深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是建設(shè)法治政府的必然要求，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要，是提高農(nóng)業(yè)依法行政能力的重要舉措。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法涉及領(lǐng)域廣、鏈條長(zhǎng)、對(duì)象多，無(wú)論是與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的農(nóng)業(yè)投入品，還是與人民群眾身體健康息息相關(guān)的食用農(nóng)產(chǎn)品，都容易因違法問(wèn)題直接影響老百姓的切實(shí)利益。

為了及時(shí)總結(jié)全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析實(shí)踐中存在的問(wèn)題，研判未來(lái)改革趨勢(shì)，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作順利開(kāi)展，近日，由北京農(nóng)學(xué)院主辦的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與實(shí)踐研討會(huì)在京召開(kāi)，專(zhuān)家學(xué)者們通過(guò)線上線下方式共同參與，為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提出意見(jiàn)建議、凝聚共識(shí)。

全面整合隊(duì)伍，構(gòu)建執(zhí)法體系

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作既事關(guān)國(guó)家糧食安全、食品安全，又事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、生態(tài)安全，意義重大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司綜合執(zhí)法指導(dǎo)處處長(zhǎng)陳朱勇在作題為“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的形勢(shì)與任務(wù)”的主旨演講時(shí)，首先介紹了改革背景：“過(guò)去，農(nóng)業(yè)執(zhí)法分散在農(nóng)業(yè)部門(mén)下屬的‘七站八所’，存在執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散、執(zhí)法人員多為‘兼職’等問(wèn)題。為此，原農(nóng)業(yè)部自上世紀(jì)九十年代末起，在一些省市探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，由一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表農(nóng)業(yè)部門(mén)集中行使執(zhí)法職責(zé)，為目前正在推進(jìn)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革積累了經(jīng)驗(yàn)。”

“但是，受主客觀因素影響，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)多頭分散執(zhí)法問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。黨的十九屆三中全會(huì)明確要求組建農(nóng)業(yè)等五支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)深化綜合執(zhí)法改革、加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)提供了重大機(jī)遇，也明確了改革的方向。”陳朱勇說(shuō)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要把分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政處罰以及跟行政處罰有關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能整合，集中交由新組建的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的名義對(duì)外統(tǒng)一執(zhí)法。

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革不斷加速，目前，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位如何？首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授尹少成對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)分析。

他認(rèn)為，從法律性質(zhì)上看，目前，改革后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)包括行政機(jī)構(gòu)、參公管理的事業(yè)單位和其他事業(yè)單位，且事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)比例較高。從法律地位上看，執(zhí)法機(jī)構(gòu)如果是行政機(jī)構(gòu)，當(dāng)然可以直接開(kāi)展行政執(zhí)法，基本不存在理論和實(shí)踐障礙；但是，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于事業(yè)單位，則可能出現(xiàn)比較復(fù)雜的情況。受歷史和現(xiàn)實(shí)原因的影響，目前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中，其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置可能與《指導(dǎo)意見(jiàn)》的具體要求，尚存在一定差距。但是，改革往往都不是一步到位且難以一步到位的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及執(zhí)法人員的身份也還需要在改革中逐步推進(jìn)。

健全規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法行為

行政執(zhí)法權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅法治權(quán)力，必須把行政執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度籠子”，以民為本，實(shí)行執(zhí)法活動(dòng)全程留痕、接受監(jiān)督。不少與會(huì)專(zhuān)家表示，要細(xì)化量化處罰標(biāo)準(zhǔn)和條件，只有做到嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，才能有助于杜絕隨意檢查、人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法不公、暗箱操作等現(xiàn)象。

2019年農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革督導(dǎo)納入《2019年度中央和國(guó)家級(jí)機(jī)關(guān)督察檢查考核計(jì)劃》和中央全面依法治國(guó)委2019年工作要點(diǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時(shí)制定督導(dǎo)工作方案，先后赴20個(gè)省（區(qū)、市）開(kāi)展督導(dǎo)。同時(shí)，堅(jiān)持每月調(diào)度全國(guó)各地改革進(jìn)展情況，及時(shí)跟蹤掌握各地改革最新進(jìn)展，加大對(duì)改革先進(jìn)典型的宣傳報(bào)道。通過(guò)督導(dǎo)，強(qiáng)化了中央改革精神和決策部署的準(zhǔn)確宣貫，提高了相關(guān)地方對(duì)改革重要性、必要性、緊迫性的思想認(rèn)識(shí)。

為了深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，大力培育農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法先進(jìn)典型，全面提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力和水平，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展了全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范窗口和示范單位創(chuàng)建活動(dòng)，北京農(nóng)學(xué)院承擔(dān)了包括北京在內(nèi)的8?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范縣、示范單位監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目。

北京農(nóng)學(xué)院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)院法學(xué)系主任宋桂蘭分享了在項(xiàng)目調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的困境與挑戰(zhàn)：“當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法面臨的困境主要有：環(huán)境相對(duì)艱苦；范圍涉及領(lǐng)域廣；執(zhí)法內(nèi)容繁雜；機(jī)構(gòu)職能界定不明確等。”

她建議，要進(jìn)一步健全制度，規(guī)范執(zhí)法行為。“建立崗位責(zé)任制度、首問(wèn)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制度，‘責(zé)任到隊(duì)，任務(wù)到人’；探索建立生態(tài)補(bǔ)償案件的公益訴訟機(jī)制；創(chuàng)新綜合行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。”宋桂蘭說(shuō)。

落實(shí)支持政策，強(qiáng)化執(zhí)法保障

“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革不能被當(dāng)作一種技術(shù)性工作，而是要被當(dāng)作一項(xiàng)特定領(lǐng)域的法治發(fā)展工程。對(duì)這項(xiàng)工程，要有整體的戰(zhàn)略認(rèn)知，還要有精準(zhǔn)的戰(zhàn)術(shù)選擇。要用‘打持久戰(zhàn)’的戰(zhàn)略定力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。”北方工業(yè)大學(xué)憲法與行政法研究中心執(zhí)行主任周睿志表示，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義法治基本理念，突出行政執(zhí)法對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務(wù)和保障功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法從舊有的“管”和“罰”向現(xiàn)代公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這里的改革，不僅是技術(shù)、機(jī)制、效率層面的改革，也是執(zhí)法理念和執(zhí)法價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)換。

“當(dāng)下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的問(wèn)題：法律規(guī)范散落在不同的領(lǐng)域，缺乏統(tǒng)一的形態(tài)和完善的體系。另外，法律法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間跨度較大，理念新舊不一，甚至存在一些規(guī)范沖突，為執(zhí)法工作帶來(lái)了困難。”周睿志建議，從法律法規(guī)修改、整合、優(yōu)化的層面發(fā)力，為執(zhí)法領(lǐng)域的改革提供良好的規(guī)范前提。

北京市昌平區(qū)人民法院立案庭副庭長(zhǎng)楊杰對(duì)此也有相同看法，根據(jù)當(dāng)前行政裁決體系不夠完善的現(xiàn)狀，可以先由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)再由全國(guó)人大以法律的形式予以確定。行政裁決統(tǒng)一立法，應(yīng)細(xì)化程序性規(guī)定，逐步完善符合各部門(mén)給地區(qū)實(shí)際的行政裁決程序。“程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括行政裁決的申請(qǐng)、受理、回避、證據(jù)、調(diào)解、審理、執(zhí)行、期間和送達(dá)等方面的內(nèi)容，遵循平等、簡(jiǎn)便、高效的原則，便于當(dāng)事人依法提出行政裁決，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。”楊杰表示。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法素質(zhì)

高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍是做好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)展迅速，改革成效初步顯現(xiàn)。但是，由于客觀原因，部分地區(qū)執(zhí)法人員執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚需積累；再加上農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法口徑較寬，需要適用的法律法規(guī)較多，也在客觀上提高了執(zhí)法難度。

“就當(dāng)前情況來(lái)看，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，還需進(jìn)一步提高各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)助理教授孔祥穩(wěn)呼吁，從行業(yè)和屬地兩個(gè)方面共同發(fā)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力的提升。通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度供給，為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的推進(jìn)繼續(xù)提供引導(dǎo)，并組織相應(yīng)的培訓(xùn)。

“此外，地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在組織、編制、經(jīng)費(fèi)、裝備設(shè)備等方面給予充分保障，從而打造一支高水平的執(zhí)法隊(duì)伍。”孔祥穩(wěn)說(shuō)。