摘 要:“實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面”是“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重點之一。面對當前國際經(jīng)濟格局的復雜多變性，妥善處理、有效應對國際市場中的不確定性與風險挑戰(zhàn)，需要我國在堅持對外開放基本國策的同時，平衡好開放與國家經(jīng)濟安全的關系，一方面實現(xiàn)全方位、高水平和高標準的對外開放，另一方面要增強國家經(jīng)濟安全意識，保持戰(zhàn)略定力和耐心，提升國家綜合國力。

關鍵詞:對外開放 經(jīng)濟安全 制度保障 國際格局

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

隨著我國綜合國力的增強，面對經(jīng)濟高速發(fā)展和國際貿(mào)易格局新變化，加之世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，以及其所帶來的前所未有的機遇與挑戰(zhàn)，推動更高水平的對外開放既是我國應對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標準化變革的現(xiàn)實之需，也是在新發(fā)展階段構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。為此，需要平衡好高水平對外開放和國家經(jīng)濟安全之關系，探索新時期科學的國家經(jīng)濟安全理念，建立動態(tài)、科學的預警機制，不斷完善維護國家經(jīng)濟安全的制度體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家保駕護航。

“開放”是新發(fā)展理念的核心要素之一，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路

“開放”是新發(fā)展理念的五大核心要素之一。在世界正經(jīng)歷百年未有之大變局和我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段的宏觀背景下，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為核心的新發(fā)展理念，是以習近平同志為核心的黨中央全面總結國際國內(nèi)發(fā)展經(jīng)驗，深刻分析新時代我國社會主要矛盾轉化和經(jīng)濟發(fā)展階段變化及未來發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)基礎上提出的。新發(fā)展理念是引領新時期我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的理論指導和行動指南，具有很強的戰(zhàn)略性、綱領性、引領性。新發(fā)展理念是相互貫通、具有內(nèi)在聯(lián)系的一個整體。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，上述五大要素缺一不可。貫徹新發(fā)展理念，構建相互促進、良性互動的開放型國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局將是“十四五”時期中國發(fā)展戰(zhàn)略的基本遵循。

改革開放以來，我國從“引進來”到“走出去”，從加入世界貿(mào)易組織到共建“一帶一路”，從建立自由貿(mào)易試驗區(qū)到建立自由貿(mào)易港，從開創(chuàng)性舉辦中國國際進口博覽會到簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），再到2020年底中歐達成高標準規(guī)則的《中歐全面投資協(xié)定》，中國對外開放水平達到前所未有的高度。過去幾十年來，中國不斷深入地參與國際分工，與世界各國加強溝通融合，并通過發(fā)揮自身優(yōu)勢和承接國際產(chǎn)業(yè)轉移，分享了全球化紅利，并發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體。隨著中國對外開放的進一步擴大，未來將為全球經(jīng)濟增長注入新動力。

隨著我國經(jīng)濟實力不斷發(fā)展壯大，我國傳統(tǒng)要素紅利優(yōu)勢下降，傳統(tǒng)開放模式面臨巨大挑戰(zhàn)，探索高質(zhì)量、高水平的對外開放新范式迫在眉睫。面對中國崛起，近些年來，主要發(fā)達國家心態(tài)明顯失衡，西方大國對我國的戰(zhàn)略定位也在逐漸改變，中美貿(mào)易摩擦不斷升級，美國政府頻頻以“國家安全”為借口，對中國科技企業(yè)實施進口管制和出口限制，美中“脫鉤”言論甚囂塵上，中國對外開放面臨日益復雜的局面。

在國際形勢日趨復雜和全球化逆流的背景下，中國始終強調(diào)堅持對外開放的基本國策，并提出在更高的起點進行改革開放。2020年底的中央經(jīng)濟工作會議對2021年經(jīng)濟工作作出明確部署：“構建新發(fā)展格局，必須構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，實行高水平對外開放，推動改革和開放相互促進。”在世界經(jīng)濟深度調(diào)整變革之時，只有開放才能使不同國家相互受益、共同繁榮、持久發(fā)展。

當今世界，跨國投資、貿(mào)易、金融以及全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈已經(jīng)把世界各國經(jīng)濟緊密聯(lián)系在一起，只有積極參與國際分工合作和競爭，才能發(fā)揮優(yōu)勢、取長補短，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級和實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在各國經(jīng)濟日益融合的今天，中國離不開世界，世界也離不開中國，只有消除分歧，通力合作，才能克服全球經(jīng)濟面臨的困境，實現(xiàn)合作共贏。

正是基于上述理性的認知，面對經(jīng)濟全球化遭遇逆風和回頭浪，中國堅定承諾：改革不停頓、開放不止步；中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。在十九屆五中全會上，黨中央明確提出：“堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，依托我國大市場優(yōu)勢，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏。要建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿(mào)易和投資自由化便利化，推進貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革和國際貿(mào)易規(guī)則的制訂。”

可以斷言：在新的發(fā)展階段，中國對外開放的大門將照常打開，對外開放水平將在更高標準、更高質(zhì)量上實現(xiàn)質(zhì)的跨躍。

高水平對外開放是應對全球自貿(mào)協(xié)定規(guī)則高標準化變革、構建新發(fā)展格局的現(xiàn)實之需

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，大變局將對全球經(jīng)濟和貿(mào)易格局以及全球治理產(chǎn)生深刻的影響。一方面，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在迅猛推進新一代信息技術的加速發(fā)展和應用，經(jīng)濟數(shù)字化轉型升級持續(xù)推進將深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活和工作方式，重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈，同時，國家之間科學和技術競爭日益激烈?？萍几锩鼘⑸羁逃绊憞H貿(mào)易合作競爭格局，從而對全球經(jīng)濟治理提出新要求。另一方面，全球經(jīng)濟陷入深度調(diào)整期，經(jīng)濟增長和貿(mào)易增長緩慢，且增量有限，存量競爭催生保護主義、單邊主義勢力上升，經(jīng)貿(mào)摩擦不斷加劇，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈競爭日益激烈。全球價值鏈分工的發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟全球化的主要分工模式，致使現(xiàn)有全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則越來越難以適應這一變化。正因為如此，世界主要國家正通過雙邊、區(qū)域和多邊方式加速對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則進行重構，簽訂高標準的雙邊和區(qū)域投資和貿(mào)易新協(xié)定，重建全球經(jīng)貿(mào)治理機制。

世界經(jīng)濟貿(mào)易格局變動引發(fā)全球經(jīng)貿(mào)治理機制大變革、貿(mào)易和投資規(guī)則大變化。在新一輪全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構中，高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則已成為WTO改革和各類雙邊和區(qū)域協(xié)定談判的核心議題。如，主要由發(fā)達國家主導的全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）、美墨加協(xié)定（USMCA）、歐盟-日本經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（EPA）等，這些協(xié)定內(nèi)涉及的貿(mào)易和投資規(guī)則領域已大大超越WTO多邊貿(mào)易體制所規(guī)定的水平。

這些貿(mào)易和投資規(guī)則變化體現(xiàn)在三個方面：其一，這些自貿(mào)協(xié)定規(guī)則議題逐步由貨物貿(mào)易、市場準入等傳統(tǒng)的“邊境措施”向知識產(chǎn)權、環(huán)境、勞工、國有企業(yè)等“邊境內(nèi)措施”延伸；其二，在WTO相關談判的基礎上，協(xié)定在貨物貿(mào)易領域提出了更自由化的市場準入標準，要求各方自由化水平達到95%以上，特別是在制造業(yè)方面，自由化水平已接近100%。在服務貿(mào)易和投資領域，協(xié)定不僅采用負面清單談判的開放模式，還要求各國在WTO正面清單基礎上減少市場準入限制，開放更多敏感服務部門，一些自貿(mào)協(xié)定還引入了“棘輪條款”以鎖定開放成果，確保開放水平不會回撤；其三，這些貿(mào)易和投資協(xié)定不僅增加對規(guī)則議題的討論，還通過增加硬性條款、細化具體程序性要求及與爭端解決機制掛鉤等方式，以增強規(guī)則對全體成員的約束力。

上述國際貿(mào)易和投資規(guī)則的變化既是全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈分工不斷深化的需要，也是新一輪科技革命催生新的治理難題，導致網(wǎng)絡安全、數(shù)字主權、數(shù)據(jù)流動等新議題博弈的結果。這些協(xié)定更多代表了發(fā)達國家的利益，中國并未參與其中，因此，這些變化將給我國的國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境帶來挑戰(zhàn)。

當前國際經(jīng)濟競爭在很大程度上是規(guī)則和標準的競爭，規(guī)則和標準的支配權意味著發(fā)展的主動權。高標準的全球貿(mào)易和投資規(guī)則要求我國實現(xiàn)高水平的對外開放，一些協(xié)定甚至要求我國進行大幅度制度變革，才能與之實現(xiàn)對接。這對仍然處于發(fā)展過程中的新興經(jīng)濟大國來說，既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機會。而要化危為機，就要求不斷通過科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，加快經(jīng)濟結構調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，增強自身的能力和實力，全面提高國家競爭力以有效應對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革帶來的潛在風險。面對貿(mào)易和投資大變革對全球經(jīng)濟治理體系的挑戰(zhàn)，在新的國際經(jīng)貿(mào)形勢下，一方面需要充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，加快科技創(chuàng)新步伐，增強自主創(chuàng)新能力，練好內(nèi)功，另一方面要積極主動參與全球貿(mào)易和投資規(guī)則和標準的制訂，主動對接高標準的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。雙管齊下，重塑國際合作和競爭新優(yōu)勢，實現(xiàn)高水平“引進來”，高質(zhì)量“走出去”，構建相互促進的國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

高水平對外開放需要樹立科學的安全觀，建立可預警的經(jīng)濟安全制度保障體系

國家安全是相對的，非絕對的，是動態(tài)的，非一成不變。冷戰(zhàn)后，全球競爭形式多樣化，經(jīng)濟競爭逐漸成為全球競爭的主要形式，經(jīng)濟安全重要性大增。經(jīng)濟全球化更是加速國家經(jīng)濟安全地位的上升。同時，隨著全球經(jīng)濟日益融合和新一輪技術革命興起，國家經(jīng)濟安全外延也在不斷拓展。

所謂國家經(jīng)濟安全就是在國家保持經(jīng)濟穩(wěn)定運行和發(fā)展不受惡意侵害和非不可抗力損害的狀態(tài)和能力。經(jīng)濟安全已經(jīng)成為國家安全體系中的重要組成部分。如，1980年日本政府發(fā)布了《國家綜合安全報告》，首次將“經(jīng)濟安全”概念納入官方報告，1996年俄羅斯在《安全構想和經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》中指出，“經(jīng)濟安全是國家安全體系的重要組成部分，保障國家安全應把保障經(jīng)濟安全放在第一位”。1993年“經(jīng)濟安全”一詞正式出現(xiàn)在美國外交政策文件之中。2008年美國審計署向國會提交的關于外資審查機制報告將“經(jīng)濟安全”視為國家安全一部分。2017年特朗普政府在《國家安全戰(zhàn)略報告》中明確提出：“經(jīng)濟安全就是國家安全。”各國都把經(jīng)濟安全地位提高到前所未有的高度。

有學者指出，當前全球經(jīng)濟進入“新平庸時代”，全球經(jīng)濟不確定性、不穩(wěn)定性明顯增強。在全球經(jīng)濟日益融合的今天，國家經(jīng)濟安全不可避免會受到影響。更重要的是當前全球經(jīng)濟面臨巨大不確定性，形勢復雜多變，諸多矛盾和問題的焦點直接針對中國。近些年來，美國作為全球第一大經(jīng)濟體，一方面推行貿(mào)易保護主義措施，制造貿(mào)易摩擦，另一方面試圖通過重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以達到孤立和遏制中國的目的，以維持其“經(jīng)濟霸權”地位，這些行為給我國國家經(jīng)濟安全帶來了空前的挑戰(zhàn)。如，美國頻頻以“國家安全”為由，對我國企業(yè)實施“出口管制”和“進口限制”，對我國經(jīng)濟安全造成明顯的沖擊。如果不能妥善處理和有效應對，必將對我國經(jīng)濟安全構成威脅，導致經(jīng)濟領域面臨極大風險。在繼續(xù)擴大對外開放的今天，全球經(jīng)濟環(huán)境不確定性和不穩(wěn)定性可能導致國家經(jīng)濟安全將面臨更多、更大的外部風險。

面對前所未有的國家經(jīng)濟安全挑戰(zhàn)，一方面，我國要繼續(xù)堅持對外開放基本國策，實現(xiàn)全方位、高水平和高標準的對外開放，另一方面，需要增強國家經(jīng)濟安全意識，保持戰(zhàn)略定力和耐心，苦練內(nèi)功，增強國家競爭力。在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上，習近平總書記強調(diào)：“越是開放越要重視安全，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風險防控能力。”此后，在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展南京座談會上，總書記再次強調(diào)：“要把握好開放和安全的關系，織密織牢開放安全網(wǎng)。”這些講話為我國做好國家經(jīng)濟安全提供理論指導，在具體實踐上，我們需要正確處理好發(fā)展、開放與安全的關系，樹立科學的國家安全理念，制定行之有效的國家總體經(jīng)濟安全戰(zhàn)略，建立和完善國家經(jīng)濟安全體系，織密織牢經(jīng)濟安全網(wǎng)。

基于此，筆者圍繞如何建立和完善國家經(jīng)濟安全體系，提出四點建議：

樹立科學的國家經(jīng)濟安全觀

維護經(jīng)濟安全是一個長期的過程，需要前瞻性地應對各種潛在的經(jīng)濟安全問題?？茖W的國家經(jīng)濟安全觀的核心是正確處理發(fā)展、開放和安全之間的關系。

首先，需要明確發(fā)展是維護經(jīng)濟安全的根本，只有穩(wěn)定發(fā)展，才能夠以強大的力量維護國家安全。正如習近平總書記所強調(diào)的，“發(fā)展是安全的基礎，安全是發(fā)展的條件，富國才能強兵，強兵才能衛(wèi)國。”“可持續(xù)，就是要發(fā)展和安全并重以實現(xiàn)持久安全。”從持久安全角度看，需要認識到只有堅持創(chuàng)新驅動，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)經(jīng)濟持久安全。

其次，需要認識到當今世界各國經(jīng)濟日益融合，在相互依存世界里，誰也不可能獨善其身。開放的經(jīng)濟安全風險可能來自外部客觀因素帶來的不確定性，也可能來自人為主觀因素導致的產(chǎn)品、技術、市場或金融風險，引發(fā)國內(nèi)的“灰犀牛”和“黑天鵝”事件。能否有效規(guī)避經(jīng)濟安全風險關鍵在于能否增強國力，做到未雨綢繆。面對全球治理格局之大變革，只有積極參與全球治理規(guī)則的制定，掌握主動權，方可實現(xiàn)持久安全。

最后，需要認識到開放是一把“雙刃劍”，一方面可以促進發(fā)展，另一方面也可能帶來潛在的安全隱患，但“內(nèi)卷化”和封閉只能帶來落后，更不可能有真正的國家安全。開放的世界上沒有絕對的經(jīng)濟安全，安全只是相對的。趨利避害，化危為機的關鍵是在開放與安全之間建立動態(tài)平衡機制，牢固樹立底線思維意識。

制定國家總體經(jīng)濟安全戰(zhàn)略

國家安全以經(jīng)濟安全為基礎。目前中國經(jīng)濟安全態(tài)勢復雜嚴峻，維護國家經(jīng)濟安全首先需要建立國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略。制定國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略是維護國家經(jīng)濟安全的必要條件。不謀全局者，不足謀一域。戰(zhàn)略是一種從全局考慮謀劃實現(xiàn)全局目標的規(guī)劃。國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略是從國家大局出發(fā)，看問題、想問題，發(fā)現(xiàn)存在的困難和面臨的挑戰(zhàn)，從而形成國家安全戰(zhàn)略定位，做出國家安全戰(zhàn)略部署，制定國家安全政策，實施國家安全戰(zhàn)略行動以達成戰(zhàn)略目標。當前我國需要制定基于新時期對外開放的國家經(jīng)濟總體安全戰(zhàn)略，在國家經(jīng)濟總體安全戰(zhàn)略指導下，確定和調(diào)整國家經(jīng)濟安全的核心領域，進行重點防范，避免“經(jīng)濟安全”領域過度泛化，從而限制開放和發(fā)展。在此基礎上，定期進行戰(zhàn)略評估，適時修正。

建立國家經(jīng)濟安全預警機制

風險發(fā)生之前通常會有一些蛛絲馬跡。國家安全不僅是狀態(tài)、能力，還有感知。安全預警機制的目的是通過識別潛在的風險因素，構建完善的指標體系，建立經(jīng)濟安全預警模型，并進行有效安全風險分級評估，及時向相關部門發(fā)出經(jīng)濟安全風險預警。為此，需要國家總體和自由貿(mào)易試驗區(qū)在對外開放實踐中，探索建立和完善科學的經(jīng)濟安全評估指標體系，定期開展動態(tài)國家經(jīng)濟安全態(tài)勢評估，未雨綢繆，建立國家經(jīng)濟安全的預警機制，防患于未然。

完善國家經(jīng)濟安全保障制度體系

制度是一個社會、國家和國家之間的游戲規(guī)則，或者說是構建相互行為的主體設定的約束機制。國家經(jīng)濟安全問題從本質(zhì)上講是個制度問題，有效可行的制度是維護國家經(jīng)濟安全最重要的根本性保障。目前我國已經(jīng)制定了一些涉及經(jīng)濟安全的法律法規(guī)，如，《中華人民共和國安全法》《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國反壟斷法》《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》《外商投資安全審查辦法》《中華人民共和國技術進出口管理條例》《貨物出口許可證管理辦法》《不可靠實體清單規(guī)定》《中國禁止出口限制出口技術目錄》等等，這些法律、法規(guī)一些是近期制定的，一些是在之前制定。時移勢易，面對新的全球經(jīng)濟形勢，一些法律、法規(guī)需要與時俱進，依據(jù)不斷變化的國內(nèi)外形勢和自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗，不斷調(diào)整和完善國家經(jīng)濟安全規(guī)則和制度體系，織牢織密國家經(jīng)濟安全網(wǎng)，增強經(jīng)濟抗風險能力，堅持底線思維，避免出現(xiàn)顛覆性局面。

【本文作者為中國人民大學長江經(jīng)濟帶研究院高級研究員】

責編：李 懿 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。