“十四五”時期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢仍會繼續(xù)。各項公共政策要進一步“瞄準”流動變化的人口分布來動態(tài)匹配基本公共服務，在建設(shè)項目規(guī)劃、資金投入方向、轉(zhuǎn)移支付坐標、公共消費供給等方面做出相應調(diào)整。

黨的十九屆五中全會強調(diào)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。這是以人民為中心的發(fā)展思想在推進城鎮(zhèn)化工作中的具體體現(xiàn)。

從我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化歷程來看，“人的城鎮(zhèn)化”明顯滯后于“土地的城鎮(zhèn)化”。“十四五”時期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢仍會繼續(xù)，這會對社會就業(yè)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以及公共服務供給提出新的挑戰(zhàn)。這意味著各項公共政策要進一步“瞄準”流動變化的人口分布來動態(tài)匹配基本公共服務，在建設(shè)項目規(guī)劃、資金投入方向、轉(zhuǎn)移支付坐標、公共消費供給等方面做出相應調(diào)整。這好比從以往的“打靜靶”進一步轉(zhuǎn)向“打飛靶”，對政府治理能力和水平提出了新考驗。

一是堅持項目規(guī)劃“跟人走”原則，進一步優(yōu)化行政區(qū)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化的深入推進，會促進資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等要素跨區(qū)域自由流動，從而促使城市發(fā)展、人口分布出現(xiàn)動態(tài)化、結(jié)構(gòu)性調(diào)整。若按照固化的行政區(qū)劃和戶籍人口來考慮區(qū)域功能規(guī)劃、社會基礎(chǔ)設(shè)施布局，很可能造成項目的供需錯位以及資金投入的低效。今后城鄉(xiāng)規(guī)劃和項目布局應充分考慮城鎮(zhèn)化趨勢中的產(chǎn)業(yè)集聚和人口分布的變化，優(yōu)化空間規(guī)劃，提升以中心城市、城市群和都市圈為主要空間形態(tài)的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

二是堅持財政資金“跟人走”原則，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金配置績效。以人為本的財政投入，最終目的是保障和改善民生，而不是簡單地“鋪攤子”、一味地上項目。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整應基于人口結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布的變化，跟著“人”走。唯有如此，支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才有方向，預算績效才有了基礎(chǔ)。在財政資金預算分配過程中，無論是硬性的基建投資，還是軟性的社會投資，都應動態(tài)地綜合考慮投入的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，回應群眾的安居樂業(yè)需求和對美好生活的向往。

三是堅持轉(zhuǎn)移支付“跟人走”原則，進一步推進財政改革與社會改革的銜接融合。近年來，大量人口進入大中城市后，對當?shù)匦纬闪溯^大的綜合承載壓力，也間接導致了部分人口流出地的轉(zhuǎn)移支付資金或公共服務投入的邊際效率一定程度下降。因而，轉(zhuǎn)移支付應避免追求絕對化、短期化的“公平”，有必要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付瞄準農(nóng)村、中西部等特定地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動的動態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。比如，對承載一定規(guī)模人口凈流入的城鎮(zhèn)，可探索適度加大轉(zhuǎn)移支付力度，配以增加建設(shè)用地指標、推動重大項目規(guī)劃和聚集等扶持政策。

四是堅持公共消費“跟人走”原則，進一步強化人力資本積累和公共服務供給能力。各級政府應立足經(jīng)濟社會發(fā)展長遠大局，使各類資金投入更好地與公共消費結(jié)合起來，適度擴大“人的全面發(fā)展”這一類消費性支出占比，并不斷提升公共服務供給的可及性、公平性和質(zhì)量。比如，可重點加大基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、職業(yè)教育、技能培訓、醫(yī)療服務等領(lǐng)域的公共消費投入力度，加大對留守兒童、農(nóng)村地區(qū)學生等人群的營養(yǎng)和教育投入，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、失業(yè)人群等必要的政策扶持。這樣不僅可更好地擴大社會總需求，還可進一步推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系中國財政科學研究院院長）