摘 要:近年來，深圳市通過“村民股東確權”，提高居民股民收入水平，扎實推進共同富裕；通過推進社區(qū)黨建與社區(qū)治理融合發(fā)展、完善城市綜合治理體系，推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展，走出了一條共建共享共贏的基層治理路徑。新發(fā)展格局下，深圳將始終緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，堅持民生民治的理念，以制度創(chuàng)新助力基層社會治理現代化。
關鍵詞:股份合作公司 社區(qū)治理 農民市民化 改善民生
【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A
深圳是改革開放的“排頭兵”，建設中國特色社會主義先行示范區(qū)。面對新階段新要求新任務，其在推動高質量發(fā)展上闖出新路子，率先探索構建新發(fā)展格局，并在增進民生福祉、提高基層治理水平等方面形成“可復制、可推廣”的經驗。
2020年8月26日，是中國首批經濟特區(qū)40歲的“生日”。40多年前深圳市還是寶安縣，那時一個農民一年只能掙270元，如今全體居民進社區(qū)，2020年深圳地區(qū)生產總值27670.24億元——按照1350萬左右的常住人口計算，2020深圳市的人均GDP突破3萬美元，接近發(fā)達國家平均水平。深圳用高速度和高質量的發(fā)展，向世界證明了經濟特區(qū)的強勁動力。其中，“村民股東確權”和“社區(qū)居民自治”的發(fā)展理念和治理舉措對深圳居民收入穩(wěn)步增加、經濟發(fā)展活力迅速激發(fā)等起到巨大作用，具有先行示范的重要意義。
法治保障村民股東確權，破解“農轉居”生計難題
1994年，深圳市出臺了《深圳經濟特區(qū)股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》），確立股份合作公司的法律地位，促進特區(qū)集體所有制經濟的發(fā)展；同時，支持農民漁民就地經營和逐步轉型，走出了從村民合作股、集體股、募集股到現代公司法人治理的路徑（圖1），為全國各地城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展提供了樣本。
該《條例》適用于由社區(qū)集體經濟組織改組設立的股份合作公司，社區(qū)集體經濟組織指行政村或者村民小組（自然村，下同）。該公司以村民小組村民為股東，以折股和募集結合的方式設立，其募股對象僅限于本村村民和公司員工。新股與已有募集股累計不得超過公司股份總額的百分之三十，可以轉讓、抵押。董事會是公司的經營決策和業(yè)務執(zhí)行機構，對股東代表大會負責。公司的稅后利潤按下列順序進行分配：彌補虧損，提取公積金，支付募集股、集體股、合作股股利?？傊?，就是通過將村集體經濟轉化為股份合作公司的方式鼓勵村民就地經營。以福田區(qū)為例，先后取消了15個村的行政建制，將原村屬集體經濟改造為上步、皇崗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股東，原村委的主要社會職能由新設置的居委會承擔。經營方式由以坐收地租廠租的單一經營模式為主轉向以第三產業(yè)為主的多元經營模式，從房地產開發(fā)到物業(yè)管理，并涉足工業(yè)、商貿、金融、旅游、運輸、醫(yī)護養(yǎng)老等行業(yè)。2019年，福田區(qū)的GDP為4546.5億元，同比增長7.2%，在深圳各區(qū)中位居前列。
隨著經濟社會的高速發(fā)展，為了更好適應社會主義市場經濟的需要和股份合作公司的發(fā)展需求，深圳市對《條例》進行了三次修訂，關鍵詞如下：1997年9月4日第一次修訂，為規(guī)范“集體股”增加了集體資產管理委員會和折股比例的政府核準環(huán)節(jié)，區(qū)政府設立了集體經濟發(fā)展服務署。2010年12月24日第二次修訂，為規(guī)范“合作股”“募集股”，規(guī)范了股權證制度、股東名冊和股東大會的責權，以及債權人文件保管、繼承轉讓、發(fā)生利益沖突的法律責任，進一步完善了公司破產清算規(guī)定。2019年8月29日第三次修訂，以促進股份合作公司向股份公司轉型，加強現代法人治理，保護股東、債權人和社會公眾權益。據統(tǒng)計，從1992年成立第一家社區(qū)股份合作公司至2018年底，深圳市的社區(qū)股份合作公司已達1043家，賬面原始資產達1773億元，股民超過30萬人。但是，個別社區(qū)股份合作公司仍存在集體股虛置既無表決權也不分紅，合作股固化影響公司運轉，募集股未發(fā)揮立法預期的引進人才作用，公司黨建相對薄弱，內部監(jiān)督和激勵機制不足等問題。
2019年9月4日發(fā)布的新版《條例》將適用范圍擴大到深圳全市。主要措施如下：一是規(guī)范了市人民政府股份合作公司監(jiān)督管理部門的職責，公司領導班子成員人選確定須經社區(qū)黨委研究同意，公司土地使用權轉讓、合作開發(fā)和其他大額資產轉讓、抵押、質押等重大事項提交股東大會決策前應當經社區(qū)黨委研究審議；情況特別復雜的由社區(qū)黨委研究提出意見后提交公司所在地的中國共產黨街道工作委員會研究審議。二是完善公司法人治理結構、推進建立現代企業(yè)制度和公司經濟轉型升級，引進高水平創(chuàng)新團隊、發(fā)展優(yōu)質高端產業(yè)，推動產業(yè)轉型升級，提升發(fā)展質量。三是采取募集新股、股權置換等股權改革方式引進戰(zhàn)略投資者，投資設立、參股有限責任公司或者股份有限公司。以上措施進一步規(guī)范了社區(qū)集體經濟組織改組為股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的運營和管理體系，為積極建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點奠定了堅實基礎。
社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合，破解居民自治難題
深圳是全國第一個100%人口進社區(qū)的城市，類似上海市和新加坡，具有人口密集度高、非戶籍人口占比高、人口流動性強的特點。同時，大量原村民股民擁有多處房產和物業(yè)管理公司，是社區(qū)治理的主體。在經濟特區(qū)建設初期，村民股份合作公司承擔著為村民股民提供福利和社區(qū)服務的責任，如開辦幼兒托管教育、養(yǎng)老服務機構等，甚至包辦村民股東及其家庭的社會保險繳費等。為減少企業(yè)負擔、促進公司轉型、實現村民市民化，以及鼓勵他們參與社區(qū)治理，深圳市采取建設業(yè)主大會、加強物業(yè)管理、成立社區(qū)工作站、強化居委會建設和社區(qū)黨建等舉措（圖2），具體包括以下方面：
一是依法規(guī)范業(yè)主、物業(yè)和社區(qū)公共利益的關系。1994年7月11日，深圳市人大頒布《深圳經濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》，這是全國最早保護業(yè)主自治權，規(guī)范業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司及其他有關管理部門的權利和義務的地方法規(guī)。2007年9月25日，市人大常務委員會通過《深圳經濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，進一步明確了物業(yè)管理實行業(yè)主自治、專業(yè)服務與政府監(jiān)管相結合的原則，強調物業(yè)管理應當遵守法律、法規(guī)規(guī)定，不得損害公共利益和他人合法權益。2019年8月29日，市人大常務委員會通過新版《深圳經濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，規(guī)定市、區(qū)人民政府應當將物業(yè)管理納入現代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)治理體系，推動物業(yè)管理規(guī)范化、市場化；業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)等在中國共產黨社區(qū)委員會的領導下依法依規(guī)開展物業(yè)管理活動；支持社區(qū)居民委員會發(fā)揮對業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)的指導和監(jiān)督作用。另外，該文件進一步明確了共有物業(yè)范圍，包括物業(yè)管理區(qū)域內道路、綠地、建筑物的基礎、屋頂等基本結構等；同時，規(guī)定共有物業(yè)的收益歸全體業(yè)主所有，由業(yè)主或業(yè)主大會根據物業(yè)服務合同約定向物業(yè)公司支付物業(yè)服務費；業(yè)主大會成立后向住建部門備案，取得統(tǒng)一社會信用代碼證書等。
二是社區(qū)工作站先行一步支持居委會工作。1998年11月30日，深圳市人民政府發(fā)布《關于進一步加強城市居委會建設的若干意見》。2002年1月29日，中共深圳市委、市人民政府印發(fā)《關于加強城市社區(qū)建設工作的意見》；2005年2月22日，中共深圳市委辦公廳、市人民政府辦公廳關于印發(fā)《深圳市社區(qū)建設工作試行辦法》的通知。建立由街道黨工委和社區(qū)黨組織牽頭，轄區(qū)各單位黨組織參加的社區(qū)黨建工作協調議事機構，整合轄區(qū)內社區(qū)建設資源，研究解決社區(qū)建設中的重要問題；組織和監(jiān)督轄區(qū)社區(qū)居民委員會的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督；指導和組織轄區(qū)開展社區(qū)服務活動，設立社區(qū)工作站，承辦政府職能部門在社區(qū)的工作，積極配合、支持和幫助社區(qū)居民委員會依法履行職能，支持社會力量開展便民利民社區(qū)服務。
三是社區(qū)黨建及其治理機制。2018年，中共深圳市委辦公廳印發(fā)的《中國共產黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則（試行）》指出，社區(qū)黨委是街道黨工委領導下的基層委員會。社區(qū)黨委書記兼任社區(qū)工作站站長、黨群服務中心主任，通過法定程序兼任居委會主任，可以依據有關規(guī)定兼任社區(qū)股份合作公司集體資產管理委員會主任（不兼任董事長、總經理）；社區(qū)黨委、居委會班子成員交叉任職比例應當達到80％以上。同時，該文件規(guī)范了社區(qū)黨委履行三個功能的操作規(guī)范和績效考核指標。具體措施如下：一是用人“同意”的把關作用，促進社區(qū)合作制股份公司法人治理；二是重大集體財產處置事件的“審批”責任，確保社區(qū)合作制股份公司資產向現代企業(yè)安全轉型；三是針對社區(qū)居民共同權益的“建議”權，在維護業(yè)主產權和居民話語權的基礎上，在個體利益和集體利益出現糾紛時提出合理化建議，做好當事人溝通、教育和協調工作，構建社區(qū)黨委和“兩委”協商的決策機制，實現利益相關人的共贏；四是要求共產黨員在社區(qū)建設中起到先進分子的作用，帶頭做個好居民，積極參與所居住社區(qū)的民主協商和社區(qū)自治，遵守社區(qū)公約，幫扶外來“陌生人”。今后，深圳市還將建立全市統(tǒng)一的社區(qū)自治專題數據庫，定期發(fā)布社會通告和《實施效果評估報告》，并將其納入年度工作目標考核。
另外，為全面落實《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》（以下簡稱《方案》）提出的綜合改革試點要求，加速建設中國特色社會主義先行示范區(qū)，以及應對公共服務下沉出現的“上面千條線、社區(qū)一根針”現象，深圳市還將進一步規(guī)范政務委托、完善綜合治理信息系統(tǒng)、實現社區(qū)服務平臺化和大力培育社區(qū)治理的人力資源。
完善城市治理體系，提升綜合治理能力，支持社區(qū)治理現代化
一要進一步規(guī)范政務委托社區(qū)辦理的執(zhí)行標準和公示程序。各級政府部門的政務委托要符合如下三個標準：一是必須面對面服務的；二是有15分鐘距離規(guī)定的；三是非專業(yè)性的。針對專業(yè)性較強的工作，借鑒歐洲國家的經驗，由街道辦事處根據居民線上申請，實行社區(qū)輪點上班制，派專員到社區(qū)按照約定時間處理問題，如危房查處、金融詐騙等。由此推進社區(qū)工作以促進居民自治、改善社區(qū)環(huán)境和提高生活質量為重心。
二要繼續(xù)發(fā)揮科技支撐作用，建設適應疫后“宅經濟”和“網社會”新常態(tài)下的城市綜合治理信息系統(tǒng)。借鑒上海市“社區(qū)云”的經驗，針對居家隔離、居家辦公和居家養(yǎng)老的需要，將管理寓于服務，統(tǒng)一規(guī)劃和建設“市、區(qū)二級政府，市、區(qū)、街道三級管理”“市、區(qū)、街道、社區(qū)四級網絡一體化”“一個窗口秒辦服務”的城市綜合治理體系和服務平臺，支持社區(qū)治理能力建設。在全市構建統(tǒng)一的社區(qū)治理主題數據庫，將市級部門部署在基層的若干個信息系統(tǒng)全部歸并，在各區(qū)前期試行人工智能的經驗基礎上，打造市級標準，逐漸與其他社區(qū)治理平臺實現數據共通，賬號密碼互認，推動數字治理、精準管理、精細服務；支持社區(qū)進一步強化社區(qū)疫情防控、社會風險排查、預警和應急系統(tǒng)。
三要實現公共服務和商業(yè)服務平臺化。通過社區(qū)建設“立法”制定平臺設立資源共享激勵政策，鼓勵各級黨群服務中心、社區(qū)工作站進入平臺，包容社會組織公益服務搭乘公共服務平臺共享資源。整合公共服務和社會服務的線上平臺，打造一個社區(qū)公共服務的公眾號，提供一站式服務；還可以借鑒新加坡經驗，整合線下服務平臺，其中大社區(qū)服務平臺應覆蓋轄內各小區(qū)，一般不在居民小區(qū)單獨設立平臺。此外，今后要鼓勵物業(yè)管理平臺包容相關商業(yè)服務，實現資源共享、合理收費。為社區(qū)居民，特別是幼兒、老年人和病殘人員通過公共平臺和商業(yè)平臺獲取信息和服務提供便利。
四要大力培育社會治理的人力資源。目前，大部分社區(qū)服務人員流動性強、管理人才普遍短缺?！斗桨浮分赋?，要“率先探索完善生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬”。社區(qū)是提供民生服務的一線，人力資源培養(yǎng)至關重要。需要將培養(yǎng)社區(qū)干部和工作人員納入本市教育工程和本市人才培養(yǎng)計劃；制定社區(qū)工作教育和培訓大綱，在普通院校開設課程，培養(yǎng)社區(qū)專職工作方向的大專生和本科生。政府和事業(yè)單位等公共部門應當招聘占當年招聘總額一定比例的具有社區(qū)工作經歷的人員；完善社區(qū)工作人員聘任合同制、考核獎勵晉升制度，以及含社會保險的薪酬制度；持續(xù)加強社區(qū)工作專業(yè)隊伍建設，提高社區(qū)管理和服務人員的穩(wěn)定性。
【本文作者楊燕綏，清華大學深圳國際研究生院教授；王蒲生，清華大學人文社會科學重點研究基地主任、教授。本文系深圳市“提升基層治理體系和治理能力現代化水平研究（2020）”、深圳市人文社會科學重點研究基地“社區(qū)治理”項目階段性成果】
責編：賀勝蘭 / 羅 婷
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