摘 要:經(jīng)過(guò)8年的持續(xù)奮斗，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得歷史性成就，扶貧工作進(jìn)入了新階段，從集中力量解決絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困問(wèn)題，轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)減貧脫貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。與此相應(yīng)，如何把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和貧困治理結(jié)合起來(lái)，健全防止返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，是已脫貧摘帽地區(qū)的長(zhǎng)期工作任務(wù)。為此必須深入研究如何更好地發(fā)揮黨委和政府在脫貧機(jī)制建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞:基層政權(quán) 脫貧攻堅(jiān) 經(jīng)濟(jì)建設(shè)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層政權(quán)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用

貧困本質(zhì)上不是經(jīng)濟(jì)收入高低的問(wèn)題，而是經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)弱的問(wèn)題。引起貧困的原因很多，涉及客觀(guān)條件和主觀(guān)努力兩個(gè)方面，必須從強(qiáng)化貧困人口自主脫貧能力和意愿的角度采取措施。研究證明，外部扶貧資源的輸入如果不能轉(zhuǎn)化為貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，以及沒(méi)有推動(dòng)主動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅難以達(dá)到減貧脫貧目的，而且會(huì)引發(fā)貧困人口的依賴(lài)性和社會(huì)矛盾，產(chǎn)生“副作用”。

外部扶持如何才能轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動(dòng)力？關(guān)鍵在于把外部扶貧力量作為依托，不僅提高貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入，而且撬動(dòng)貧困地區(qū)資源要素的優(yōu)化配置，把輸血過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅芰Φ呐嘤^(guò)程。這是一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的約束激勵(lì)作用。困難在于貧困人口不僅缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，而且缺乏市場(chǎng)參與意識(shí)與參與機(jī)會(huì)。引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化貧困人口的脫貧意愿與能力，對(duì)于推進(jìn)減貧脫貧具有重要意義。

扶貧開(kāi)發(fā)是各級(jí)黨委、政府推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的主要方式之一，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向貧困地區(qū)輸入資源，通過(guò)改進(jìn)貧困地區(qū)資源配置推進(jìn)減貧脫貧發(fā)展。由于貧困地區(qū)貧困人口主要分布在農(nóng)村特別是老少邊山林地區(qū)，處于相對(duì)封閉落后的地理與社會(huì)空間，因此扶貧資源的傳遞與配置效果不僅與資源分布狀況相關(guān)，而且與農(nóng)村基層社會(huì)的管理和治理方式相關(guān)，受貧困人口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位與交往方式影響。

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)作為基層政權(quán)依靠村級(jí)組織履行職能，村級(jí)組織作為自治組織依靠能人強(qiáng)人發(fā)揮作用。與此相應(yīng)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活具有明顯的鄉(xiāng)土氣息，不僅財(cái)富的形成積累與轉(zhuǎn)移受鄉(xiāng)親近鄰的制約，而且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍、途徑與方式也受鄉(xiāng)土關(guān)系的影響。越是經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)閉塞的貧困地區(qū)，受這種影響越大。

由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：由政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)如何通過(guò)基層政權(quán)組織對(duì)貧困人口發(fā)揮作用？進(jìn)一步說(shuō)，基層政權(quán)組織如何才能把對(duì)于貧困地區(qū)的外部輸血轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部造血、把自上而下的政府扶貧任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝诜e極參與的主動(dòng)脫貧行動(dòng)？政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶(hù)怎么才能在扶貧開(kāi)發(fā)中積極互動(dòng)？這些問(wèn)題不僅與中國(guó)政府管理體制和基層社會(huì)治理特征相關(guān)，對(duì)于全世界扶貧減貧事業(yè)也具有普遍意義。

本文以國(guó)家級(jí)貧困縣廣西壯族自治區(qū)龍勝各族自治縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)龍勝縣）為樣本，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討分析。

龍勝縣扶貧開(kāi)發(fā)情況

龍勝縣位于廣西北部，是我國(guó)中南地區(qū)最早成立的山區(qū)少數(shù)民族自治縣，也是革命老區(qū)縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和滇桂黔石漠化片區(qū)縣，具有特殊的自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)形態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，龍勝縣各族人民處于經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)封閉的狀態(tài)?？筛N土地面積少，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)難以發(fā)展；人口分散雜居，社會(huì)組織程度低，第二、第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展。2015年底，全縣有貧困村59個(gè)，建檔立卡貧困戶(hù)7680戶(hù)29415人，貧困發(fā)生率為18.7%。

扶貧發(fā)展

一直以來(lái)，國(guó)家對(duì)龍勝縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給予大力扶持。2012年全縣財(cái)政收入4.1272億元，支出11.6446億元，缺口的7億元都是通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付解決。扶貧經(jīng)費(fèi)從2012年的4687萬(wàn)元增加到2016年的17549萬(wàn)元，增幅差不多達(dá)到三倍。如何在上級(jí)黨委和政府的幫助下減緩和解決貧困問(wèn)題，是龍勝縣委縣政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)。

經(jīng)過(guò)深入調(diào)查和多民族協(xié)商，龍勝縣早在“十一五”規(guī)劃中便制定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略：揚(yáng)棄常見(jiàn)的“短平快”工業(yè)化發(fā)展模式，以“生態(tài)立縣、綠色崛起”為目標(biāo)，通過(guò)“生態(tài)·旅游·扶貧”的發(fā)展思路加以實(shí)現(xiàn)。按照這一規(guī)劃，龍勝縣進(jìn)行了持續(xù)不斷的艱苦努力。一方面集中力量通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)打造生態(tài)立縣的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面依靠各級(jí)組織落實(shí)綠色崛起的工作任務(wù)。在修整聯(lián)通原有縣鄉(xiāng)公路的基礎(chǔ)上，建成了一條300多公里的旅游扶貧環(huán)線(xiàn)。這條環(huán)線(xiàn)不僅把全縣所有主要景區(qū)景點(diǎn)串點(diǎn)成線(xiàn)、連線(xiàn)成網(wǎng)，推動(dòng)了全域旅游的發(fā)展，而且覆蓋了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和80%行政村，極大地改善了種養(yǎng)加工業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，全面拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)尤其是貧困區(qū)域的發(fā)展。

目前龍勝面貌已經(jīng)出現(xiàn)重大改變。原來(lái)窮困、封閉、落后的邊遠(yuǎn)山區(qū)已經(jīng)成為具有世界影響力的旅游度假休閑勝地，并且發(fā)展成為生產(chǎn)國(guó)家級(jí)名優(yōu)生態(tài)產(chǎn)品的特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)，貧困問(wèn)題得到極大緩解。在廣西壯族自治區(qū)的全區(qū)各市縣扶貧成效考核中，龍勝縣連續(xù)四年獲“綜合評(píng)價(jià)好”等次，2020年底全縣59個(gè)貧困村全部退出貧困，貧困發(fā)生率“清零”。

政府主導(dǎo)

“生態(tài)·旅游·扶貧”的成果離不開(kāi)政府主導(dǎo)。“十一五”期間制定的《廣西壯族自治區(qū)龍勝各族自治縣生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》，啟動(dòng)了有計(jì)劃的“生態(tài)立縣、綠色崛起”進(jìn)程；由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)、縣長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)的生態(tài)縣建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)力推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃的逐步實(shí)施。通過(guò)上下一致的努力，全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都先后達(dá)到了自治區(qū)級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，獲得了“自治區(qū)生態(tài)縣”的稱(chēng)號(hào)。

生態(tài)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)密切相關(guān)，成為扶貧資源配置開(kāi)發(fā)的主線(xiàn)。為了保證貧困地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，提高貧困人口的收入和創(chuàng)收能力，龍勝縣不僅在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)上向貧困地區(qū)貧困人口傾斜，而且多年來(lái)通過(guò)《龍勝各族自治縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策》《龍勝各族自治縣貧困戶(hù)以獎(jiǎng)代補(bǔ)特色產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施方案》等文件，定向定點(diǎn)促進(jìn)扶貧功能明顯的特色種養(yǎng)加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。

為了強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧的能力，龍勝縣在脫貧攻堅(jiān)工作中，嚴(yán)格落實(shí)黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、縣鄉(xiāng)抓落實(shí)、工作到村、幫扶到戶(hù)的責(zé)任制，并成立了縣鄉(xiāng)村三級(jí)脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)指揮部，各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)作為“雙組長(zhǎng)”，堅(jiān)持縣鄉(xiāng)村三級(jí)書(shū)記一起抓。2016年以來(lái)，縣委常委會(huì)、縣政府常務(wù)會(huì)、縣扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)會(huì)141場(chǎng)次，研究解決扶貧開(kāi)發(fā)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，保證了黨委、政府對(duì)于扶貧減貧的主導(dǎo)作用。

資源整合

通過(guò)政府的主導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)資源整合，其中扶貧資源的傳遞與配置是發(fā)揮作用的杠桿。2016年以來(lái)，全縣整合各類(lèi)資金20多億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、易地扶貧搬遷、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，其中財(cái)政扶貧資金6.62億元。這些資金投入促進(jìn)了龍勝縣原有資源的重新配置，使龍勝縣自然人文特征從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏變成了優(yōu)勢(shì)條件。

山高水急地勢(shì)陡峭的自然環(huán)境不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加工業(yè)發(fā)展；多民族散居深山老林的人文形態(tài)也不利于開(kāi)展規(guī)模化集約性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但思路調(diào)整以后，以生態(tài)立縣和綠色旅游為發(fā)展目標(biāo)，這些同樣的自然人文特征點(diǎn)石成金，變成了得天獨(dú)厚的稀缺資源。依托這些條件，龍勝縣大力發(fā)展綠色種養(yǎng)加工業(yè)，開(kāi)展多民族差異化特色旅游和高質(zhì)量休閑服務(wù)。

扶貧資源的輸入為資源重組優(yōu)化配置提供了杠桿，使存量資源的潛在價(jià)值得到有效開(kāi)發(fā)。依托當(dāng)?shù)靥赜凶匀蝗宋臈l件，龍勝縣建成了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地97個(gè)，其中包括自治區(qū)認(rèn)定的兩個(gè)縣級(jí)示范區(qū)和三個(gè)鄉(xiāng)級(jí)示范區(qū)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2019年達(dá)到了20億元。打造了包含5A級(jí)景區(qū)的系列旅游景點(diǎn)，成為廣西壯族自治區(qū)認(rèn)定的特色旅游名縣，2019年全縣的旅游總消費(fèi)達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的137億元。

組織建設(shè)

從實(shí)際情況看，扶貧資源的輸入傳遞和使用方式大致有三種：項(xiàng)目式開(kāi)發(fā)、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)和村集體經(jīng)濟(jì)扶持。不管哪一種方式都離不開(kāi)組織，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和基層政權(quán)組織。從龍勝縣的實(shí)際情況看，后一種組織具有更為基礎(chǔ)的作用。之所以如此，與扶貧資源撬動(dòng)的資源整合要求相關(guān)，涉及資源重組中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整。

農(nóng)村群眾的主要財(cái)產(chǎn)是土地、山林和房屋等不動(dòng)產(chǎn)。由于我國(guó)農(nóng)村管理體制的多次變化，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)益的歸屬方式不夠清晰，使外部扶貧資源撬動(dòng)的當(dāng)?shù)刭Y源重組出現(xiàn)困難。例如，土特名優(yōu)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)需要擴(kuò)大種植規(guī)模，但土地承包戶(hù)不愿配合怎么辦？又如旅游服務(wù)質(zhì)量提升需要統(tǒng)一景點(diǎn)布局，但景區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)自行開(kāi)店不予配合怎么辦？這些矛盾不僅難以通過(guò)行政方式處理，法律法規(guī)往往也難以發(fā)揮作用。

龍勝縣的經(jīng)驗(yàn)是發(fā)揮基層政權(quán)組織的力量，特別是依靠村社組織中的干部能人協(xié)調(diào)利益關(guān)系促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作。村社干部由村民群眾推舉產(chǎn)生，在縣鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情和人際網(wǎng)絡(luò)，不僅具有協(xié)調(diào)村民生產(chǎn)生活的群眾基礎(chǔ)，而且能夠背靠政府得到正式權(quán)威的支持，因此有能力和動(dòng)力處理扶貧資源配置所引發(fā)的利益關(guān)系矛盾。村社干部中的黨員更是如此，其往往具有較高的政治覺(jué)悟和組織紀(jì)律，能夠自覺(jué)地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

鄉(xiāng)規(guī)民約

在扶貧資源配置開(kāi)發(fā)中，村社干部主要通過(guò)協(xié)調(diào)利益關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作。為此不僅需要干部的能力和表率，而且需要行為規(guī)范的約束激勵(lì)。這些規(guī)范不僅在于處理利益糾紛，而且在于傳遞價(jià)值觀(guān)念，激發(fā)農(nóng)民群眾特別是貧困人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

多年前，龍勝長(zhǎng)期處于封閉落后狀態(tài)，占人口總數(shù)80%的少數(shù)民族散居于邊遠(yuǎn)山林之中，習(xí)慣于聚族而居、日落而息的生活。由于缺乏生活狀態(tài)的比較，對(duì)于自身貧困的感受和脫貧要求并不強(qiáng)烈，尤其缺乏通過(guò)自身努力減貧脫貧的意愿。不僅如此，在粗放簡(jiǎn)單的混居狀態(tài)下，習(xí)慣于有飯同吃、有酒共喝的生活狀態(tài)，缺乏清晰的財(cái)產(chǎn)觀(guān)念和交易規(guī)則。這種習(xí)俗在貧困條件下能夠加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，但隨著絕對(duì)貧困消除和經(jīng)濟(jì)狀況分化，有可能導(dǎo)致“搭便車(chē)”行為，影響貧困群眾自食其力脫貧致富的動(dòng)力。

如何改變這種傳統(tǒng)觀(guān)念，幫助貧困地區(qū)群眾理解產(chǎn)權(quán)界定的意義和方式，對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)具有重要意義。這不僅有助于處理資源重組中的利益關(guān)系矛盾，而且能夠推動(dòng)貧困人口對(duì)財(cái)產(chǎn)的資產(chǎn)屬性的認(rèn)知，以及與此相應(yīng)的生產(chǎn)性功能和交換價(jià)值，從而不再把扶貧物資僅僅作為消費(fèi)品消耗掉，而是主動(dòng)投入再生產(chǎn)過(guò)程中，達(dá)到不斷增值的目的。在此過(guò)程中，隨著產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不斷清晰，市場(chǎng)機(jī)制也在不斷完善，使貧困人口脫貧致富的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性與主動(dòng)性不斷增強(qiáng)。這是外部輸血轉(zhuǎn)化為自身造血的關(guān)鍵，需要找到可操作的具體辦法。

從龍勝縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，行之有效的辦法是面向現(xiàn)實(shí)矛盾進(jìn)行制度建設(shè)，通過(guò)正式制度建設(shè)推動(dòng)鄉(xiāng)規(guī)民約演變。例如群眾創(chuàng)立的龍勝著名景區(qū)龍脊梯田“種田入股”的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法，以及“民宿設(shè)點(diǎn)”的旅游規(guī)劃協(xié)調(diào)辦法，面向?qū)嶋H問(wèn)題協(xié)商建立合作規(guī)則，得到了群眾的真心理解與認(rèn)同，促成了鄉(xiāng)規(guī)民約的演進(jìn)。

市場(chǎng)構(gòu)建

鄉(xiāng)規(guī)民約演進(jìn)過(guò)程也是貧困地區(qū)市場(chǎng)規(guī)則的形成過(guò)程，能夠把自上而下的政府扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏⑴c的市場(chǎng)脫貧能力。在此過(guò)程中，政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)是減貧脫貧的原動(dòng)力，如何通過(guò)扶貧資源的傳遞配置推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制形成發(fā)展，決定著減貧脫貧的最終效果。

從龍勝縣的情況看，市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)主要面臨三方面困難：市場(chǎng)交易的內(nèi)容、環(huán)境和規(guī)則。市場(chǎng)交易內(nèi)容取決于貧困地區(qū)貧困人口能為社會(huì)提供什么。把山高水急、“九山半水半分田”的自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣N養(yǎng)資源和旅游資源，把“頭發(fā)當(dāng)草帽戴，手鐲當(dāng)耳環(huán)戴，衣服全是絲線(xiàn)帶”的少數(shù)民族傳統(tǒng)風(fēng)俗轉(zhuǎn)變?yōu)樘赜械拿褡逦幕Y源，解決了交易內(nèi)容的問(wèn)題。市場(chǎng)交易環(huán)境包括服務(wù)設(shè)施、交通運(yùn)輸、信息傳遞等等，通過(guò)政府有計(jì)劃的建設(shè)加以解決。最為困難的是塑造交易規(guī)則，這與傳統(tǒng)習(xí)慣和村規(guī)民俗相關(guān)，需要依靠基層政權(quán)組織逐步改進(jìn)。扶貧資源的輸入與配置是解決這三個(gè)方面困難的杠桿。

目前龍勝縣已經(jīng)擁有龍脊茶葉、鳳雞、翠鴨、龍脊辣椒、地靈花豬、地靈紅糯等六個(gè)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證，15個(gè)有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證，多個(gè)企業(yè)和品種的富硒認(rèn)證。產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)的結(jié)果是供不應(yīng)求、價(jià)格上升；2019年龍勝縣的羅漢果和龍脊辣椒等農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)下了十年來(lái)的最高價(jià)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，大量的貧困戶(hù)不僅達(dá)到了年收入5萬(wàn)元以上的經(jīng)濟(jì)水平，而且90%以上的貧困群眾有了一項(xiàng)或以上的產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，展現(xiàn)了脫貧致富的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更大空間。

扶貧開(kāi)發(fā)中的政府作用機(jī)理分析

分析概括龍勝縣扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，可以作出如下判斷：

扶貧開(kāi)發(fā)推動(dòng)資源優(yōu)化重組。從救助式分配到開(kāi)發(fā)式扶貧是扶貧工作的重大發(fā)展，把外部輸血轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部造血能力培育，有助于從根本上解決貧困問(wèn)題。內(nèi)部造血能力培育的方式是以扶貧資源輸入為杠桿，撬動(dòng)貧困地區(qū)資源要素的優(yōu)化組合，使資源要素的潛在價(jià)值得以開(kāi)發(fā)和實(shí)現(xiàn)。在此過(guò)程中，如何確定資源優(yōu)化重組方式并加以貫徹實(shí)施是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了有為政府的作用。

資源重組引發(fā)產(chǎn)權(quán)界定調(diào)整。進(jìn)行資源要素的優(yōu)化重組涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定與調(diào)整。貧困地區(qū)貧困人口的財(cái)產(chǎn)主要是土地、山林和住房，由于歷史原因往往存在產(chǎn)權(quán)不清晰、難以界定的問(wèn)題，制約了資源要素的重組和優(yōu)化配置。這種制約通過(guò)扶貧資源配置使用中的各種矛盾體現(xiàn)出來(lái)，有的難以通過(guò)行政管理和法律訴訟的方式解決，需要采取非正式制度的處理方式。

產(chǎn)權(quán)界定依靠基層政權(quán)組織。貧困地區(qū)貧困人口的產(chǎn)權(quán)界定離不開(kāi)基層政權(quán)組織，包括財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。中國(guó)農(nóng)村治理是“鄉(xiāng)政村治”體制，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)作為基層政權(quán)依靠村級(jí)組織履行職能，村級(jí)組織作為自治組織依靠村社干部發(fā)揮作用。村社干部身處群眾之中，了解風(fēng)土人情，背靠國(guó)家權(quán)力，有動(dòng)力也有能力參與利益關(guān)系調(diào)整，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定。

基層組織激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。產(chǎn)權(quán)界定的作用不僅在于處理利益矛盾，而且在于約束激勵(lì)行為。貧困地區(qū)貧困人口通常較為閉塞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與交往方式簡(jiǎn)單，對(duì)于自身產(chǎn)權(quán)的意識(shí)和開(kāi)發(fā)能力不強(qiáng)，影響了主動(dòng)減貧脫貧的動(dòng)力。通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)中資源配置重組與利益關(guān)系協(xié)調(diào)，能夠喚醒貧困人口的產(chǎn)權(quán)意識(shí)和開(kāi)發(fā)利用，強(qiáng)化內(nèi)生的減貧脫貧能力和動(dòng)力。

內(nèi)生動(dòng)力來(lái)自扶貧機(jī)制建設(shè)。扶貧減貧的世界性難題是如何強(qiáng)化貧困人口脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力和能力。中國(guó)政府以扶貧資源輸入撬動(dòng)貧困地區(qū)的資源重組開(kāi)發(fā)，依靠“鄉(xiāng)政村治”體制協(xié)調(diào)資源重組開(kāi)發(fā)中的利益關(guān)系，在利益關(guān)系協(xié)調(diào)中不斷清晰改進(jìn)原本模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定強(qiáng)化貧困人口的脫貧能力和動(dòng)力，把政府扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化為貧困地區(qū)貧困人口的脫貧致富意愿和行動(dòng)。

基于以上，得到中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)中的政府作用機(jī)理示意圖（圖1）。圖中，政府扶貧開(kāi)發(fā)的資源投入是動(dòng)因，直接撬動(dòng)和通過(guò)基層政權(quán)組織撬動(dòng)貧困地區(qū)資源的重組開(kāi)發(fā)，依靠基層政權(quán)組織解決資源重組開(kāi)發(fā)中的產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題，通過(guò)基層政權(quán)組織所推進(jìn)的產(chǎn)權(quán)界定與調(diào)整強(qiáng)化貧困人口的脫貧能力與動(dòng)力。

研究結(jié)論與實(shí)踐提示

研究結(jié)論

本文研究的結(jié)論是：基層政權(quán)組織通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)撬動(dòng)的產(chǎn)權(quán)界定強(qiáng)化了貧困人口的脫貧能力與動(dòng)力。在此過(guò)程中，政府作為扶貧減貧的主導(dǎo)力量發(fā)揮作用，中國(guó)的“鄉(xiāng)政村治”體制以動(dòng)員群眾協(xié)調(diào)關(guān)系的方式，成為中央政府集中力量辦大事的基礎(chǔ)。

理論貢獻(xiàn)

已有研究指出了扶貧開(kāi)發(fā)必須處理好政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系，要把自上而下的政府扶貧工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)、農(nóng)戶(hù)積極參與的減貧脫貧行動(dòng)。但如何把三者結(jié)合起來(lái)，缺乏一致意見(jiàn)和明確看法。本文通過(guò)國(guó)家級(jí)貧困縣扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐的具體考察，發(fā)現(xiàn)在扶貧資源撬動(dòng)的資源重組開(kāi)發(fā)中發(fā)揮基層政權(quán)組織作用，是把三者結(jié)合起來(lái)的必要條件；對(duì)資源重組開(kāi)發(fā)中利益關(guān)系的村民協(xié)商處理，是政府利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)戶(hù)脫貧的操作辦法。這一發(fā)現(xiàn)深化了對(duì)于政府扶貧工作作用機(jī)理的認(rèn)識(shí)。

已有研究指出了運(yùn)動(dòng)式任務(wù)式扶貧開(kāi)發(fā)工作的意義和短處，關(guān)注脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成之后貧困地區(qū)貧困人口的后續(xù)發(fā)展，認(rèn)識(shí)到了外部扶貧資源減少之后返貧的可能性與風(fēng)險(xiǎn)。但如何建立減貧脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，把地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與貧困人口減貧脫貧結(jié)合起來(lái)，尚無(wú)比較具體的辦法。本文對(duì)于扶貧資源撬動(dòng)的資源重組開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行深入分析，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰和產(chǎn)權(quán)意識(shí)的相對(duì)薄弱，是貧困地區(qū)貧困人口致貧的重要原因；在資源重組開(kāi)發(fā)過(guò)程中明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，能夠強(qiáng)化貧困地區(qū)貧困人口減貧脫貧的內(nèi)生動(dòng)力與能力。這一發(fā)現(xiàn)有助于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)減貧脫貧長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。

實(shí)踐提示

一是重視發(fā)揮基層政權(quán)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用。從實(shí)際情況看，扶貧資源傳遞配置的各種渠道和方式都離不開(kāi)基層政權(quán)組織參與支持。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)需要基層政權(quán)組織動(dòng)員貧困地區(qū)貧困人口參加，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼需要基層政權(quán)組織確定補(bǔ)貼對(duì)象與方式，集體經(jīng)濟(jì)扶持需要基層政權(quán)組織加以運(yùn)作與管理。我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村管理與治理體制，既是農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，也是減貧脫貧工作的依托與優(yōu)點(diǎn)。為此要善于從不同角度發(fā)揮基層政權(quán)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，從體制機(jī)制上促進(jìn)減貧脫貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二是重視扶貧開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)界定的意義和操作辦法?；鶎诱?quán)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的一個(gè)基本作用是協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，進(jìn)行利益關(guān)系協(xié)調(diào)的一個(gè)基本措施是產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定和改進(jìn)。貧困地區(qū)往往產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，貧困人口往往產(chǎn)權(quán)意識(shí)與開(kāi)發(fā)能力不足，這種情況從根本上影響了減貧脫貧的可持續(xù)發(fā)展。利用扶貧資源傳遞與配置所撬動(dòng)的資源重組機(jī)會(huì)，推動(dòng)貧困地區(qū)貧困人口的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定，促進(jìn)土地山林使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓?zhuān)粌H能夠強(qiáng)化貧困人口脫貧致富的動(dòng)力與能力，而且可以為市場(chǎng)交易的發(fā)展提供基礎(chǔ)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)把由政府主導(dǎo)扶貧努力轉(zhuǎn)化為社會(huì)脫貧合力。

【本文作者 秦志華，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；周卉，廣西桂林市人大常委會(huì)副主任、中共龍勝各族自治縣委書(shū)記】

參考文獻(xiàn)

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[2]梁栩丞、劉娟、胡秋韻：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的扶貧與貧弱農(nóng)戶(hù)的脫貧門(mén)檻：基于農(nóng)政分析框架的反思》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》，2020年第6期。

[3]賀海波：《產(chǎn)業(yè)扶貧的空間政治與貧困農(nóng)民的前途——基于云南集中連片貧困地區(qū)村莊的考察》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第6期。

責(zé)編：蔡圣楠 / 司文君

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