摘 要:改進黨政領導班子和領導干部推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核是當前的重要任務，引入第三方評價是推動這一任務落實落地的途徑之一。針對我國政績考核中價值目標不明確、指標體系不合理、考核形式大于內(nèi)容以及考核結果得不到充分使用等突出問題，第三方評價能夠通過發(fā)揮自身獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，促使政績考核更加科學、合理，并有效推動政府治理現(xiàn)代化。在推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核中引入第三方評價，要促進內(nèi)部考核和第三方評價協(xié)同發(fā)展、重視第三方評價主體的質(zhì)量和獨立性、科學使用第三方評價結果。

關鍵詞:政績考核 高質(zhì)量發(fā)展 第三方評價

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

優(yōu)化政績考核亟需破解哪些問題

黨政領導班子和領導干部考核是檢驗工作成效、發(fā)現(xiàn)工作中突出問題并推動解決問題的重要制度設計，也是推動重大工作落實、提高為人民服務能力的現(xiàn)實路徑。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)要優(yōu)化政績考核、改進考核方法手段，提出“把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”；“完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。近日印發(fā)的《關于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，進一步提出“把考準考實干部政績與加強領導班子和領導干部日常管理、推進落實高質(zhì)量發(fā)展工作任務更好結合起來”。各地在貫徹落實這一要求的過程中，首先需要直面和破除當前政績考核中的突出問題。

一是政績考核缺乏明確的價值目標。政績考核不是為了考核而考核，考核的目的是推動政績改進和高質(zhì)量發(fā)展。這就要求各地在政績考核中設立明確的價值目標，價值目標決定著政績考核的方法、體系和結果使用等方面，在很大程度上影響著政績考核的成效。我國各地區(qū)發(fā)展水平差異較大，在堅持黨中央的執(zhí)政理念及確定的發(fā)展目標之下，各地應因地制宜確定不同的政績目標，并以此為基礎制定符合實際的政績考核辦法，而不是千篇一律的考核內(nèi)容、大同小異的考核體系，這樣既不利于政績考核的目標實現(xiàn)，也不利于從政績考核中找尋到推動高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

二是政績考核指標體系不盡合理。指標體系是政績考核價值目標的載體，科學合理的政績考核指標體系是政績考核的關鍵所在。2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部考核工作條例》進一步明確了從政治思想建設、領導能力、工作實績、黨風廉政建設和作風建設等方面開展領導班子考核，從德、能、勤、績、廉等方面開展領導干部考核，并對具體考核內(nèi)容進行了解釋說明。但各地在具體落實政績考核時卻不同程度地出現(xiàn)了一些問題。比如，指標太多或指標“一刀切”，導致考核重點不突出。還比如，指標權重不合理。一些地方政績考核體系中的個別指標，特別是經(jīng)濟性指標占據(jù)了太大的權重，導致推動高質(zhì)量公共服務和民生發(fā)展的指標占比偏低，沒能體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。再比如，客觀指標和主觀指標不均衡的問題。公眾滿意度雖已在政績考核中被提及，但實際中公眾滿意度等指標或沒有體現(xiàn)或占比過低，或缺乏明確的實現(xiàn)路徑而流于形式。

三是政績考核形式大于內(nèi)容。平時考核、年度考核、專項考核、任期考核是政績考核的主要形式，這些不同的考核形式互為補充、相互印證，在發(fā)揮各自作用的同時，相互連接構成了政績考核的過程體系。在這一體系中，平時考核重一貫表現(xiàn)，年度考核重階段成果，專項考核重急難險重工作，任期考核重整體表現(xiàn)。不同的考核形式在推動工作落實的不同方面發(fā)揮出不同作用，要結合不同考核形式所關注的重點工作開展政績考核。但在當前一些地方的政績考核中，還不同程度地存在為了完成上級的考核要求而考核的現(xiàn)象，在上級考核壓力的驅(qū)使下，部分考核淪為形式主義，重材料表現(xiàn)而非實績、重指標數(shù)量而非發(fā)展質(zhì)量、基層干部變身“表哥”“表姐”等現(xiàn)象還有發(fā)生，導致政績考核未能實現(xiàn)預期目標。

四是政績考核結果得不到充分有效的應用?？己私Y果應用是政績考核體系中的“最后一公里”，考核結果得不到應用不僅浪費考核資源，使得考核成本得不到消化，而且會引起工作氛圍壓抑、同事關系緊張等系列“政績考核后遺癥”?，F(xiàn)階段，地方政府政績考核結果應用的情況堪憂。一方面，考核體系不科學使得政績考核結果與現(xiàn)實中領導班子或領導干部政績表現(xiàn)有不小差距，考核主管部門出于種種考慮無法公開或者應用考核結果，而僅作為內(nèi)部“參考”；另一方面，政績考核結果存在不充分應用或選擇性使用等問題，考核結果或只是在某些方面或領域應用，或受到不同因素的影響，只被片面或選擇性使用。值得警惕的是，個別地方為應對因考核而造成的問責壓力，甚至存在政績考核的優(yōu)秀等次或較差和不稱職等次“輪流坐莊”等不良現(xiàn)象，不僅造成政績考核結果使用的誤區(qū)，也不利于“推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導向”和營造風清氣正的工作環(huán)境和政治生態(tài)。更為重要的是，考核結果得不到充分有效使用會從根本上導致政績考核改進找不到突破口和切入點，使得政績考核“功虧一簣”。

在看到我國黨政領導班子和領導干部政績考核取得階段性重要成就的同時，要客觀看待當前政績考核中存在的突出問題，并通過建立推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核長效機制逐步破解。引入第三方評價主體則是建立這一機制的路徑之一。

第三方評價的主要特點

第三方評價能夠促使政績考核更具公信力。政績考核是一個世界難題，之所以這樣講，是因為政績考核往往面臨著科學性和公信力的雙重挑戰(zhàn)。政績考核結果會產(chǎn)生多方面的影響，特別是由于政績考核結果會從不同程度和方面影響黨政領導班子和領導干部的晉升以及各類資源分配，政府內(nèi)部主導的政績考核常常面臨不同主體的博弈、考核結果區(qū)分度不高甚至“燈下黑”等問題，從而造成政績考核結果不能得到考核對象的認同等問題。同時，鑒于我國地方政績考核一般由地方政府內(nèi)部設立的績效考核部門，如績效辦、效能辦或其它部門內(nèi)設的機構組織實施，政績考核過程不免會受到各類因素干擾。而第三方評價主體獨立于政府體系之外，在政績考核中的立場更加客觀和中立，政績考核結果也會因此更具公信力。尤其是在涉及公眾滿意度評價等主觀感受指標評價時，第三方評價主體可以充分發(fā)揮獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，在大數(shù)據(jù)和人工智能等先進技術廣泛使用的背景下，更好收集和分析公眾的真實感受，使政績考核更加準確、有效。

第三方評價能夠推動建立更加科學的政績考核指標體系。政績考核指標體系是政績考核的基礎，其從結構和內(nèi)容上決定了政績考核的結果。要破解當前政績考核指標體系“千篇一律”的現(xiàn)象，實現(xiàn)“精準設置關鍵性、引領性指標，實行分級分類考核，引導領導班子和領導干部抓重點破難題、補短板鍛長板”的目標，就要發(fā)揮第三方評價的優(yōu)勢。第三方評價主體主要以科研院校和咨詢機構為主，具有明顯的技術和方法優(yōu)勢。以推動高質(zhì)量發(fā)展為目標，綜合運用主成分分析等關鍵績效指標遴選方法，德爾菲法、層次分析法等指標權重分配方法以及數(shù)據(jù)挖掘、歷史數(shù)據(jù)分析、因果分析等方法，第三方評價主體在構建政績考核目標、理論框架和指標體系間的有機聯(lián)系，以及因地制宜推動突出關鍵引領性指標、建立科學的指標權重分配體系和設置合理的考核標準等方面將發(fā)揮突出優(yōu)勢，從而以更加科學的政績考核指標體系促進黨政領導班子和領導干部政績“同頻共振”，更加系統(tǒng)和更可持續(xù)地實現(xiàn)整體績效優(yōu)化提升。

第三方評價能夠通過政績考核推動政府治理現(xiàn)代化。政績考核是地方領導班子和領導干部推動高質(zhì)量發(fā)展的風向標，“考核什么就得到什么”，政績考核會從不同層面推動公共資源和權力的流動和優(yōu)化配置，因而，要充分發(fā)揮政績考核的引領作用，將具有先進性和引領性的治理理念嵌入到政績考核的方方面面，通過政績考核推動政府治理現(xiàn)代化。政府內(nèi)部評價和第三方評價在實現(xiàn)不同的政績考核價值目標上有不同的機制，其中的一些價值目標通過第三方評價才能夠更好地達成。在政績考核過程中，第三方評價主體具有咨詢、評價和顧問等智庫功能，不僅能夠借鑒先進的政績考核理論和經(jīng)驗，設計更具前瞻性和科學性的政績考核體系，推動政府理念更新和政府管理流程優(yōu)化，而且能夠根據(jù)政績考核結果，針對性地開發(fā)政績改進和優(yōu)化方案，推動形成政績考核的良性循環(huán)。

政績考核中引入第三方評價要注意的幾個問題

一是促進內(nèi)部考核和第三方評價協(xié)同發(fā)展。在政績考核中引入第三方評價并不意味著第三方評價是萬能的，在看到第三方評價的優(yōu)勢和特點的同時，也要認識到第三方評價的局限所在。例如，第三方評價主體能力是否能夠達到政績考核的要求、第三方對考核業(yè)務和考核對象是否完全知曉、第三方評價的考核結果能否得到充分認可等。因此，要在平時考核、年度考核、專項考核、任期考核等不同的考核形式中，正確選擇適應于引入第三方評價主體的形式和任務，確保第三方評價主體能夠真正發(fā)揮應有的作用。要正確理解政績考核中管理權、組織權和評價權之間的關系，充分發(fā)揮黨政主管部門在政績考核中把大局、定方向的功能，同時保證第三方的政績考核組織權、評價權，建立政績考核主管部門和第三方評價主體間的互動協(xié)同機制。要構建以內(nèi)部評價為主、第三方評價作為補充的政績考核格局，推動內(nèi)部考核和第三方評價結果相互印證、互為補充、整體優(yōu)化，構建符合高質(zhì)量發(fā)展目標的政績考核新體系。

二是重視第三方評價主體的質(zhì)量和獨立性。近年來，第三方評價在我國方興未艾，發(fā)揮了重要作用，但第三方評價主體質(zhì)量參差不齊的問題一直困擾著各級黨政部門。為此，一方面，政績考核主管部門在選擇第三方評價主體時要堅持高標準、嚴要求，嚴把質(zhì)量關，真正把理論水平高、方法技術強、社會評價好、評價經(jīng)驗豐富的評價主體通過各種方式納入到政績考核的主體體系中來；另一方面，要推動形成培育高質(zhì)量第三方評價主體的體制機制，通過深化“放管服”改革等舉措改進和優(yōu)化第三方評價主體的選擇機制，確保第三方評價主體的獨立性和科學性，充分發(fā)揮市場和社會的力量，促進第三方評價主體的更新升級，構建第三方評價主體的評級和淘汰機制，推動形成良好的第三方評價生態(tài)。

三是科學使用第三方評價結果。第三方評價因其中立的立場、科學的方法和豐富的經(jīng)驗等優(yōu)勢而能夠在黨政領導班子和領導干部考核中發(fā)揮獨特作用。但第三方評價的政績考核結果卻常得不到充分有效的使用。一些地方的黨政部門對第三方評價結果還抱有觀望態(tài)度，存在重視自上而下的目標責任制考核結果，而忽視或選擇性使用第三方評價結果的情況，其主要原因在于第三方評價往往是階段性或者片段式的，難以形成對黨政領導班子和領導干部的長期約束，這實際上與在政績考核中引入第三方評價的初衷是背道而馳的。因此，要督促各地充分重視政績考核中第三方評價的結果使用，防止第三方評價成為新的“政績工程”。

【本文作者為蘭州大學中國政府績效管理研究中心教授、蘭州大學管理學院副院長；本文系霍英東教育基金會第十七屆高等院校青年教師基金資助項目“公共價值視角下績效考核影響公務員公共服務動機的效應和路徑研究”（項目編號：171084）階段性成果】

責編：羅 婷 / 司文君

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。