【摘要】督政約談作為一種治理工具創(chuàng)新，對于打通政府運行“中梗阻”、提升政策執(zhí)行力具有正向作用。在實踐中，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能，“泛化式”約談銷蝕了督政約談的治理價值，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。究其原因在于督政約談制度存在程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長效機制欠缺等問題。督政約談要與精準治理相結(jié)合，與合作共治相結(jié)合，與督促整改相結(jié)合，才能更好地助力治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】督政約談 “中梗阻” 壓力機制 治理能力現(xiàn)代化 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

督政約談作為行政約談的一種，是指負有行政職能的上級機關(guān)，對下級部門組織運行中出現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題，予以提醒、質(zhì)詢、告誡、糾正并規(guī)范的非強制性準行政行為，其本質(zhì)是行政機關(guān)內(nèi)部為了預(yù)防和解決管理不作為、行政濫作為以及違法亂作為的監(jiān)督手段。作為一種治理工具創(chuàng)新，督政約談具有問題通報、責任警示、監(jiān)管威懾、查找成因、督促整改等功能。目前，督政約談在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全監(jiān)管、廉政建設(shè)、國土資源管理等領(lǐng)域多有運用。但社會公眾對督政約談的態(tài)度并非“一邊倒”：有人擔心督政約談出現(xiàn)“空談”“白談”；有人認為督政約談成了一些部門掩蓋問題的“賣家秀”；有人對督政約談的實效性與長效性表示懷疑。督政約談，談什么、怎么談才能更有效，等等問題，都需要進一步思考。

在實踐中，當督政約談出現(xiàn)偏差時，可能會出現(xiàn)“批發(fā)式”約談、“泛化式”約談以及“空談式”約談

各級、各類政府部門積極開展督政約談實踐活動，并通過制度建設(shè)、模式創(chuàng)新、機制優(yōu)化，讓這一新型治理工具具有了良好的發(fā)展勢頭與成長空間。然而，在實踐中，這一新型治理工具，有時候沒有得到合理運用，或者運用中出現(xiàn)了偏差，導致其喪失了應(yīng)有的功能。

第一，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能。督政約談本身應(yīng)該具有嚴肅性，這種嚴肅性能夠?qū)s談對象起到警示功能。一個好的督政約談示范模本，應(yīng)該是錨定具體區(qū)域，靶向治理實踐中的突出問題，闡明問題的嚴重性，深入挖掘思想、作風、體制、機制層面的原因，提出切實可行的政策建議，事后持續(xù)跟蹤調(diào)查，按期開展“回頭看”，最終實現(xiàn)問題處理的全程閉環(huán)式管理。但是，在現(xiàn)實中出現(xiàn)了一些“批發(fā)式”約談現(xiàn)象：某省環(huán)保督政約談中，一次性對全省10個市的政府負責人進行集體約談，在約談中并無具體針對性的問題建議；某地營商環(huán)境督政約談中，一次性約談了155名政府干部，約談對象坐滿了一個大會議室。這種“批發(fā)式”督政約談，約談對象人數(shù)眾多，約談時間有限，最后可能有“約”無“談”。督政約談已經(jīng)成了普通會議的變體，這實際是對督政約談健康發(fā)展的一種破壞。這種“批發(fā)式”約談只能提一些普遍性要求，與前述的督政約談示范模本相差甚遠，可能借助媒體宣傳造成一定的社會影響，但是難以對具體問題給出政策建議，難以產(chǎn)生真正的治理績效。一旦這種“批發(fā)式”督政約談泛濫成災(zāi)，一味強調(diào)“約談對象的數(shù)量多”，就會導致督政約談警示功能的消解。

第二，“泛化式”約談銷蝕了督政約談的治理價值。督政約談的作用空間并非是完全沒有限度的，它能有效處理一些問題，對另一些問題則可能于事無補。要使督政約談有所為，就應(yīng)該使其有所不為。目前在督政約談實踐中，出現(xiàn)了約談事由泛化的現(xiàn)象。例如，在環(huán)境督政約談中，將“干預(yù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)問題突出的”及“影響環(huán)境獨立執(zhí)法問題突出的”兩種行為納入約談事由，而這兩種行為本該是由上級政府根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十八條第六項及第二項之規(guī)定予以行政處分的行為，不應(yīng)納入約談范圍。隨意把已經(jīng)由法律法規(guī)通過其他行政手段處理的行為訴諸約談，督政約談就可能變成逃避法律責任的“保護傘”、規(guī)避輿論壓力的“工具箱”與包庇問題官員的“遮羞布”。這種把督政約談當成治理的“萬能鑰匙”的做法，遮蔽了法律責任的追究，可能會引發(fā)社會公眾對督政約談的質(zhì)疑。

第三，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。約談不空談，治理才不難。督政約談本身應(yīng)該具有實質(zhì)的任務(wù)內(nèi)容和明確的責任要求。在督政約談中，“約談”只是手段，“督政”才是目的。如果對督政約談的目標認知出現(xiàn)偏差，把手段與目的顛倒了位置，就會導致督政約談的效果欠佳。這就對如何進行督政約談提出了質(zhì)量性要求。在現(xiàn)實中，督政約談出現(xiàn)了一些偏差：少數(shù)地方的督政約談，內(nèi)容宏觀空洞，沒有真正起到告誡、督促等糾錯功能，只是“裝裝樣子”；少數(shù)地方的督政約談，以聽取匯報的方式代替約談，對約談對象沒有提出任何具體任務(wù)要求，沒有實現(xiàn)壓力傳導，僅僅是“走走過場”；少數(shù)部門在督政約談中以“會”代“談”，約談?wù)?ldquo;單向度”宣讀宏觀政策，沒有約談對象具體回應(yīng)，只能算是“過過嘴癮”。如此這般的督政約談，都將約談變成了約會空談，不但起不到監(jiān)管威懾的作用，反而減弱了督政約談的糾偏效能。

從實踐情況來看，督政約談存在較為明顯的制度性短板，主要體現(xiàn)為程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長效機制欠缺等問題

首先，督政約談的程序規(guī)范不足。督政約談制度涉及多元主體的參與，形成約談實施主體、列席主體、約談對象之間一系列行政管理關(guān)系。督政約談要達到約談目的，需要一套完整、精細、合理的程序規(guī)范來保證。目前來看，督政約談在制度設(shè)計上還存在多方面的問題，包括事前的督查約談對象選擇不精準、事中的過程管理較粗放、事后的整改評估相對模糊，等等。對象選擇不精準，就會片面追求全覆蓋，造成對象泛化、大轟大嗡；過程管理粗放，就會造成約談時機不合適、約談內(nèi)容不完整、約談方式不科學，難以實現(xiàn)督政約談一針見血、點準穴位的初衷；事后的整改評估很模糊，就會造成督政約談的責任追究出現(xiàn)亂象。

其次，督政約談的參與協(xié)商不夠。督政約談與其他行政監(jiān)督措施相比，其特點之一就是具有“剛?cè)岵?rdquo;的雙重要求。一方面，督政約談只有真正敢于碰硬、指明問題、講明要求、亮明紅線，讓被約談對象認清問題嚴重性，深刻反思行政行為中的不足，實現(xiàn)壓力之下的切實整改，才能不被人們稱作是“撒嬌的小粉拳”；另一方面，也要清楚督政約談不是簡單責問，本身也非誡勉談話，其作為一種新型的內(nèi)部行政監(jiān)督措施，重在告誡、督促、提醒與指導。在督政約談中，需要上級行政機關(guān)通過商談，判斷下級行政機關(guān)所擬定的整改方案的可行性及必要性，尋求切實可行的整改方案，鼓起下級整改問題的信心，才能實現(xiàn)制度內(nèi)蘊的“商談”的要求。當前督政約談的制度設(shè)計多強調(diào)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的問責功能，卻相對忽略了上下級之間的信息溝通、方案交流等平等基礎(chǔ)上的協(xié)商，這使督政約談的問責性強而商談性弱，同其他行政手段之間界限不明，導致與既有的行政手段之間功能重合。督政約談過于強調(diào)單向傳導壓力，約談雙方忽略問題發(fā)生原因、整改要求是否可能、整改措施是否可行等問題的溝通和交流，就會為約談實效的不理想埋下伏筆。

最后，督政約談的長效機制欠缺。在我國壓力型體制下，督政約談往往作為一種壓力傳導機制使用。督政約談的壓力傳導在空間維度具有“漣漪效應(yīng)”，在時間維度會出現(xiàn)“衰減效應(yīng)”，這就需要構(gòu)建長效機制來確保督政約談治理目標的達成。督政約談的長效機制欠缺，就會造成督政約談表面上取得了暫時性的效果，但問題并未從根本上得到解決。從相關(guān)媒體報道來看，各地、各領(lǐng)域、各級別的督政約談中，當上級約談人指出問題嚴重性、提出事項整改要求時，下級被約談人都會表示心情沉重，都會表態(tài)整改決心。但是約談風聲一過，問題有時又變本加厲地卷土重來。

督政約談更好助力治理能力現(xiàn)代化，需要與精準治理、合作共治、督促整改相結(jié)合

要破解督政約談過程中的合法性拷問，要回應(yīng)督政約談實踐中的合理性難題，要提升督政約談結(jié)果的有效性程度，就需要不斷完善督政約談的制度設(shè)計，推動督政約談持續(xù)朝著更為理性化、規(guī)范化、制度化的正確道路深入推進，讓督政約談作為一種新型管理機制，與其他管理機制之間形成優(yōu)化組合。

其一，督政約談要與精準治理相結(jié)合。督政約談只有精準才能促規(guī)范，只有精準才能見實效。確保督政約談能夠取得實效，不是簡簡單單走走過場，必須對督政約談工作不斷進行創(chuàng)新，把精準治理理念貫穿于督政約談工作的各方面和全過程，在約談對象、方式方法和成果運用上做到精準發(fā)力，以確保督政約談既規(guī)范又有實效。首先，精準確定約談依據(jù)，明確約談的事實依據(jù)、法律依據(jù)以及裁量依據(jù)，避免將依據(jù)表述為“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策”，切實把督政約談的啟動納入法治化、制度化的管理軌道。其次，精準確定約談計劃，應(yīng)針對政府施政中“未病而先防”“初萌而防病”“輕病而防變”“病愈而防復”等各種類型問題，精心設(shè)置不同的約談安排。最后，精準制定約談程序，對督政約談的對象、適用條件、程序、談話人等做出科學細致要求，對“誰來談”“談什么”“怎么談”以及“談后怎么辦”等問題做出明確規(guī)定，避免過于強調(diào)威懾功能導致督政約談的程序價值弱化。

其二，督政約談要與合作共治相結(jié)合。督政約談作為行政約談的類型之一，契合現(xiàn)代合作性公共行政的先進理念。督政約談雖然是行政機關(guān)內(nèi)部不同層級之間的監(jiān)督機制，但是不意味著督政約談不涉及其他公共治理主體。相反，要提升政策意圖的可接受性、政策安排的認同性以及政策設(shè)計的有效性，需要把合作共治理念融入督政約談制度之中。首先，要強化職能部門、地方政府、組織部門、監(jiān)察部門、檢察院等權(quán)力主體之間的信息溝通；其次，要讓人大、政協(xié)、專家、公眾以及媒體參與進來，讓多元主體在政策過程中表達自己的訴求；最后，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等事項外，約談記錄一般應(yīng)該公開，特別是對于涉及公共利益之類的社會公眾關(guān)心的內(nèi)容，約談發(fā)起方應(yīng)當主動公開。不同主體之間的信息溝通、各種利益相關(guān)方的積極參與、全面而深入的信息公開，會使督政約談不僅具有權(quán)威性、高壓性和行政性，同時可以汲取社會公共能量場的能量，推動問題的解決。

其三，督政約談要與督促整改相結(jié)合。督政約談的真正效果重在約談之后的整改執(zhí)行。對于督政約談來說，約談結(jié)束并非萬事大吉，不是事情結(jié)束。從行政過程來講，約談的結(jié)束標志著問題整改的開始。要使督政約談走出“一談了之”的困囿，免入“走走秀場”的迷途，就必須通過剛性措施來支撐，這就需要對于約談提出的要求和指出的問題及時跟進督導，通過督促整改取得實效。首先，約談結(jié)束后，被約談方應(yīng)當在約定的時限內(nèi)將整改措施、落實情況等書面報約談方，約談方對照審核，必要時可進行現(xiàn)場核查，形成有力的約談“后監(jiān)督”。其次，要完善政績考核體系，改革優(yōu)化各種法規(guī)，細化相關(guān)程序，形成嚴格的治理體系，讓督政約談成為解決不作為、濫作為、亂作為的一劑良藥。最后，對落實整改措施不力、連續(xù)發(fā)生事故的要給予通報，及時啟動問責程序，依法依規(guī)嚴肅處理，敢于碰硬，通過問責機制提供“后援”，讓督查約談從“紙刀”變?yōu)?ldquo;利劍”，真正成為“硬核”的治理工具。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】

責編/謝帥 美編/陳琳

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