2020年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，構(gòu)建新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需上，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。農(nóng)村宅基地和住房是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。深化農(nóng)村宅基地制度改革是一種有益的探索。盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，對(duì)于激活農(nóng)村土地資源要素、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房刻不容緩。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村大量人口進(jìn)城工作、生活，大量農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置。資料顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.9億人，全國(guó)農(nóng)村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，閑置宅基地面積達(dá)3000萬(wàn)畝左右。與此同時(shí)，還有很多有鄉(xiāng)愁情結(jié)的城里人盼望著回鄉(xiāng)養(yǎng)老或度假。諸多現(xiàn)實(shí)需求呼喚放活宅基地，這種失配現(xiàn)象已經(jīng)擺在我們面前，在新的歷史條件下，推進(jìn)城鄉(xiāng)合作建房，是適度放活改革農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的一種新的實(shí)踐形式。

明晰的產(chǎn)權(quán)是要素流動(dòng)的基礎(chǔ)。宅基地“三權(quán)分置”改革為促進(jìn)城市“資本下鄉(xiāng)”提供了產(chǎn)權(quán)保障和激勵(lì)。就權(quán)利設(shè)置而言，按照民法典及物權(quán)法規(guī)定，宅基地所有權(quán)、使用權(quán)毫無(wú)疑問(wèn)是物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系。宅基地資格權(quán)的主體是合法取得宅基地的農(nóng)戶(hù)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用權(quán)是農(nóng)戶(hù)經(jīng)宅基地資格權(quán)賦予閑置宅基地處置權(quán)能后，擁有一定期限的占有、使用、抵押權(quán)能。按照完善宅基地用益物權(quán)的思路，對(duì)等設(shè)置農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用權(quán)，可重塑宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，形成真正意義上的市場(chǎng)化配置體制機(jī)制。

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢，是城鄉(xiāng)二元壁壘的主要癥結(jié)所在。適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，充分釋放農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的潛在價(jià)值，可在鄉(xiāng)村形成各類(lèi)要素匯聚的良性循環(huán)，具有重大改革紅利。首先，它有利于建立起閑置宅基地和農(nóng)房的循環(huán)利用模式，大大提高土地利用效率，盤(pán)活價(jià)值十萬(wàn)億級(jí)的“沉睡”資源，拉動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)投資。其次，它有利于吸引城市資本下鄉(xiāng)，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。同時(shí)，它有利于拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)“共享”宅基地使用權(quán)、實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值變現(xiàn)的強(qiáng)烈愿望。另外，此舉還可吸引一大批“鄉(xiāng)賢”回歸故里，帶回城市文化資源和文明生活方式，使相對(duì)落后的農(nóng)村得到精神與經(jīng)濟(jì)的雙重滋養(yǎng)。

實(shí)踐中，一些地方圍繞宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行多樣化探索，如個(gè)體自發(fā)實(shí)施的“宅基地租賃權(quán)+房屋租賃權(quán)”模式、“宅基地利用權(quán)+房屋使用權(quán)”模式，以及集體主導(dǎo)實(shí)施的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”模式，揭示了宅基地改革的可行路徑，但也暴露出違法買(mǎi)賣(mài)宅基地、“架空”宅基地集體所有權(quán)、違背農(nóng)戶(hù)意愿強(qiáng)迫其退出宅基地等風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，既涉及資源開(kāi)發(fā)利用，也涉及農(nóng)村民生和社會(huì)穩(wěn)定，需要堅(jiān)守底線(xiàn)，以系統(tǒng)思維全面防范與破解農(nóng)村宅基地改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保“三條底線(xiàn)”不突破，堅(jiān)決避免侵占耕地以及侵害農(nóng)民利益等情況的發(fā)生，加強(qiáng)同農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、“地票”制度等改革相銜接，推動(dòng)同戶(hù)籍、財(cái)稅、金融等政策相配套，形成一套完善的制度體系。

“一子落而滿(mǎn)盤(pán)活。”從許多地方的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵棋。深化農(nóng)村宅基地改革，因地制宜探索歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的利用形式，就能不斷激發(fā)鄉(xiāng)村振興的活力與內(nèi)生動(dòng)力，為推動(dòng)農(nóng)村全面進(jìn)步、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（作者：徐永德，系西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究員）