平臺政府：尋找科層治理的新出口

以“健康碼”為代表的各類新技術(shù)、新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)的背后，是日益占主導(dǎo)地位的數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺這一經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。作為適應(yīng)數(shù)字技術(shù)體系的資本積累和社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)的新組織形式，以數(shù)據(jù)作為新的信息傳遞載體，依靠高效的數(shù)據(jù)采集和傳輸系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的算力以及功能強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理算法，數(shù)字平臺跨越地域、文化集成社會生產(chǎn)、分配、交換與消費活動，大力促進(jìn)了社會生產(chǎn)力發(fā)展。

技術(shù)在治理中不斷投入帶來的信息傳遞模式的變革，使得組織結(jié)構(gòu)模式走向“扁平化”，并具備實際操作性。技術(shù)的不斷涌現(xiàn)與應(yīng)用也意味著大流動的社會管理從傳統(tǒng)的勞動力密集型走向技術(shù)密集型，勞動從機(jī)械生產(chǎn)、簡單管理等事務(wù)中逐漸退出，被標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)器化所取代。反映到我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，表現(xiàn)為技術(shù)密集程度不斷提高，越來越排斥低效勞動。被技術(shù)排斥的還有彌補(bǔ)信息傳遞衰減的中間層，這些變化客觀上引導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)向扁平化趨勢發(fā)展。

信息傳遞模式不斷更替的背景下，我國政府也不斷探尋新的政府組織結(jié)構(gòu)模式以適應(yīng)新的治理現(xiàn)狀。除此之外，也以組織結(jié)構(gòu)和信息傳遞模式為切入口，進(jìn)行了橫縱向組織結(jié)構(gòu)變革和技術(shù)變革，或是以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)變革實現(xiàn)數(shù)據(jù)觸達(dá)，提升信息傳遞能力，從而加強(qiáng)治理能力。這些嘗試旨在回應(yīng)信息技術(shù)、全球化以及網(wǎng)絡(luò)社會帶來的全新挑戰(zhàn)，一定程度上減輕了傳統(tǒng)科層組織的運行壓力。但是，如果改革不走出路徑依賴，無法塑造新的責(zé)權(quán)利分配模式，進(jìn)而形成新的“信息傳遞模式—組織結(jié)構(gòu)模式—責(zé)權(quán)利分配模式”循環(huán)，那么現(xiàn)有框架下從科層制內(nèi)部做的有益改革，無法避免地又會成為現(xiàn)存科層制的一部分。

走出路徑依賴的根本在于激發(fā)組織改革的內(nèi)生動力。各級政府面臨著跨行政區(qū)域乃至跨國的交易、流動呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性和不確定性，還不得不與大流動社會治理中官僚制組織的循規(guī)蹈矩作斗爭，二者的結(jié)構(gòu)性矛盾無法調(diào)和，以至于我們必須超越以屬地管理為原則的行為邏輯，去構(gòu)想新型的組織，以求實現(xiàn)對官僚制組織的革新。

數(shù)據(jù)要素市場化：數(shù)據(jù)供給需要結(jié)構(gòu)性改革

平臺政府是數(shù)字時代的政府組織形態(tài)。如果政府想跟上互聯(lián)網(wǎng)時代的步伐，其組織結(jié)構(gòu)就需要向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)學(xué)習(xí)以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。在新技術(shù)條件的引領(lǐng)下，融合企業(yè)和市場功能的數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺正在逐漸走向世界經(jīng)濟(jì)舞臺中央。當(dāng)前的生產(chǎn)、交易、金融、生活等方面的平臺化決定了政府的新角色定位，更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和服務(wù)功能。特別是隨著計算能力的不斷攀升，突破原有的科層制，由單個政府系統(tǒng)統(tǒng)一處理各種數(shù)據(jù)成為可能。

平臺政府的推廣受制于數(shù)據(jù)供給不足?，F(xiàn)實中平臺政府的推廣則受到數(shù)據(jù)供給不足的制約，這種制約體現(xiàn)在政府和市場兩個層面。在政府層面，各部門出于對自身數(shù)據(jù)壟斷利益或者對潛在風(fēng)險的考量，往往不愿將數(shù)據(jù)共享給其他部門以及數(shù)據(jù)開放公共平臺，致使高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)供給不足。此外，由于目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放依賴于與企業(yè)進(jìn)行合作，而且缺乏成熟的制度安排，致使國家數(shù)據(jù)能力相對缺失，存在政府作為公共管理者的角色被弱化，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的營利性增強(qiáng)而公共性減弱的風(fēng)險，這也影響著數(shù)據(jù)開放的深化。在市場層面，一方面企業(yè)基于自身利益的考慮，不愿意將自己收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放共享，反而試圖對數(shù)據(jù)進(jìn)行壟斷。另一方面，目前主流的數(shù)據(jù)例如用戶行為數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)都是價值密度比較高的數(shù)據(jù)，政府、企業(yè)與個人之間想要達(dá)到無間的合作關(guān)系，則需要一定的信用基礎(chǔ)。

為了解決上述問題，不僅應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)的開放與共享以提高數(shù)據(jù)的供給能力，也應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)治理成本的內(nèi)在約束。這也要求數(shù)據(jù)交易的成本必須是可控的。在政府部門間囿于其行為邏輯的限制，數(shù)據(jù)作為要素的營利性與政府的公共性相抵觸，共享激勵長期缺位，難以單方面依賴政府的數(shù)據(jù)開放推動平臺政府等政府治理模式的深入變革，而市場機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)流動尚可通過市場交易、機(jī)構(gòu)兼并和爬蟲在內(nèi)的各種技術(shù)實現(xiàn)。因此，提高數(shù)據(jù)供給能力，或者說降低數(shù)據(jù)成本，更加需要著眼于數(shù)據(jù)要素市場化。

破題數(shù)據(jù)要素市場化需要法律與技術(shù)的耦合

平臺政府的發(fā)展需要匹配數(shù)字時代的治理現(xiàn)代化，特別是以海量數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。而數(shù)據(jù)難以獲得、獲取的數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保障、獲取的數(shù)據(jù)涉及隱私和國家安全，又加深了數(shù)據(jù)難以獲取帶來數(shù)據(jù)無法交叉驗證的死循環(huán)。2020年7月出臺的《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則以《政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放》專章形式對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了規(guī)定，第二章《數(shù)據(jù)安全與發(fā)展》第17條更是明確提出“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”。從這個意義上講，數(shù)據(jù)要素市場化是突破數(shù)據(jù)發(fā)展困境這一惡性閉環(huán)的關(guān)鍵，而《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則不啻為一部數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展“促進(jìn)法”。

第一，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》為數(shù)據(jù)權(quán)屬厘定奠定基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的交易成本高與產(chǎn)權(quán)模糊是數(shù)據(jù)要素市場化進(jìn)展緩慢的根源。交易費用包括一切不直接發(fā)生在物理生產(chǎn)過程中的費用，一般來說，交易費用越低則交易越容易發(fā)生，交易費用過高則交易無從實現(xiàn)。在數(shù)據(jù)利益分享機(jī)制中，最為根本的問題在于數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)涵并不明晰，帶來數(shù)據(jù)交易成本的急劇攀升。從經(jīng)典意義上說，產(chǎn)權(quán)歸屬不清一是指財產(chǎn)的所有權(quán)人未明確界定，二是指在產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)分割分離的過程中主體變得不確定，對社會而言模糊的產(chǎn)權(quán)將極大地提高談判成本。數(shù)據(jù)的可復(fù)制性使得數(shù)據(jù)的排他性依賴于加密等技術(shù)手段來保障，這一特點造成數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)往往帶來相應(yīng)信息的泄露。

只有對權(quán)利歸屬進(jìn)行明確，才能夠建立起明確的權(quán)責(zé)體系，保護(hù)各方的合法權(quán)益，推動大數(shù)據(jù)交易秩序的完善。隨著數(shù)據(jù)越來越有可能成為影響當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)體制的一個要素時，前述矛盾則日益突出。當(dāng)數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，就面臨嚴(yán)峻的問題：數(shù)據(jù)屬于誰？數(shù)據(jù)權(quán)屬的模糊使得個人數(shù)據(jù)的交易難以登堂入室，成為數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展的桎梏。

數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容會隨著應(yīng)用環(huán)境的變化而變化，形成新的數(shù)據(jù)權(quán)屬，因此事先確定其權(quán)利歸屬非常困難。在《數(shù)據(jù)安全法（草案）》公布之前，相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等對涉及到數(shù)據(jù)安全問題有相應(yīng)規(guī)定，使得數(shù)據(jù)作為一個整體進(jìn)行交易的成本極高。2017年10月1日生效的《民法總則》第111條對自然人的個人信息權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而且內(nèi)容相對清晰，第127條則是有關(guān)數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)；2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》更是初步構(gòu)建了涉及個人信息、數(shù)據(jù)保護(hù)體系。這些立法都為數(shù)據(jù)權(quán)利厘定提供了有益參考。

《數(shù)據(jù)安全法（草案）》在《憲法》《民法典》等基本法律的基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任、安全體系、安全制度等方面作出了規(guī)定。特別是第17條明確了“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”，這一條款將會加速我國數(shù)據(jù)要素市場化總體進(jìn)程；第20條“國家建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估、報告、信息共享、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險信息的獲取、分析、研判、預(yù)警工作”則將數(shù)據(jù)安全評估提上日程，或許將開列數(shù)據(jù)安全負(fù)面清單，使得數(shù)據(jù)的市場化最大阻礙——如何判定數(shù)據(jù)安全的問題得到法律上的解決，有利于數(shù)據(jù)要素流動；而第五章則將政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作出了專門規(guī)定，為政府?dāng)?shù)據(jù)的體系內(nèi)循環(huán)和體系外開放提供了指導(dǎo)原則與法律依據(jù)?？傮w上，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》為之后進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)權(quán)利的立法創(chuàng)新發(fā)揮了“承上啟下”的作用，也為進(jìn)一步厘定數(shù)據(jù)權(quán)利奠定了堅實的基礎(chǔ)。

第二，以區(qū)塊鏈作為數(shù)據(jù)要素市場化的底層技術(shù)。數(shù)據(jù)的特殊性使得傳統(tǒng)的法律、政策在塑造數(shù)據(jù)要素市場的過程中提出了技術(shù)的重要性，而區(qū)塊鏈等技術(shù)給數(shù)據(jù)要素市場化帶來了三大優(yōu)勢：可信任、可匿名、可監(jiān)管?？尚湃问侵竻^(qū)塊鏈的“數(shù)字驗證機(jī)制”，可匿名是指在保障數(shù)據(jù)隱私的同時實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，可監(jiān)管是指借助區(qū)塊鏈技術(shù)來對各類數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

首先，區(qū)塊鏈能在技術(shù)上保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。區(qū)塊鏈被譽為數(shù)字時代改變信任的“工具”，具有分布式、時序數(shù)據(jù)、集體維護(hù)、可編程和安全可信等特點。這一特性加上部分借鑒“分布式自治組織”，通過一套基于共識的數(shù)據(jù)算法，在各節(jié)點之間建立起“信任”，節(jié)點之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，同步記錄數(shù)據(jù)，而且該記錄無法篡改。這就可以超越傳統(tǒng)科層制束縛的上下信息交匯路徑，改變傳統(tǒng)的中介化信用模式，從根本上保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。

其次，應(yīng)用零知識證明技術(shù)，在保障數(shù)據(jù)隱私的同時實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，是數(shù)據(jù)安全的有力保障。零知識證明是指證明者能夠在不向驗證者提供任何有用信息的情況下，使驗證者相信某個論斷是正確的，即給外界的“信息”為“零”，進(jìn)而實現(xiàn)技術(shù)上個人信息、數(shù)據(jù)安全的保護(hù)。

最后，最為重要的就是“以鏈治鏈”的監(jiān)管革新，也就是借助區(qū)塊鏈技術(shù)來對區(qū)塊鏈所在的數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)進(jìn)行穿透式監(jiān)管，建立起“法鏈”（RegChain），進(jìn)而降低監(jiān)管成本。“法鏈”旨在實現(xiàn)物理層面的法律監(jiān)管體系形式化、代碼化：研究適配各監(jiān)管部門需求的監(jiān)管模式，建立一套兼具操作性與擴(kuò)展性的監(jiān)管權(quán)限架構(gòu)，改變傳統(tǒng)監(jiān)管的條塊分割等問題，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，“共票”：構(gòu)建平臺政府?dāng)?shù)據(jù)利益分享的路徑。數(shù)據(jù)共享不充分的最根本原因并非技術(shù)受限而是激勵不足。與資本、知識、技術(shù)、管理等要素一樣，數(shù)據(jù)要素需要建立有效的激勵機(jī)制，以增進(jìn)國民福祉。就我國數(shù)據(jù)要素市場而言，數(shù)據(jù)要素?fù)碛姓叩闹R與信息生產(chǎn)創(chuàng)造等活動屬于一種復(fù)雜勞動。因此，勞動者和資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等要素提供者和擁有者在整個新價值（v+m） 創(chuàng)造的過程中都需要參與分配。

當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場亟須構(gòu)建一套具有拓展性的制度，以破解中心化和分布式的數(shù)據(jù)庫建設(shè)都面臨激勵不足的困境。“共票”是實現(xiàn)利益分配的機(jī)制，是以區(qū)塊鏈為基礎(chǔ)的機(jī)制創(chuàng)新。在推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源流動方面，“共票”的核心優(yōu)勢在于將多個系統(tǒng)進(jìn)行融合，進(jìn)而推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放，具有增長紅利分享、流通消費、權(quán)益證明的功能。

“共票”制度的核心在于構(gòu)建內(nèi)生激勵機(jī)制，以促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的良性運轉(zhuǎn)。區(qū)塊鏈為數(shù)據(jù)共享提供了底層技術(shù)：基于區(qū)塊鏈技術(shù)，數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)在多個數(shù)據(jù)庫（節(jié)點）之間的同步；甚至從理論上說，以區(qū)塊鏈為根本，有望實現(xiàn)對數(shù)據(jù)共享這一行為的有效激勵。“共票”是一種權(quán)益憑證，在數(shù)據(jù)流動中，可以根據(jù)不同機(jī)構(gòu)所貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量向其反饋作為激勵憑證的“共票”。一方面，可以“共票”衡量相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供數(shù)據(jù)的質(zhì)量并作為其業(yè)務(wù)的考核憑據(jù)之一，甚至形成共同建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)庫體系的“錦標(biāo)賽體制”；另一方面，“共票”作為一種權(quán)益憑證可以在一定范圍內(nèi)自由流通，兌換一定的實物或公共服務(wù)。通過“共票”可以激發(fā)政府機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)共享熱情，進(jìn)而產(chǎn)生數(shù)據(jù)共享的內(nèi)生動力。

（作者為中國人民大學(xué)區(qū)塊鏈研究院執(zhí)行院長）