【摘要】面對日益復雜的國內(nèi)外形勢，今年以來中央多次圍繞新型城鎮(zhèn)化建設作出部署，新型城鎮(zhèn)化建設驟然提速發(fā)力。提速發(fā)力新型城鎮(zhèn)化是構建國內(nèi)循環(huán)體系的重要基石，也是推動形成整個新發(fā)展格局的重要路徑。我們要從國情、世情出發(fā)，積極應對新形勢新要求新挑戰(zhàn)，研究探索新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標和重點任務，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合發(fā)展 共享發(fā)展 【中圖分類號】F291 【文獻標識碼】A

2019年底以來城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢發(fā)生了兩個顯著變化：一是我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，城鎮(zhèn)化進入一個新的發(fā)展階段；二是突如其來的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊，城鎮(zhèn)化面臨的來自外部環(huán)境的挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。面對日益復雜的國內(nèi)外形勢，今年以來中央多次圍繞新型城鎮(zhèn)化建設作出部署，新型城鎮(zhèn)化建設驟然提速發(fā)力。提速發(fā)力新型城鎮(zhèn)化建設，意味著我國城鎮(zhèn)化進入下半程。與以往的城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化相比，下半程的新型城鎮(zhèn)化被賦予新使命、新內(nèi)涵、新要求。

加速新型城鎮(zhèn)化是建設社會主義現(xiàn)代化強國的重要內(nèi)容

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應有之義和基本之策。2021年起，我國將在全面建成小康社會的基礎上，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程。全面開啟新征程，意味著中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，這將是一個長期過程，也是人類發(fā)展史上最有意義、最具挑戰(zhàn)的重大課題。我們要從國情、世情出發(fā)，積極應對新形勢新要求新挑戰(zhàn)，探索研究新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標和重點任務，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

以城市群為主體形態(tài)，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。尤其要繼續(xù)以中心城市為內(nèi)核，培育發(fā)展全國性、區(qū)域性大都市圈和城市群，更好地發(fā)揮中心大城市在促進可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的示范帶動作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改進城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一條符合中心城市和超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態(tài)長效管理機制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

減少行政層級，擴大城市自主權，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。首先，可以考慮再增設2—3個直轄市，增加計劃單列市數(shù)量，擴大省直管縣試點范圍，加快鎮(zhèn)改市步伐。其次，要全面深化城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制和管理體制改革，減少政府對市場的直接干預，確保市場在資源配置中的決定性作用，明確政府與市場的邊界，使城鎮(zhèn)化成為一個自然的歷史過程。

制定實施差別化的區(qū)域發(fā)展政策。東部地區(qū)要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和健康狀況為重點任務，主要包括盡快完成老舊小區(qū)改造、推進農(nóng)民工市民化和城市基本公共服務均等化、加強城市基礎設施建設、促進產(chǎn)業(yè)升級、重視生態(tài)保護和生態(tài)建設、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程等。中西部地區(qū)要以推進人口城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化水平為重點任務，包括培育發(fā)展1—2個全國性城市群和若干個區(qū)域性城市群，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，著力發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的宜居美麗城鎮(zhèn)，加強道路、交通、管網(wǎng)等城鎮(zhèn)基礎設施建設，提高城鎮(zhèn)基本公共服務供給能力，增強中西部城鎮(zhèn)對集聚產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力和集聚力。

調(diào)控城鎮(zhèn)人口密度。對于人口密度超過2萬人/平方公里的城市，要注意加強城市新區(qū)建設和功能區(qū)的規(guī)劃整合，通過城市基礎設施、公共服務的均衡布局，控制人口密度；對于人口密度不足0.5萬人/平方公里的城市，也要注意通過城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能區(qū)的規(guī)劃布局、城市基礎設施和公共服務的重新布局，增強城市的集聚功能和人口密度，發(fā)揮城市的集聚效應。

加速新型城鎮(zhèn)化是形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要基石

2020年5月以來，習近平總書記多次強調(diào)，要推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這個新發(fā)展格局是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇。提速發(fā)力新型城鎮(zhèn)化是構建國內(nèi)循環(huán)體系的重要基石，也是推動形成整個新發(fā)展格局的重要路徑。第一，城鎮(zhèn)化是我國內(nèi)需最大潛力之所在。城鎮(zhèn)化自身具有的巨量市場需求、供給能力，使其成為經(jīng)濟發(fā)展的“調(diào)控閥”，是經(jīng)濟增長率、就業(yè)水平等不滑出“下限”、物價漲幅等不超出“上限”的重要保證，成為構建國內(nèi)循環(huán)體系的硬核。第二，推進新型城鎮(zhèn)化是保障和改善民生的重要平臺。新型城鎮(zhèn)化過程是解決好城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活、保障和改善民生的全過程。新型城鎮(zhèn)化有利于保障城鄉(xiāng)就業(yè)這一“民生之本”，有利于改變農(nóng)民工和棚戶區(qū)、老舊小區(qū)居民居住條件差、家庭收入少、保障水平低的現(xiàn)狀，改善底層群眾的生產(chǎn)生活狀況，有利于加強基礎設施建設和公共服務供給，改善居民居住生活條件。第三，推進新型城鎮(zhèn)化是促進經(jīng)濟結構優(yōu)化升級的重要推動力。城鎮(zhèn)化有利于構建完整的內(nèi)需體系和產(chǎn)業(yè)鏈體系，減輕經(jīng)濟增長對出口、投資的依賴，城鎮(zhèn)化的集聚效應也有利于服務業(yè)及科技、金融、信息、物流、文化等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，推進新型城鎮(zhèn)化是釋放改革紅利、增強國內(nèi)需求和發(fā)展后勁的重要突破口。通過新型城鎮(zhèn)化的一系列配套措施推動供給側結構性改革，為收入分配、土地制度、現(xiàn)代企業(yè)制度、科技體制、財稅體制、行政體制等整體配套改革的全面推進創(chuàng)造有力的條件，為經(jīng)濟發(fā)展提供持久動力。第五，以大城市、特大城市為中心的都市圈是教育、科技、研發(fā)、高新技術產(chǎn)業(yè)的重要載體，圈內(nèi)企業(yè)是國際投資、國際貿(mào)易、國際技術交流的最主要市場主體，也是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈由中低端邁向中高端的最重要推動力。

為推動形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，新型城鎮(zhèn)化要重視其在擴大內(nèi)需、塑造產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化布局、提升國際競爭力、構建對外開放新格局等方面的重要作用。一是充分發(fā)揮大中小城市和小城鎮(zhèn)的差異性作用。常住城鎮(zhèn)化率突破60%以后，新型城鎮(zhèn)化除了要繼續(xù)加強中心城市和城市群的核心帶動作用外，還要重視提升縣城的公共設施和服務能力，積極發(fā)揮縣城在促進城鄉(xiāng)發(fā)展、增加城鄉(xiāng)居民收入、增加消費需求、擴大有效投資中的重要作用。二是強化新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，堅持將城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長“兩手抓”，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結合起來，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐。三是優(yōu)化城市空間布局。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等開放高地、發(fā)展高地為重點，布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，加強區(qū)域、城鄉(xiāng)等不同級次產(chǎn)業(yè)融合，形成世界級產(chǎn)業(yè)集群。四是重視發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在推動經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變中的作用。要加強新型基礎設施建設，發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡，拓展5G應用，建設數(shù)據(jù)中心，增加充電樁、換電站等設施，推廣新能源汽車，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在激發(fā)新消費需求和助力產(chǎn)業(yè)升級、推動經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變中的作用。五是構建對外開放新格局。依托開發(fā)區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港建設，堅持互利共贏的開放戰(zhàn)略，以“一帶一路”倡議為重點，促進商品、資金、技術、人員更大范圍流通；進一步推進簡政放權改革和負面清單制度，營造更具國際競爭力的營商環(huán)境，吸引先進國際資源來華投資發(fā)展。

加速新型城鎮(zhèn)化是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本前提

城市與鄉(xiāng)村是一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。城市的發(fā)展和繁榮絕不能建立在鄉(xiāng)村凋敝和衰敗的基礎上，鄉(xiāng)村振興也離不開城市的帶動和支持，城鄉(xiāng)共榮是實現(xiàn)全面小康和全面現(xiàn)代化的重要前提。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，反映了城鄉(xiāng)關系的復雜性和不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)關系所表現(xiàn)的主要特征。由于城市和鄉(xiāng)村在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構等方面有著本質(zhì)的不同，也有著各自的發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展在發(fā)展目標、發(fā)展次序、制度安排、資源配置等方面必然會存在矛盾和沖突，結果必然是鄉(xiāng)村發(fā)展滯后于城市發(fā)展，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。

1995年以來，我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率年均提升1.3個百分點，到2019年底突破60%，城鎮(zhèn)化進入一個新的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件基本具備，提速發(fā)力新型城鎮(zhèn)化需要協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡、融合發(fā)展。

一是發(fā)展目標的協(xié)調(diào)：從城鄉(xiāng)非平衡發(fā)展轉向城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中不平衡不充分是主要矛盾的主要方面，而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是最大的不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分是最大的不充分，所以補齊農(nóng)村發(fā)展短板是解決不平衡不充分發(fā)展的必然要求。如何補齊農(nóng)村發(fā)展短板？根本的一條是要轉變發(fā)展戰(zhàn)略，即從非平衡發(fā)展戰(zhàn)略轉向平衡發(fā)展戰(zhàn)略。

二是優(yōu)先次序的協(xié)調(diào)：從城市優(yōu)先發(fā)展轉向鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展。“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。但是在不同的發(fā)展階段，由于發(fā)展規(guī)律和客觀條件的限制，必然存在不同的城鄉(xiāng)之間優(yōu)先發(fā)展次序的選擇。在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向。但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是帶有普遍性的傾向。為了保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。

三是制度安排的協(xié)調(diào)：從城鄉(xiāng)二元制度轉向城鄉(xiāng)一元制度。城鄉(xiāng)二元制度一元化變革是協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保證。重點是要推進戶籍制度改革，全面實行流動人口居住證制度，全面放開中小城市和小城鎮(zhèn)戶口，建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接的人口管理制度；鼓勵引導工商資本參與農(nóng)村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉(xiāng)村建設，匯聚全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐；建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜；健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，強化金融服務方式創(chuàng)新，提升金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平。

四是資源要素的協(xié)調(diào)：從限制流動、單向流動轉向雙向、自由流動。要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，引導資源要素向農(nóng)村流動。首先要加強農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設，讓資源要素下得去。要提升與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合相銜接的農(nóng)村硬件基礎設施水平，提升與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合相匹配的農(nóng)村軟件治理制度環(huán)境的建設水平。其次要推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎的產(chǎn)業(yè)融合，讓資源要素留得住。要鼓勵城市產(chǎn)業(yè)要素通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)點衍生新業(yè)態(tài)，利用已有的要素聚集空間打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素共生平臺。最后要形成與農(nóng)民共享的利益機制，讓資源要素能持續(xù)?？朔ど藤Y本下鄉(xiāng)與民爭利的矛盾，通過利益共享機制，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素的共生關系，讓城鄉(xiāng)要素通過共生融合在一起。

五是發(fā)展結果的協(xié)調(diào)：從城鄉(xiāng)分野轉向城鄉(xiāng)融合。從城鄉(xiāng)分野轉向城鄉(xiāng)融合，雖然是城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和自然過程，但也需要政策的引導和支持，需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，主動作為，加快城鄉(xiāng)融合進程。要推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

加速新型城鎮(zhèn)化是貫徹落實共享發(fā)展的重要途徑

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心和重要內(nèi)涵，貫徹落實共享發(fā)展是實現(xiàn)以人為本、促進新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的基本要求。當前，影響共享發(fā)展的障礙主要有三個方面問題：一是農(nóng)民工市民化進展緩慢。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的缺口看，7年間僅縮小1.35個百分點。從農(nóng)民工規(guī)模數(shù)量看，2012年全國農(nóng)民工總量為26261萬人，2019年農(nóng)民工總量增加到29077萬人，雖然7年間農(nóng)民工市民化人數(shù)接近9000萬，但農(nóng)民工總量卻增加了2816萬。農(nóng)民工總量不降反增，說明農(nóng)民工市民化速度和戶籍人口城鎮(zhèn)化速度不及農(nóng)民工增速，農(nóng)民工市民化任重道遠。二是大中小城市和小城鎮(zhèn)之間發(fā)展差距較大。在城鎮(zhèn)化數(shù)量型速度型發(fā)展階段，無論是市場還是政府，都更加傾向于把更多的資源要素配置到大城市、特大城市和超大城市，而對于數(shù)量更多的中小城市，尤其是以縣城為代表的中小城市和小城鎮(zhèn)，市場競爭力、財政收入能力、資源調(diào)配能力相對不足，制約了縣城產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚能力和整體發(fā)展水平，影響了縣城的基礎設施建設和公共服務能力以及縣城居民的就業(yè)、收入和生活水平。以縣城為代表的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的不充分及其與大城市、特大城市和超大城市之間發(fā)展的不平衡，已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)體系的主要矛盾，成為共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的短板和薄弱環(huán)節(jié)。三是城市內(nèi)部基本公共服務布局不平衡。在城市內(nèi)部，基本公共服務布局極不平衡，影響不同區(qū)域居民的共治共享。

因此，貫徹落實共享發(fā)展的重點任務包括以下三個方面：一是大力推進農(nóng)民工市民化。從根本上講，農(nóng)民工問題是由城鄉(xiāng)二元制度造成的，解決農(nóng)民工問題也應從城鄉(xiāng)二元制度入手。由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，農(nóng)民進城務工卻不能享有市民待遇。反過來講，讓農(nóng)民工享有市民待遇就必須改革直至逐步消除城鄉(xiāng)二元制度。這就需要在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，按照共享發(fā)展的思路，著力縮小城鄉(xiāng)差距，逐步消除城鄉(xiāng)二元體制，從根本上消除產(chǎn)生農(nóng)民工問題的制度基礎。

二是提升中小城市和小城鎮(zhèn)的公共設施和服務能力。首先要明確政府的主體責任。公共設施和服務作為公共產(chǎn)品，具有較強的公共性和外部性，存在市場失靈的可能，必須主要由政府來提供。在政府體系中，要充分認識到中小城市和小城鎮(zhèn)公共設施和服務能力不足的短板弱項對于城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)居民美好生活的實現(xiàn)可能產(chǎn)生的負面影響，確立起主體責任。其次要科學規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急。中小城市和小城鎮(zhèn)公共設施和服務能力不足的短板弱項是歷史長期積累的結果，補短板絕不可能畢其功于一役。提升中小城市和小城鎮(zhèn)公共設施和服務能力，重點在于促進公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產(chǎn)業(yè)培育設施提質(zhì)增效。最后要完善多渠道籌集資金機制。中小城市和小城鎮(zhèn)政府是資金籌集的主體，公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的公益性項目可通過中央預算內(nèi)投資予以適當支持。同時，各地區(qū)要針對準公益性及經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制，通過健全政銀企對接機制、新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、規(guī)范有序推廣PPP模式等多渠道解決資金問題。

三是積極推進老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造應依托新基建，維修完善基礎設施和公共設施實現(xiàn)未來住區(qū)的聯(lián)網(wǎng)化和數(shù)字化。近年來，由于盈利模式不清晰，社會資本參與老舊小區(qū)改造的熱情并不高，老舊小區(qū)改造一直以財政資金為主導，資金不足是老舊小區(qū)改造的巨大難題。構建完善的資金籌集機制，是老舊小區(qū)改造的重要任務。2020年4月14日，國務院常務會議要求建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營。政府除提供低息資金支持外，還應改變老舊小區(qū)粗放式的管理和收費方式，爭取實現(xiàn)居民和企業(yè)價值共享。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院教授）

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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