作為管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要任務(wù)之一，考核是保障并促進(jìn)管理機(jī)制有效有序運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)各部門工作目標(biāo)所必需的一種管理行為。但必須要正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用考核這種方式，尤其是要正確設(shè)定考核指標(biāo)，為開展工作提供更為有效的指引。當(dāng)前，政績考核中存在的諸多問題多與沒有正確認(rèn)識(shí)到政績考核的性質(zhì)有關(guān)，部分地方政績考核的方式簡單地以各類指標(biāo)的完成狀況為主，使整個(gè)行政系統(tǒng)圍繞指標(biāo)“轉(zhuǎn)”，從而使政績考核本身變了味。

近日，中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》（以下簡稱《通知》）指出，“要聚焦推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)化政績考核內(nèi)容指標(biāo)”。正確的政績考核應(yīng)以人民為中心，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。在新發(fā)展階段下，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)用長遠(yuǎn)的眼光，出色的籌謀能力，敢為人先的創(chuàng)新意識(shí)推進(jìn)工作，建立和完善推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系，并使其在法治軌道上運(yùn)行。

過度依賴指標(biāo)將造成考核困境

指標(biāo)考核是最為常見的考核方式，是指在年初時(shí)先制定并下發(fā)指標(biāo)，使其所屬組織按照指標(biāo)行事，各所屬組織以完成自己的指標(biāo)為基本目標(biāo)和行動(dòng)指南，至年終時(shí)，對(duì)其所屬組織按完成指標(biāo)的狀況進(jìn)行考核并進(jìn)行獎(jiǎng)懲的做法。這種圍繞指標(biāo)考核的管理方式比較常見于“私行政”管理領(lǐng)域，以及一些營利性組織。這種做法的關(guān)鍵是將各部門完成任務(wù)的情況與其年終的收入掛鉤，以考核的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

而政府管理工作屬于公共行政領(lǐng)域，嚴(yán)格來講，指標(biāo)考核是不完全適用的。政府工作涉及公權(quán)力的運(yùn)用，創(chuàng)造的是公共利益，而公共利益的邊界往往并不如私人利益那么清晰，它不能用純粹的利益，尤其是不能用眼前短期的利益來衡量，有的完全取決于人民群眾的滿意程度，有的甚至需要更為長遠(yuǎn)的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來。加之，在法治政府形態(tài)下，上下級(jí)政府都有自己獨(dú)立的職權(quán)，都必須依法行使，兩者并非是完全的從屬關(guān)系。對(duì)政府的政績考核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在其是否依法行使自身職權(quán)，作為授權(quán)者的人民是否滿意，也就是說，從根本上講，政績考核應(yīng)當(dāng)以人民為中心。

長期以來，我們?cè)趯?shí)踐中逐步形成了以指標(biāo)為中心的政府層級(jí)管理方式，即上級(jí)政府為下級(jí)政府設(shè)定指標(biāo)，使下級(jí)政府緊緊圍繞指標(biāo)開展工作，尤其體現(xiàn)為具體的若干數(shù)字指標(biāo)，并對(duì)下級(jí)政府的完成情況進(jìn)行考核。久而久之，這種做法使下級(jí)政府不再以人民的滿意度為目標(biāo)，而是主要專注于實(shí)現(xiàn)上級(jí)設(shè)定的指標(biāo)。在具體的工作中，比如對(duì)違法犯罪行為的治理，過去交警罰款有指標(biāo)，反扒民警抓小偷也有指標(biāo)，如果指標(biāo)完成了，其余的就可能會(huì)“睜一只眼，閉一只眼”；指標(biāo)沒有完成的，就要想辦法再抓，一定要完成任務(wù)，這就必然會(huì)造成不作為、亂作為、選擇性作為的現(xiàn)象。因此，要解決公權(quán)力領(lǐng)域中的這些問題，就必須從改革政府績效考核方式開始。另外，如果指標(biāo)考核僅僅是政府內(nèi)部層級(jí)間的監(jiān)督和管理方式，缺少人民群眾的直接或間接參與，下級(jí)政府就可能用各種形式主義應(yīng)付，甚至通過造假來完成指標(biāo)。

法治政府背景下的政績考核

從程序上講，政府的權(quán)力來源于憲法和法律的授權(quán)，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定來行使權(quán)力。對(duì)權(quán)力行使?fàn)顩r的考核，當(dāng)然也要依照法律的相關(guān)規(guī)定，判斷其有沒有完成法律規(guī)定的義務(wù)。也就是說，政績考核的目的在于看政府權(quán)力的行使是否符合法律授權(quán)的目的。在法治政府背景下，上下級(jí)政府首先都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使自己的職權(quán)，然后才是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，當(dāng)然，上級(jí)政府有權(quán)要求下級(jí)政府依法行使職權(quán)，可以對(duì)下級(jí)政府依法行使職權(quán)的狀況進(jìn)行監(jiān)督，甚至進(jìn)行考核。而正如前述，通過對(duì)下級(jí)政府下指標(biāo)并進(jìn)行考核的做法與上述要求并不完全相符，相反會(huì)使下級(jí)政府為了完成指標(biāo)而產(chǎn)生更多不適應(yīng)、不符合法治要求的現(xiàn)象。

實(shí)際工作中，為什么上級(jí)政府要通過下指標(biāo)的做法進(jìn)行考核呢？有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，如果不下指標(biāo)，下級(jí)政府尤其是基層政府就會(huì)不作為。這在一定程度上可以反映出指標(biāo)考核的實(shí)質(zhì)是一種政府層級(jí)考核和控制的手段，而不是政績考核的方式；通過設(shè)定指標(biāo)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行督促和管理，而不是依照法律來監(jiān)督并督促下級(jí)政府依法行使相關(guān)權(quán)力。

政府行使權(quán)力也是其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，權(quán)力不行使實(shí)質(zhì)上就是義務(wù)沒有履行，是需要被問責(zé)、追責(zé)的。因此，上級(jí)政府不能僅將自身應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)通過指標(biāo)的形式下放給基層政府履行，而將權(quán)力留在手中，這樣會(huì)使權(quán)力與義務(wù)相分離和脫節(jié)。

黨的十九屆五中全會(huì)提出，到二〇三五年，“基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)”。法治政府要求各級(jí)人民政府從決策到執(zhí)行以及監(jiān)督的整個(gè)過程都在法治軌道上運(yùn)行，這意味著政績考核也需要納入法治的范圍。首先，從最根本上講，要正確地認(rèn)識(shí)到政績本質(zhì)上不是由政府自身來考核的，而應(yīng)當(dāng)以人民的滿意度，是否增進(jìn)人民的獲得感、幸福感和安全感為旨?xì)w，也就是要以人民為中心。其次，要樹立法治的思維方式，認(rèn)識(shí)到法律授權(quán)政府的權(quán)力實(shí)際是政府必須履行的義務(wù)，不正確行使權(quán)力實(shí)際上就構(gòu)成了不作為、亂作為、選擇性作為，上級(jí)政府也不能將自身權(quán)力義務(wù)隨便轉(zhuǎn)授給下級(jí)政府，更不能只將義務(wù)轉(zhuǎn)授下級(jí)政府，而將權(quán)力留在自己手中。對(duì)政績的考核，實(shí)際上就是對(duì)各級(jí)政府運(yùn)用權(quán)力狀況的考核。第三，上級(jí)政府需要對(duì)下級(jí)政府履行法律授予的權(quán)力的狀況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有不作為、亂作為、選擇性作為的現(xiàn)象，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出并督促改正。

要使政績考核在法治軌道上運(yùn)行，關(guān)鍵還是在于法治政府建設(shè)本身，要科學(xué)地定位政府職能，政府層級(jí)間的權(quán)責(zé)要對(duì)應(yīng)、有相應(yīng)的人財(cái)物保障。職能的科學(xué)定位是基礎(chǔ)，是指各級(jí)政府自身定位要準(zhǔn)確，即明確為什么設(shè)置這個(gè)層級(jí)的政府，政府需要承擔(dān)什么職責(zé)，需要法律授權(quán)其什么權(quán)力。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)防止和避免出現(xiàn)政府職責(zé)定位不清、政府層級(jí)過多的現(xiàn)象。權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，是指權(quán)力本身就是政府需要履行的義務(wù)，擁有權(quán)力的同時(shí)就伴隨著義務(wù)。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)在列出權(quán)力清單的同時(shí)列出事務(wù)清單，有多少權(quán)力就應(yīng)當(dāng)做多少事，防止出現(xiàn)“權(quán)力在上面，事務(wù)在下面”的現(xiàn)象。人財(cái)物保障，講的是行使權(quán)力就需要一定的人財(cái)物設(shè)置，這需要將掌握人財(cái)物的編制系統(tǒng)和布置任務(wù)的系統(tǒng)統(tǒng)一起來。在實(shí)踐中，由于任務(wù)布置和人財(cái)物保障（編制）往往是兩個(gè)分離的系統(tǒng)，因此，接受了上級(jí)的任務(wù)，單位的“一把手”還需要去另一個(gè)系統(tǒng)（編制系統(tǒng)）爭取相應(yīng)的人財(cái)物（編制）。此外，在接受任務(wù)時(shí)，缺少人財(cái)物，就會(huì)產(chǎn)生人手緊張的問題，而任務(wù)完成時(shí)，人財(cái)物往往還留在這個(gè)單位，就又會(huì)形成人浮于事的狀況，這就容易造成我國政府系統(tǒng)中人手緊張和人浮于事同時(shí)存在的局面。只有將掌握人財(cái)物的編制系統(tǒng)和布置任務(wù)的系統(tǒng)有機(jī)統(tǒng)一起來，在布置任務(wù)時(shí)就設(shè)定好崗位，把人財(cái)物配置好，任務(wù)完成時(shí)，就撤銷崗位，把人財(cái)物帶走，才能消除人手緊張和人浮于事的局面。沒有上述這三個(gè)前提，政績考核就可能達(dá)不到理想效果。

【本文作者為華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長、教授】