【摘要】督政約談作為一種治理工具創(chuàng)新，對(duì)于打通政府運(yùn)行“中梗阻”、提升政策執(zhí)行力具有正向作用。在實(shí)踐中，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能，“泛化式”約談銷(xiāo)蝕了督政約談的治理價(jià)值，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。究其原因在于督政約談制度存在程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長(zhǎng)效機(jī)制欠缺等問(wèn)題。督政約談要與精準(zhǔn)治理相結(jié)合，與合作共治相結(jié)合，與督促整改相結(jié)合，才能更好地助力治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】督政約談 “中梗阻” 壓力機(jī)制 治理能力現(xiàn)代化 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

督政約談作為行政約談的一種，是指負(fù)有行政職能的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)部門(mén)組織運(yùn)行中出現(xiàn)的傾向性、苗頭性問(wèn)題，予以提醒、質(zhì)詢、告誡、糾正并規(guī)范的非強(qiáng)制性準(zhǔn)行政行為，其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部為了預(yù)防和解決管理不作為、行政濫作為以及違法亂作為的監(jiān)督手段。作為一種治理工具創(chuàng)新，督政約談具有問(wèn)題通報(bào)、責(zé)任警示、監(jiān)管威懾、查找成因、督促整改等功能。目前，督政約談在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全監(jiān)管、廉政建設(shè)、國(guó)土資源管理等領(lǐng)域多有運(yùn)用。但社會(huì)公眾對(duì)督政約談的態(tài)度并非“一邊倒”：有人擔(dān)心督政約談出現(xiàn)“空談”“白談”；有人認(rèn)為督政約談成了一些部門(mén)掩蓋問(wèn)題的“賣(mài)家秀”；有人對(duì)督政約談的實(shí)效性與長(zhǎng)效性表示懷疑。督政約談，談什么、怎么談才能更有效，等等問(wèn)題，都需要進(jìn)一步思考。

在實(shí)踐中，當(dāng)督政約談出現(xiàn)偏差時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)“批發(fā)式”約談、“泛化式”約談以及“空談式”約談

各級(jí)、各類(lèi)政府部門(mén)積極開(kāi)展督政約談實(shí)踐活動(dòng)，并通過(guò)制度建設(shè)、模式創(chuàng)新、機(jī)制優(yōu)化，讓這一新型治理工具具有了良好的發(fā)展勢(shì)頭與成長(zhǎng)空間。然而，在實(shí)踐中，這一新型治理工具，有時(shí)候沒(méi)有得到合理運(yùn)用，或者運(yùn)用中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致其喪失了應(yīng)有的功能。

第一，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能。督政約談本身應(yīng)該具有嚴(yán)肅性，這種嚴(yán)肅性能夠?qū)s談對(duì)象起到警示功能。一個(gè)好的督政約談示范模本，應(yīng)該是錨定具體區(qū)域，靶向治理實(shí)踐中的突出問(wèn)題，闡明問(wèn)題的嚴(yán)重性，深入挖掘思想、作風(fēng)、體制、機(jī)制層面的原因，提出切實(shí)可行的政策建議，事后持續(xù)跟蹤調(diào)查，按期開(kāi)展“回頭看”，最終實(shí)現(xiàn)問(wèn)題處理的全程閉環(huán)式管理。但是，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些“批發(fā)式”約談現(xiàn)象：某省環(huán)保督政約談中，一次性對(duì)全省10個(gè)市的政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體約談，在約談中并無(wú)具體針對(duì)性的問(wèn)題建議；某地營(yíng)商環(huán)境督政約談中，一次性約談了155名政府干部，約談對(duì)象坐滿了一個(gè)大會(huì)議室。這種“批發(fā)式”督政約談，約談對(duì)象人數(shù)眾多，約談時(shí)間有限，最后可能有“約”無(wú)“談”。督政約談已經(jīng)成了普通會(huì)議的變體，這實(shí)際是對(duì)督政約談健康發(fā)展的一種破壞。這種“批發(fā)式”約談只能提一些普遍性要求，與前述的督政約談示范模本相差甚遠(yuǎn)，可能借助媒體宣傳造成一定的社會(huì)影響，但是難以對(duì)具體問(wèn)題給出政策建議，難以產(chǎn)生真正的治理績(jī)效。一旦這種“批發(fā)式”督政約談泛濫成災(zāi)，一味強(qiáng)調(diào)“約談對(duì)象的數(shù)量多”，就會(huì)導(dǎo)致督政約談警示功能的消解。

第二，“泛化式”約談銷(xiāo)蝕了督政約談的治理價(jià)值。督政約談的作用空間并非是完全沒(méi)有限度的，它能有效處理一些問(wèn)題，對(duì)另一些問(wèn)題則可能于事無(wú)補(bǔ)。要使督政約談?dòng)兴鶠?，就?yīng)該使其有所不為。目前在督政約談實(shí)踐中，出現(xiàn)了約談事由泛化的現(xiàn)象。例如，在環(huán)境督政約談中，將“干預(yù)、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)問(wèn)題突出的”及“影響環(huán)境獨(dú)立執(zhí)法問(wèn)題突出的”兩種行為納入約談事由，而這兩種行為本該是由上級(jí)政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十八條第六項(xiàng)及第二項(xiàng)之規(guī)定予以行政處分的行為，不應(yīng)納入約談范圍。隨意把已經(jīng)由法律法規(guī)通過(guò)其他行政手段處理的行為訴諸約談，督政約談就可能變成逃避法律責(zé)任的“保護(hù)傘”、規(guī)避輿論壓力的“工具箱”與包庇問(wèn)題官員的“遮羞布”。這種把督政約談當(dāng)成治理的“萬(wàn)能鑰匙”的做法，遮蔽了法律責(zé)任的追究，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)督政約談的質(zhì)疑。

第三，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。約談不空談，治理才不難。督政約談本身應(yīng)該具有實(shí)質(zhì)的任務(wù)內(nèi)容和明確的責(zé)任要求。在督政約談中，“約談”只是手段，“督政”才是目的。如果對(duì)督政約談的目標(biāo)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，把手段與目的顛倒了位置，就會(huì)導(dǎo)致督政約談的效果欠佳。這就對(duì)如何進(jìn)行督政約談提出了質(zhì)量性要求。在現(xiàn)實(shí)中，督政約談出現(xiàn)了一些偏差：少數(shù)地方的督政約談，內(nèi)容宏觀空洞，沒(méi)有真正起到告誡、督促等糾錯(cuò)功能，只是“裝裝樣子”；少數(shù)地方的督政約談，以聽(tīng)取匯報(bào)的方式代替約談，對(duì)約談對(duì)象沒(méi)有提出任何具體任務(wù)要求，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo)，僅僅是“走走過(guò)場(chǎng)”；少數(shù)部門(mén)在督政約談中以“會(huì)”代“談”，約談?wù)?ldquo;單向度”宣讀宏觀政策，沒(méi)有約談對(duì)象具體回應(yīng)，只能算是“過(guò)過(guò)嘴癮”。如此這般的督政約談，都將約談變成了約會(huì)空談，不但起不到監(jiān)管威懾的作用，反而減弱了督政約談的糾偏效能。

從實(shí)踐情況來(lái)看，督政約談存在較為明顯的制度性短板，主要體現(xiàn)為程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長(zhǎng)效機(jī)制欠缺等問(wèn)題

首先，督政約談的程序規(guī)范不足。督政約談制度涉及多元主體的參與，形成約談實(shí)施主體、列席主體、約談對(duì)象之間一系列行政管理關(guān)系。督政約談要達(dá)到約談目的，需要一套完整、精細(xì)、合理的程序規(guī)范來(lái)保證。目前來(lái)看，督政約談在制度設(shè)計(jì)上還存在多方面的問(wèn)題，包括事前的督查約談對(duì)象選擇不精準(zhǔn)、事中的過(guò)程管理較粗放、事后的整改評(píng)估相對(duì)模糊，等等。對(duì)象選擇不精準(zhǔn)，就會(huì)片面追求全覆蓋，造成對(duì)象泛化、大轟大嗡；過(guò)程管理粗放，就會(huì)造成約談時(shí)機(jī)不合適、約談內(nèi)容不完整、約談方式不科學(xué)，難以實(shí)現(xiàn)督政約談一針見(jiàn)血、點(diǎn)準(zhǔn)穴位的初衷；事后的整改評(píng)估很模糊，就會(huì)造成督政約談的責(zé)任追究出現(xiàn)亂象。

其次，督政約談的參與協(xié)商不夠。督政約談與其他行政監(jiān)督措施相比，其特點(diǎn)之一就是具有“剛?cè)岵?jì)”的雙重要求。一方面，督政約談只有真正敢于碰硬、指明問(wèn)題、講明要求、亮明紅線，讓被約談對(duì)象認(rèn)清問(wèn)題嚴(yán)重性，深刻反思行政行為中的不足，實(shí)現(xiàn)壓力之下的切實(shí)整改，才能不被人們稱作是“撒嬌的小粉拳”；另一方面，也要清楚督政約談不是簡(jiǎn)單責(zé)問(wèn)，本身也非誡勉談話，其作為一種新型的內(nèi)部行政監(jiān)督措施，重在告誡、督促、提醒與指導(dǎo)。在督政約談中，需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)商談，判斷下級(jí)行政機(jī)關(guān)所擬定的整改方案的可行性及必要性，尋求切實(shí)可行的整改方案，鼓起下級(jí)整改問(wèn)題的信心，才能實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)蘊(yùn)的“商談”的要求。當(dāng)前督政約談的制度設(shè)計(jì)多強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)功能，卻相對(duì)忽略了上下級(jí)之間的信息溝通、方案交流等平等基礎(chǔ)上的協(xié)商，這使督政約談的問(wèn)責(zé)性強(qiáng)而商談性弱，同其他行政手段之間界限不明，導(dǎo)致與既有的行政手段之間功能重合。督政約談過(guò)于強(qiáng)調(diào)單向傳導(dǎo)壓力，約談雙方忽略問(wèn)題發(fā)生原因、整改要求是否可能、整改措施是否可行等問(wèn)題的溝通和交流，就會(huì)為約談實(shí)效的不理想埋下伏筆。

最后，督政約談的長(zhǎng)效機(jī)制欠缺。在我國(guó)壓力型體制下，督政約談往往作為一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制使用。督政約談的壓力傳導(dǎo)在空間維度具有“漣漪效應(yīng)”，在時(shí)間維度會(huì)出現(xiàn)“衰減效應(yīng)”，這就需要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)確保督政約談治理目標(biāo)的達(dá)成。督政約談的長(zhǎng)效機(jī)制欠缺，就會(huì)造成督政約談表面上取得了暫時(shí)性的效果，但問(wèn)題并未從根本上得到解決。從相關(guān)媒體報(bào)道來(lái)看，各地、各領(lǐng)域、各級(jí)別的督政約談中，當(dāng)上級(jí)約談人指出問(wèn)題嚴(yán)重性、提出事項(xiàng)整改要求時(shí)，下級(jí)被約談人都會(huì)表示心情沉重，都會(huì)表態(tài)整改決心。但是約談風(fēng)聲一過(guò)，問(wèn)題有時(shí)又變本加厲地卷土重來(lái)。

督政約談更好助力治理能力現(xiàn)代化，需要與精準(zhǔn)治理、合作共治、督促整改相結(jié)合

要破解督政約談過(guò)程中的合法性拷問(wèn)，要回應(yīng)督政約談實(shí)踐中的合理性難題，要提升督政約談結(jié)果的有效性程度，就需要不斷完善督政約談的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)督政約談持續(xù)朝著更為理性化、規(guī)范化、制度化的正確道路深入推進(jìn)，讓督政約談作為一種新型管理機(jī)制，與其他管理機(jī)制之間形成優(yōu)化組合。

其一，督政約談要與精準(zhǔn)治理相結(jié)合。督政約談只有精準(zhǔn)才能促規(guī)范，只有精準(zhǔn)才能見(jiàn)實(shí)效。確保督政約談能夠取得實(shí)效，不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單走走過(guò)場(chǎng)，必須對(duì)督政約談工作不斷進(jìn)行創(chuàng)新，把精準(zhǔn)治理理念貫穿于督政約談工作的各方面和全過(guò)程，在約談對(duì)象、方式方法和成果運(yùn)用上做到精準(zhǔn)發(fā)力，以確保督政約談既規(guī)范又有實(shí)效。首先，精準(zhǔn)確定約談依據(jù)，明確約談的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及裁量依據(jù)，避免將依據(jù)表述為“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策”，切實(shí)把督政約談的啟動(dòng)納入法治化、制度化的管理軌道。其次，精準(zhǔn)確定約談?dòng)?jì)劃，應(yīng)針對(duì)政府施政中“未病而先防”“初萌而防病”“輕病而防變”“病愈而防復(fù)”等各種類(lèi)型問(wèn)題，精心設(shè)置不同的約談安排。最后，精準(zhǔn)制定約談程序，對(duì)督政約談的對(duì)象、適用條件、程序、談話人等做出科學(xué)細(xì)致要求，對(duì)“誰(shuí)來(lái)談”“談什么”“怎么談”以及“談后怎么辦”等問(wèn)題做出明確規(guī)定，避免過(guò)于強(qiáng)調(diào)威懾功能導(dǎo)致督政約談的程序價(jià)值弱化。

其二，督政約談要與合作共治相結(jié)合。督政約談作為行政約談的類(lèi)型之一，契合現(xiàn)代合作性公共行政的先進(jìn)理念。督政約談雖然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同層級(jí)之間的監(jiān)督機(jī)制，但是不意味著督政約談不涉及其他公共治理主體。相反，要提升政策意圖的可接受性、政策安排的認(rèn)同性以及政策設(shè)計(jì)的有效性，需要把合作共治理念融入督政約談制度之中。首先，要強(qiáng)化職能部門(mén)、地方政府、組織部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、檢察院等權(quán)力主體之間的信息溝通；其次，要讓人大、政協(xié)、專家、公眾以及媒體參與進(jìn)來(lái)，讓多元主體在政策過(guò)程中表達(dá)自己的訴求；最后，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)外，約談?dòng)涗浺话銘?yīng)該公開(kāi)，特別是對(duì)于涉及公共利益之類(lèi)的社會(huì)公眾關(guān)心的內(nèi)容，約談發(fā)起方應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)。不同主體之間的信息溝通、各種利益相關(guān)方的積極參與、全面而深入的信息公開(kāi)，會(huì)使督政約談不僅具有權(quán)威性、高壓性和行政性，同時(shí)可以汲取社會(huì)公共能量場(chǎng)的能量，推動(dòng)問(wèn)題的解決。

其三，督政約談要與督促整改相結(jié)合。督政約談的真正效果重在約談之后的整改執(zhí)行。對(duì)于督政約談來(lái)說(shuō)，約談結(jié)束并非萬(wàn)事大吉，不是事情結(jié)束。從行政過(guò)程來(lái)講，約談的結(jié)束標(biāo)志著問(wèn)題整改的開(kāi)始。要使督政約談走出“一談了之”的困囿，免入“走走秀場(chǎng)”的迷途，就必須通過(guò)剛性措施來(lái)支撐，這就需要對(duì)于約談提出的要求和指出的問(wèn)題及時(shí)跟進(jìn)督導(dǎo)，通過(guò)督促整改取得實(shí)效。首先，約談結(jié)束后，被約談方應(yīng)當(dāng)在約定的時(shí)限內(nèi)將整改措施、落實(shí)情況等書(shū)面報(bào)約談方，約談方對(duì)照審核，必要時(shí)可進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，形成有力的約談“后監(jiān)督”。其次，要完善政績(jī)考核體系，改革優(yōu)化各種法規(guī)，細(xì)化相關(guān)程序，形成嚴(yán)格的治理體系，讓督政約談成為解決不作為、濫作為、亂作為的一劑良藥。最后，對(duì)落實(shí)整改措施不力、連續(xù)發(fā)生事故的要給予通報(bào)，及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，敢于碰硬，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制提供“后援”，讓督查約談從“紙刀”變?yōu)?ldquo;利劍”，真正成為“硬核”的治理工具。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）階段性成果】

責(zé)編/謝帥 美編/陳琳

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