據(jù)既有的技術(shù)支撐，提升國家治理水平，實(shí)施恰當(dāng)?shù)恼吲e措和制度革新，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展呢？

從整體思路上說，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，國家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)事務(wù)型向民生事務(wù)型的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)而非投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的根本在于人才的培養(yǎng)及其知識(shí)技能的發(fā)揮。為此，應(yīng)當(dāng)著力為人才的形成及其技能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的環(huán)境。這就要求政府相對(duì)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)的介入，而把工作的重心放置在諸如公共教育、基礎(chǔ)研究、公共醫(yī)療健康、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助等民生事務(wù)項(xiàng)目上，盡早形成民生事務(wù)型的政府。另外，為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國家治理體系的完善應(yīng)當(dāng)具體從以下七個(gè)方面著手：激勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、深化對(duì)外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財(cái)稅調(diào)控能力。

激勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新

全方位鼓勵(lì)和扶植中小微企業(yè)創(chuàng)新，引導(dǎo)和促進(jìn)中小微企業(yè)在技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。在高質(zhì)量發(fā)展階段，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)向高技術(shù)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)正在呈現(xiàn)。大多數(shù)中小微企業(yè)為全國貢獻(xiàn)的發(fā)明專利、技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，成為技術(shù)創(chuàng)新的主體力量。不過，大多數(shù)中小微企業(yè)陷入低門檻、高競(jìng)爭、產(chǎn)品附加值低、議價(jià)能力弱的發(fā)展困境。為此，可以學(xué)習(xí)日韓等國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過政策與制度變革，全方位鼓勵(lì)和扶植中小微企業(yè)在技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。

相關(guān)措施包括：在享受研發(fā)費(fèi)用稅收減免政策方面對(duì)所有企業(yè)一視同仁；鼓勵(lì)中小微企業(yè)與大學(xué)、公共研究機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行研究開發(fā)，并為合作研究提供財(cái)政資助；提供技術(shù)信貸擔(dān)保的專項(xiàng)服務(wù)；鼓勵(lì)分屬不同行業(yè)的中小微企業(yè)之間的交流；運(yùn)用行業(yè)、大學(xué)和公共研究機(jī)構(gòu)的專家，為中小微企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)；優(yōu)先采購中小企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品；設(shè)立技術(shù)企業(yè)孵化器中心計(jì)劃，擁有潛在商品化技術(shù)但在融資、設(shè)施和管理能力等方面有困難的個(gè)體可以進(jìn)駐孵化器中心；開創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)辦學(xué)校，為有興趣自己創(chuàng)業(yè)的人群（尤其是院校學(xué)生）提供與新辦企業(yè)有關(guān)的專門信息、培訓(xùn)和建議等。

鼓勵(lì)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭

競(jìng)爭是市場(chǎng)機(jī)制的靈魂，而競(jìng)爭政策是市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的根本保障，也是政府更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的一項(xiàng)基本政策。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，競(jìng)爭能夠有效激勵(lì)位于技術(shù)前沿的企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，并且鼓勵(lì)位于非技術(shù)前沿的企業(yè)重視創(chuàng)新。經(jīng)驗(yàn)表明，隨著一個(gè)國家距離技術(shù)前沿越來越近，競(jìng)爭在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長中變得越來越重要。

鼓勵(lì)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭，首先應(yīng)當(dāng)讓國有經(jīng)濟(jì)退出競(jìng)爭經(jīng)營性領(lǐng)域。目前，我國經(jīng)濟(jì)中仍然分布著大量的國有企業(yè)。由于缺乏有效競(jìng)爭，國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力。Hsieh和Klenow發(fā)現(xiàn)，假如資源能夠得到有效配置，那么，中國的全要素生產(chǎn)率將提高30％—50％[1]。國有經(jīng)濟(jì)是公共部門的組成部分，是政府經(jīng)濟(jì)職能在企業(yè)領(lǐng)域的延伸。由于公共部門的基本職責(zé)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，國有經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)范圍應(yīng)當(dāng)限定于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，而不應(yīng)大規(guī)模、長期性地介入諸如商業(yè)地產(chǎn)、酒店、超市、文化旅游等市場(chǎng)競(jìng)爭性領(lǐng)域。

另外，還要認(rèn)識(shí)到，一種產(chǎn)品和服務(wù)的公共服務(wù)供給并不等于完全要由與其相關(guān)的公共部門組織生產(chǎn)。以垃圾回收為例，在美國，通常由社區(qū)自己購買垃圾車，雇傭工人，安排日程，提供這項(xiàng)服務(wù)。而在有些地方，市政當(dāng)局本身并不組織生產(chǎn)，而是雇傭私人企業(yè)來做這項(xiàng)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國大約有37%的消防服務(wù)、23%的圖書館、48%的公交服務(wù)由私人企業(yè)承包。

因此，即便是在市場(chǎng)機(jī)制失靈因而需要政府進(jìn)行公共提供的領(lǐng)域，也不見得需要國有企業(yè)進(jìn)行壟斷供給，在諸多情況下，進(jìn)行有限競(jìng)爭甚至是充分競(jìng)爭，可能是既實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)也能提升運(yùn)作效率的更好選擇。為此，應(yīng)當(dāng)加大政府購買服務(wù)的范圍，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，既擴(kuò)大非國有經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)范圍和空間，也能夠改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給機(jī)制。

加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

是否需要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，的確存在著多方面的權(quán)衡取舍，如在確立壟斷與促進(jìn)競(jìng)爭之間，在靜態(tài)效率的損失與動(dòng)態(tài)效率的收益之間，在事前政策與事后政策之間，以及在生產(chǎn)商品與生產(chǎn)新知識(shí)之間。后發(fā)的新興經(jīng)濟(jì)體往往距離技術(shù)前沿較遠(yuǎn)，此時(shí)，通過模仿的方式獲得技術(shù)擴(kuò)散的好處，有助于加快技術(shù)進(jìn)步的進(jìn)程，減少研發(fā)過程的不確定性，進(jìn)而獲得所謂的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。而當(dāng)一個(gè)國家逐漸向技術(shù)前沿逼近時(shí)，就需要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，給予風(fēng)險(xiǎn)性投資更大的回報(bào)激勵(lì)，從而能夠在較高的技術(shù)邊界上繼續(xù)向技術(shù)前沿推進(jìn)。另外，在競(jìng)爭政策與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間，還存在著互補(bǔ)性：知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提高了創(chuàng)新后的經(jīng)濟(jì)租金（即超過正常利潤的超額利潤），而競(jìng)爭則降低了創(chuàng)新前的經(jīng)濟(jì)租金。

近些年來，我國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)方面已經(jīng)做了大量的工作。從專利數(shù)量看，已經(jīng)從1990年的22588件增加到2017年的184萬件，有利于實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)然，由于制度慣性以及不少地方政府保護(hù)主義的傾向等原因，我國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的范圍和強(qiáng)度等方面仍存在不少改進(jìn)的空間。

深化對(duì)外開放

隨著一國經(jīng)濟(jì)距離技術(shù)前沿越來越近，貿(mào)易對(duì)于促進(jìn)增長變得越來越重要，主要原因有三個(gè)：一是參與國際貿(mào)易會(huì)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，增加利潤空間；二是外國企業(yè)的參與有助于增加市場(chǎng)競(jìng)爭，迫使非生產(chǎn)性的國內(nèi)企業(yè)退出國內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)激發(fā)生產(chǎn)性的國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新；三是貿(mào)易的過程必然伴隨著技術(shù)和知識(shí)的溢出，有助于人力資本的積累和技術(shù)水平的提升。

特朗普政府于2018年3月挑起的中美貿(mào)易摩擦及其在全球范圍內(nèi)掀起的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮，對(duì)我國及世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不過，對(duì)于正在謀求獲得更多創(chuàng)新動(dòng)力的我國來說，在積極采取針對(duì)美國的反制措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到貿(mào)易自由化對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性；通過“一帶一路”倡議，一方面獲得貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，減少短期內(nèi)因中美經(jīng)貿(mào)摩擦、國際需求萎縮和全球經(jīng)濟(jì)放緩等給我國經(jīng)濟(jì)增長帶來的沖擊，另一方面在推進(jìn)貿(mào)易自由化的進(jìn)程中獲得實(shí)施開放政策的長遠(yuǎn)利益。

健全教育體系

人才的培養(yǎng)是技術(shù)創(chuàng)新和長期經(jīng)濟(jì)增長的源泉，教育政策應(yīng)當(dāng)因時(shí)而動(dòng)、與時(shí)俱進(jìn)。一般說來，當(dāng)國家遠(yuǎn)離技術(shù)前沿時(shí)，教育體系應(yīng)側(cè)重于技術(shù)教育，而當(dāng)國家離技術(shù)前沿較近時(shí)，教育體系應(yīng)側(cè)重于研究型教育。

顯然，在為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展培養(yǎng)研究型和技術(shù)型人才方面，我國當(dāng)前的教育體系并不令人滿意。在應(yīng)試型教育體系之下，盡管我國教育體系能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的考試成績，卻無法培養(yǎng)出足夠多的高質(zhì)量創(chuàng)新人才。為此，應(yīng)當(dāng)以培養(yǎng)具有創(chuàng)新思想和能力的研究型人才為導(dǎo)向，從學(xué)校教育、家庭教育和社會(huì)教育等多方面入手，全面審視當(dāng)前的教育制度與政策，并進(jìn)行必要的改革。

深化金融改革

研究開發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)前景有著很大的不確定性，而銀行貸款通常需要權(quán)衡資金的流動(dòng)性、盈利性和安全性，因此，風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新不太可能由銀行貸款提供資金，它們更有可能由樂于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)投資家等股權(quán)投資者提供資金。因此，中等收入國家追趕技術(shù)前沿的可能性將隨著金融行業(yè)的繁榮發(fā)展和金融改革的不斷深化而增加。

我國當(dāng)前金融體系的主體是各種類型的國有金融機(jī)構(gòu)，包括銀行、信托、保險(xiǎn)、證券公司、基金公司等。出于資金安全性的考慮，這些機(jī)構(gòu)傾向于將資金配置于有著政府背景的國有企業(yè)和政府融資平臺(tái)上，這使得非國有經(jīng)濟(jì)難以平等獲得所需的資金。事實(shí)上，目前作為技術(shù)進(jìn)步主體的民營企業(yè)所能獲得的貸款量占整個(gè)貸款量的比例不足25%。

因此，要推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)從投資型增長轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型增長，應(yīng)當(dāng)深化金融改革、促進(jìn)金融發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)金融供給側(cè)改革，推進(jìn)利率市場(chǎng)化，降低企業(yè)融資成本，推動(dòng)實(shí)際利率下行。同時(shí)，科創(chuàng)板要堅(jiān)守定位，完善資本市場(chǎng)體制，增強(qiáng)資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。應(yīng)當(dāng)降低進(jìn)入金融業(yè)的門檻，加速開放金融業(yè)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，著重通過強(qiáng)化金融監(jiān)管來促進(jìn)金融業(yè)的健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

提升財(cái)稅調(diào)控能力

從狹義宏觀稅負(fù)看，我國政府收入在世界上處于較低水平；從廣義宏觀稅負(fù)看，則已經(jīng)超出新興和發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的平均水平，并且接近或超過一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的水平。這一方面表明寬口徑宏觀稅負(fù)過高，因此存在減稅降費(fèi)的空間；另一方面則反映在稅收之外，政府收入中還有大量的非稅收入。若不考慮社會(huì)保險(xiǎn)繳款，2010年以來，非稅收入在政府收入的占比一直維持在30%以上，這不僅高于同期發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體28.1%的平均水平，更是遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體10.6%的平均水平。

要提升財(cái)稅調(diào)控的實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)行財(cái)稅制度的局限性，使其能夠在引導(dǎo)和激發(fā)消費(fèi)方面發(fā)揮更加積極的作用。為此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)稅調(diào)控的基本思路，放棄原先“減稅降費(fèi)”的政策取向，并將其重新定位為“清費(fèi)立稅”。這主要包含兩層意思：一是盡早確立稅收在政府收入中的絕對(duì)主導(dǎo)地位；二是盡早確立所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的主體地位。其目標(biāo)就是要建立起以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，從而既能夠發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的功能，也有助于縮小收入分配差距，形成相對(duì)平等的收入分配結(jié)構(gòu)，以引導(dǎo)和激發(fā)消費(fèi)增長，形成內(nèi)需導(dǎo)向增長模型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為特征的內(nèi)生增長方式的轉(zhuǎn)變。

具體說來，清費(fèi)立稅的政策思路應(yīng)沿著以下兩個(gè)方面展開：首先，繼續(xù)清理各類收費(fèi)、基金、繳款項(xiàng)目，有些予以廢除，有些則確立為正式的稅種。比如，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)房產(chǎn)稅制改革，將當(dāng)前在交易環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅類改為在保有環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅，并將其明確為地方稅種，以逐步取代土地出讓金收入，同時(shí)取消與房地產(chǎn)有關(guān)的一系列收費(fèi)項(xiàng)目。再如，應(yīng)盡早將社會(huì)保險(xiǎn)繳款改為社會(huì)保險(xiǎn)稅，并將其設(shè)計(jì)為中央稅或中央與地方共享稅。通過這些措施，確立稅收在政府收入中的絕對(duì)主導(dǎo)的地位，以提升財(cái)稅調(diào)控的主動(dòng)性及其效果。其次，在房產(chǎn)稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮課征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)個(gè)稅，適時(shí)將當(dāng)前的混合稅制改為綜合稅制。當(dāng)然，在提高上述直接稅類在政府收入中的分量的同時(shí)，也要適時(shí)減少如增值稅、消費(fèi)稅等間接稅在政府收入中的比重。在保持寬口徑宏觀稅負(fù)大體穩(wěn)定的前提下，改善稅制和政府收入結(jié)構(gòu)，逐漸建成一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅為主體的財(cái)稅制度。

【本文作者分別為廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)廈門市委員會(huì)副會(huì)長、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師；本文系教育部重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“深化財(cái)稅體制改革與促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長”（18JJD790007）階段性研究成果】

注釋

[1]Hsieh, C.T. and P.J. Klenow,Misallocation and Manufacturing TFP in China and India, The Quarterly Journal of Economics, Volume 124, Issue 4, November 2009, P1403–1448.

責(zé)編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

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